Дисертації » Право

Організаційно-правові засади взаємодії міліції і органів фінансового контролю

Повний текст роботи з малюнками та таблицями доступний при скачуванні. Скачати
Дата введення: 2011-04-09       266 ст.



ЗМІСТ

ВСТУП

РОЗДІЛ 1 Теоретико-правові аспекти взаємодії державних органів при здійсненні фінансового контролю

1.1.Роль і місце інституту фінансового контролю в системі фінансового права

1.2.Теоретичний зміст взаємодії та координації в процесі здійснення фінансового контролю

1.3.Поняття, принципи, види та форми взаємодії міліції і органів фінансового контролю

1.4.Місце і роль міліції в системі державного фінансового контролю..

Висновки до розділу 1.

РОЗДІЛ 2 Організація та порядок взаємодії міліції з Рахунковою палатою та Державною контрольно-ревізійною службою України при здійсненні фінансового контролю

2.1.Правове забезпечення організації взаємодії міліції з Рахунковою палатою

2.2.Організація та порядок взаємодії міліції з Державною контрольно-ревізійною службою України

Висновки до розділу 2.

Розділ 3 Напрями удосконалення організаційно-правового регулювання взаємодії міліції і органів фінансового контролю

3.1.Міжнародний і зарубіжний досвід діяльності органів фінансового контролю та їх взаємодії з правоохоронними органами.

3.2. Удосконалення організаційно-правового регулювання взаємодії міліції і органів фінансового контролю в Україні

Висновки до розділу 3.

ВИСНОВКИ

ДОДАТКИ

Список використаних джерел

ПЕРЕЛІК УМОВНИХ ПОЗНАЧЕНЬ

ВРУ –Верховна Рада України.

ГоловКРУ –Головне контрольно-ревізійне управління України.

ГУБОЗ –Головне управління боротьби з організованою злочинністю.

ДКРС – Державна контрольно-ревізійна служба.

ДМС України –Державна митна служба України.

ДПА України –Державна податкова адміністрація України.

ДПС України –Державна прикордонна служба України.

ДСБЕЗ– Державна служба по боротьбі з економічною злочинністю.

ЄС– Європейський союз.

КК України – Кримінальний кодекс України.

КМУ –Кабінет Міністрів України.

КПК України –Кримінально-процесуальний кодекс України.

ОФК –Органи фінансового контролю.

ВОФК –Вищі органи фінансового контролю.

ООН– Організація об’єднаних націй.

РП– Рахункова палата.


ВСТУП

Актуальність теми. Контроль за станом економіки, розвитком соціально-економічних процесів у суспільстві є важливою сферою діяльності державних органів. Особливе місце серед його складових займає державний фінансовий контроль.

Складний економічний стан сучасної України характеризується багатьма факторами. Певними індикаторами цього стану є постійне зростання із року в рік економічної злочинності, а також розмірів втрат державою фінансових і матеріальних ресурсів. Так, кількість злочинів економічної спрямованості зросла з 42606 у 2006 році до 42755 у 2007 році, а розміри втрат держави лише за показниками Рахункової палати і Державної контрольно-ревізійної служби зросли з 11 млрд. 838 млн. гривень у 2006 році до 14 млрд. 10,7 млн. гривень у 2007 році. Проміжні дані першого півріччя 2008 року показують, що ситуація не покращується.

Високий рівень правопорушень у сфері фінансів в Україні зумовлює необхідність вирішення нових завдань щодо підвищення ефективності державного фінансового контролю, передусім, посилення контролю, а також своєчасного припинення протиправних діянь в економічній сфері.

З цією метою, вбачається, що саме удосконалення організації державного фінансового контролю має бути забезпечене скоординованою діяльністю органів, які входять до відповідної системи на рівні всіх гілок державної влади, що в цілому відповідатиме його меті – зміцненню фінансової дисципліни, забезпеченню економії матеріальних, трудових і грошових ресурсів, а також повного, своєчасного та доцільного використання грошових коштів у суспільстві для досягнення ефективного результату.

Незважаючи на те, що окремі суб’єкти системи державного фінансового контролю вже сформувалися і досить успішно діють самостійно, у цілому ця система в Україні поки перебуває на стадії формування. Відповідно, організація взаємодії між суб’єктами цієї системи характеризується певними недоліками.

Нині фінансово-правовою та адміністративно-правовою науками не визначено місце і роль міліції у сфері державного фінансового контролю. Цей державний орган розглядається лише як орган кримінального переслідування. Проте саме міліція на підставі спеціально наданих повноважень та за допомогою комплексу відповідних заходів і методів, закріплених у чинному законодавстві, бере безпосередню участь у здійсненні державного контролю у фінансово-господарській сфері.

Проблемним залишається питання щодо взаємодії міліції з органами фінансового контролю, зокрема державними органами, головною функцією яких є здійснення фінансового контролю. Існуючі розрізнені нормативні акти та відомчі положення, що визначають окремі напрями спільної роботи державних органів у протидії порушенням законодавства в економічній сфері, не мають позитивної системної дії, що негативно впливає на ефективність функціонування фінансової системи держави. Постає проблема вдосконалення законодавства у сфері державного фінансового контролю, оскільки чинній нормативно-правовій базі, що регламентує взаємовідносини державних контролюючих органів і міліції, притаманні суттєві розбіжності у нормах загальних і спеціальних правових актів, а також невідповідність окремих положень підзаконних актів законодавчим.Адже саме ефективна взаємодія міліції з органами фінансового контролю сприяє своєчасній і повній реалізації результатів контрольних заходів.

На актуальність теми дослідження також вказують річні звіти діяльності контролюючих органів. Так, з одного боку, лише органи Державної контрольно-ревізійної служби щороку за результатами контрольно-ревізійної роботи передають до правоохоронних органів понад 8200 матеріалів ревізій і комплексних перевірок, питома вага яких від загальної кількості проведених ревізій становить майже 50 %. З іншого боку, щорічно до органів ДКРС надходить понад 900 звернень з оперативних, слідчих підрозділів міліції про виділення спеціалістів-ревізорів для участі у здійснюваних правоохоронцями перевірках фінансово-господарської діяльності господарюючих суб’єктів, а також близько 5000 доручень на проведення ревізій. При цьому в останньому випадку лише 35-40 % з них контролюючими органами приймаються до виконання.

Результати проведеного анкетування довели, що майже абсолютна більшість респондентів вважають необхідною і доцільною взаємодію між міліцією і органами фінансового контролю у протидії правопорушенням у сфері економіки (97% – працівники міліції і 100 % – працівники органів ДКРС). Разом з тим, на думку опитаних, стан існуючої системи взаємодії міліції з органами ДКРС оцінюється як посередній, на що вказують понад 90 % респондентів-правоохоронців і 60 % – респондентів-ревізорів, а з Рахунковою палатою – як незадовільний (82 % – опитаних працівників міліції).

Характеризуючи сучасний стан нормативно-правового забезпечення взаємодії міліції і органів ДКРС, більшість респондентів як перших (93 %), так і других (88 %) названих органів визначила „як таким, що частково відповідає” сучасним потребам спільної узгодженої діяльності. Крім того, майже 97 % опитаних працівників органів ДКРС та 75 % респондентів підрозділів слідства, дізнання і 93 % оперативних працівників зазначають на власний практичний досвід зіткнення з неузгодженістю окремих норм законодавчих та підзаконних актів, що регламентують взаємодію міліції з ДКРС і Рахунковою палатою.

Про значущість і необхідність дослідження вказаної взаємодії, а також питань функціонування сфери фінансових відносин, боротьби з правопорушеннями в ній, говорить також сучасний стан наукової розробки проблеми.

При написанні дисертації автор широко використовував наукові дослідження вітчизняних і зарубіжних учених у галузі державного управління, фінансового та адміністративного права: В.Б.Авер’янова, О.Ф.Андрійко, Г.В.Атаманчука, В.Г.Афанасьєва, Д.М.Бахраха, І.Л.Бачила, Д.А.Бекерської, В.А.Бєлова, В.Т.Білоуса, В.В. Бурцева, В.М.Бутузова, А.С.Васильєва, Е.О.Вознесенського, Л.К.Воронової, В.М.Гаращука, О.Ю.Грачової, Є.В.Додіна, О.М.Дорогих, А.М.Зевайкіної, Р.А.Калюжного, М.В.Карасьової, В.К.Колпакова, В.В.Копєйчикова, С.О.Кодинцева, О.А.Кузьменко, О.В.Кузьменко, М.П.Кучерявенка, Т.А.Латківської, І.В.Мартьянова,В.В.Моданова, А.А.Нечай, Н.Р.Нижник, О.А.Ногіна, В.Ф.Опришка, І.М. Пахомова, П.С.Пацурківського, М.С.Першина, В.М.Плішкіна, Н.Д.Погосяна, О.П.Полінця, А.Г.Пишного, Н.М.Прєдко, Н.Ю.Пришви, В.М.Репецького, Ю.А.Ровинського, О.П.Рябченко, Л.А.Савченко, Є.Д.Соколова, С.Г.Стеценка, О.В.Терехової, Ю.А.Тихомирова, І.П.Устинової, Н.І.Хімічевої, Л.К.Царьової, С.Д.Ципкіна, В.В.Цвєткова, М.В.Чадіна, О.В.Шапошнікова, В.С.Шестака; економічних наук: С.Н.Баліної, Л.А.Жука, В.С.Огородника, В.М.Федосова, В.Н.Суторміної, В.О.Шевчука та багатьох інших.

Утім, незважаючи на наявність чисельних наукових досліджень, нині в Україні поки відсутня теоретична концепція, в якій було б закладено перспективи правового регулювання взаємодії міліції та контролюючих органів у сфері фінансового контролю.

Отже, в умовах сьогодення актуальним є проведення поглибленого наукового дослідження питань взаємодії міліції і органів фінансового контролю, що дозволить сформулювати рекомендації щодо покращання виконання контрольної функції держави.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами.Тема дослідження обрана з урахуванням заходів, що проводяться в Україні і стосуються реформування державного фінансового контролю (Концепція розвитку державного внутрішнього фінансового контролю, затверджена розпорядженням Кабінету Міністрів України від 24.05.2005 №158-р), протидії правопорушенням (Комплексна програма профілактики правопорушень на 2007-2009 роки, затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 20.12.2006 №1767). Також дисертація виконана відповідно до „Пріоритетних напрямів наукових та дисертаційних досліджень, які потребують першочергового розроблення і впровадження в практичну діяльність органів внутрішніх справ на період 2004-2009 років”, затверджених наказом МВС України від 05.07.2004 № 755 (п.п. 49 підрозділу 1.2, п.п. 89, 91, 96, 99, 103, 105 підрозділу 2.5, п.п. 181 підрозділу 3.2).

Мета і завдання дослідження. Мета дослідження полягає у визначенні організаційно-правових засад взаємодії міліції і органів фінансового контролю, а також формулювання пропозицій, спрямованих на їх оптимізацію.

Досягненню поставленої мети слугуватиме вирішення наступних завдань:

– уточнити зміст основних понять та категорій фінансового контролю;

– класифікувати підходи до визначень поняття, об’єкта, предмета фінансового контролю;

– з’ясувати зміст поняття взаємодії, відмежування взаємодії від координації;

– сформулювати складові елементи теоретичної концепції державного фінансового контролю (завдання, функції, принципи, види, стадії та форми);

– розкрити теоретичний зміст і значення взаємодії під час здійснення фінансового контролю;

– визначити принципи, види, форми та рівні взаємодії міліції і органів фінансового контролю;

– здійснити класифікацію суб’єктів системи державного фінансового контролю;

– визначити місце і роль міліції в системі державного фінансового контролю;

– проаналізувати стан практичної реалізації взаємодії міліції з Рахунковою палатою, Державною контрольно-ревізійною службою України у сфері фінансового контролю;

– дослідити стан і сформулювати рекомендації щодо вдосконалення нормативно-правового забезпечення взаємодії міліції і органів фінансового контролю при здійсненні державного фінансового контролю;

– здійснити аналіз міжнародного досвіду взаємодії правоохоронних органів із органами фінансового контролю та визначити можливі напрями його застосування в Україні.

Об’єктом дослідженняє суспільні відносини, що виникають у сфері взаємодії міліції і органів фінансового контролю.

Предметом дослідженняє організаційно-правові засади взаємодії міліції і органів фінансового контролю.

Методи дослідження.Методологічною основою дослідження стали сучасні загальні та спеціальні методи пізнання державно-правових процесів та явищ. Базовим методом став загальнонауковий діалектичний метод, який обґрунтовує взаємозв’язок і взаємообумовленість соціальних процесів та суспільних явищ. Формально-логічний метод став у нагоді при дослідженні особливостей категорійного апарату вітчизняного фінансового права (п. 1.1). Логіко-семантичний та метод аналізу словникових визначень (пп. 1.2, 2.2) застосовувалися для поглиблення розуміння понятійного апарату дисертації та виявлення особливостей термінів „контролюючий суб’єкт у сфері фінансів”, „зустрічна звірка” тощо. Метод системного аналізу надав можливість з’ясувати місце організаційних та правових заходів в системі засобів взаємодії, проаналізувати положення сучасної теорії фінансового і адміністративного права, а також наукові праці вітчизняних і зарубіжних учених щодо поняття, значення, видів та форм взаємодії (п. 1.3). Системно-функціональний метод сприяв аналізу таких правових явищ, як предмет та метод правового регулювання суспільних відносин, що виникають у процесі взаємодії міліції з органами фінансового контролю, а також виявленню якісно нового рівня такої взаємодії (пп. 1.3, 1.4). За допомогою формально-юридичного методу досліджувалися норми як вітчизняного, так і зарубіжного законодавства, з’ясовувалися зміст й значення використаних у них термінів, обґрунтовувалися висновки і пропозиції щодо їх зміни та доповнення (пп. 2.2, 3.2). Герменевтичний метод застосовувався для встановлення текстуальної сутності нормативних приписів законодавчих актів, щодо правового статусу учасників суспільних відносин, що виникають у процесі взаємодії міліції з державними органами фінансового контролю (пп. 2.1, 2.2).

Емпірична база дослідження ґрунтується на статистичних й аналітичних узагальненнях діяльності галузевих служб МВС України, Рахункової палати, ДКРС; анкетуваннях працівників підрозділів ДСБЕЗ, ГУБОЗ, слідства і дізнання МВС України (325 осіб), Контрольно-ревізійного управління в м.Києві (146 осіб); матеріалах оперативної та слідчої практики органів міліції (126 дослідчих перевірок і оперативно-розшукових справ, 75 кримінальних справ), контрольно-ревізійної діяльності органів ДКРС (227 матеріалів ревізій, аудиторських перевірок, адміністративних протоколів) і Рахункової палати (64 ревізійних матеріалів, звітів і висновків перевірок).

Наукова новизна одержаних результатівполягає у тому, що дисертація є одним із перших у вітчизняній правовій науці комплексним монографічним дослідженням, яке присвячено недостатньо розробленим питанням взаємодії міліції з Рахунковою палатою і Державною контрольно-ревізійною службою України. Проведено дослідження правового статусу зазначених органів, вивчено стан і проблеми їх взаємодії, що дало можливість сформулювати та аргументувати основні положення, які відображають наукову новизну дослідження, зокрема:

уперше:

– здійснено класифікацію підходів щодо: 1) визначення поняття фінансового контролю, 2) об’єкта фінансового контролю, 3) зустрічної звірки; 4) визначення поняття взаємодії; 5)відмежування взаємодії від координації;

– визначено недоліки нормативно-правового регулювання взаємодії міліції і органів фінансового контролю та шляхи їх усунення. Так, до основних недоліків належать: відсутність Концепції системи державного фінансового контролю в Україні; відсутність базового закону, що регламентує діяльність державних органів у сфері здійснення фінансового контролю, у тому числі їх взаємодію; відсутність та недостатня розробленість двосторонніх і багатосторонніх інструкцій про порядок проведення спільних заходів у сфері фінансового контролю, а також інструкції про порядок проведення органами міліції перевірок і ревізій фінансово-господарської діяльності суб’єктів господарювання. Запропоновано такі шляхи їх усунення: розробити та прийняти в установленому законом порядку Концепцію системи державного фінансового контролю в Україні; прийняти Закон України „Про державний фінансовий контроль в Україні”; розробити та прийняти Порядок проведення органами міліції перевірок і ревізій фінансово-господарської діяльності суб’єктів господарювання;

– визначено місце і роль міліції в загальнодержавній системі фінансового контролю, яка: по-перше, безпосередньо виявляє фінансові правопорушення, зокрема застосовуючи методи фінансового контролю, а також із залученням фахівців органів фінансового контролю; по-друге, наділена з-поміж інших повноваженнями щодо притягнення винних осіб до кримінальної відповідальності у процесі забезпечення режиму законності та фінансової дисципліни;

– сформульовано параметри, що характеризують систему фінансового контролю: мобільність, послідовність, динамічність, дієвість, системність, комплексність, цілеспрямованість, баланс відповідальності повноважень, корелятивність;

– розроблено класифікацію форм взаємодії міліції і ДКРС, основним критерієм якої виділено „суб’єкт ініціативи взаємодії”;

– сформульовано пропозиції з удосконалення національного законодавства щодо регулювання суспільних відносин у сфері державного фінансового контролю;

набуло подальшого розвитку:

– уточнення складових елементів теоретико-концептуального підходу фінансового контролю (завдання, функції, принципи, види, стадії та форми);

– характеристика теоретичного змісту складових взаємодії під час здійснення фінансового контролю (визначено цілі взаємодії, напрями координації, а також засади організації взаємодії державних органів у сфері фінансового контролю);

– формулювання принципів, видів, форм та рівнів взаємодії міліції і органів фінансового контролю;

– визначення правового статусу і компетенції міліції, Рахункової палати та Державної контрольно-ревізійної служби України у сфері здійснення державного фінансового контролю;

– дослідження стану нормативно-правового регулювання діяльності Рахункової палати, а також виокремлення проблем взаємодії міліції і Рахункової палати;

– дослідження стану нормативно-правового регулювання взаємодії міліції і Державної контрольно-ревізійної служби України;

– визначення напрямів застосування міжнародного досвіду взаємодії міліції і органів фінансового контролю в Україні;

– дослідження державного аудиту і його застосування у сфері взаємодії міліції з органами фінансового контролю;

удосконалено:

– зміст основних понять та категорій фінансового контролю, зокрема: фінансовий контроль, державний фінансовий аудит діяльності бюджетних установ, зустрічна звірка, контролюючий суб’єкт у сфері фінансів, взаємодія суб’єктів фінансового контролю; взаємодія міліції і органів фінансового контролю; принципи взаємодії міліції і органів фінансового контролю; форма взаємодії міліції і органів фінансового контролю та ін.;

– класифікацію суб’єктів системи державного фінансового контролю, відповідно до якої за функціональним призначенням виділяється дві групи таких суб’єктів: 1)державні органи, які спеціально створені для здійснення фінансового контролю – органи фінансового контролю; 2) державні органи, які беруть участь у здійсненні фінансового контролю – суб’єкти фінансового контролю.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є внеском у теорію фінансового права. Визначення особливостей взаємодії міліції з органами фінансового контролю та пошук шляхів її вдосконалення має важливе теоретичне і практичне значення. Сформульовані у дисертації теоретичні положення, висновки і пропозиції використовувались і можуть застосовуватись у таких сферах:

- правотворчій– при реформуванні та вдосконаленні чинного законодавства України, що регулює правовідносини у сфері фінансового контролю (акт впровадження Департаменту фінансового законодавства Міністерства юстиції України від 03.03.2008 р.);

- правозастосовній діяльності– для покращання організації та здійснення практичної взаємодії міліції і органів державного фінансового контролю (акти впроваджень ДДСБЕЗ МВС України від 29.12.2007р. і Рахункової палати від 22.04.2008 р.);

- навчальному процесі– при викладанні відповідних тем навчальних дисциплін: „Фінансове право”, „Судова бухгалтерія”, „Аналіз господарської діяльності та основи аудиту”, а також при підготовці навчального посібника „Основи економічної теорії” (акт впровадження Київського національного університету внутрішніх справ від 14.09.2007р.);

- науково-дослідній – при розробці методичного забезпечення комплексу заходів по боротьбі з організованою злочинністю, у тому числі з корупційними її проявами у сфері економіки (акт впровадження Міжвідомчого науково-дослідного центру з проблем боротьби з організованою злочинністю при РНБО України від 07.08.2007 р.).

Апробація результатів дисертації.Результати дослідження, висновки та пропозиції дисертанта обговорені і схвалені кафедрою економіко-правових дисциплін Київського національного університету внутрішніх справ, оприлюднювалися на науково-практичних конференціях, у тому числі міжнародних: „Безпека підприємництва та фінансовий моніторинг” (м. Київ, 2007 р.); „Проблеми національної та міжнародної безпеки” (м. Київ, 2007 р.); „Кримінальний процес України в контексті європейських стандартів судочинства” (м. Київ, 2007 р.).

Публікації.Основні наукові положення за темою дисертації дістали відображення в 9 публікаціях, з яких 5 – у фахових виданнях за переліком ВАК України та 4 – у збірниках науково-практичних конференцій.


РОЗДІЛ 1

Теоретико-правові аспекти взаємодії державних органів при здійсненні фінансового контролю

1.1.Роль і місце інституту фінансового контролю в системі фінансового права

Нині першочерговим завданням для України є досягнення високої ефективності державних видатків на основі подальшої оптимізації витрачання бюджетних коштів, зокрема за рахунок оволодіння сучасними методами оцінки раціональності бюджетних видатків, впровадження індикаторів результативності витрат державних коштів.

Розвиток трансформаційних процесів у державі обумовлює необхідність розбудови системи державного фінансового контролю відповідно до нових принципів державотворення. Така система має забезпечувати контроль стану фінансів уповноваженими органами держави.

Повноваження щодо такого контролю має достатньо велике коло органів виконавчої влади. Проте загальної концепції організації державного фінансового контролю, в якій було б чітко визначено завдання того чи іншого виду контролю та визначена предметна компетенція суб’єктів системи контролю, не існує.

Проблема реалізації та здійснення державного фінансового контролю має міжгалузевий науковий характер. Слід визнати, що вітчизняними науковцями досліджувались окремі аспекти фінансового контролю. Ця проблема була і є предметом дослідження вчених – представників різних галузей науки минулого і сьогодення, зокрема таких, як Д.А.Бекерська [1], Л.К. Воронова[2; 3], Е.О.Вознесенський [4-6], В.М. Гаращук [7-9], Т.А.Латківська, І.В. Мартьянов [10, 11], П.С. Пацурківський [12, 13], А.Г.Пишний, В.М.Репецький, Ю.А.Ровинський [14], Л.А.Савченко[15, 16], І.П. Устинова [17], Н.І. Хімічева [18], Л.К.Царьова, С.Д.Ципкін[19, 20] та інших. Проблемам фінансового контролю велику увагу приділяли також адміністративісти: В.Б. Авер’янов[21], О.Ф.Андрійко [22], Д.М.Бахрах[23], О.М.Дорогих [24], С.В.Ківалов[25], О.М.Козирін[26], М.Д.Погосян[27], І.М. Пахомов[28], М.С. Студенікина[29], О.І.Сушінський [30], С.О.Шохін[31, 32], О.А.Ялбулганов[33], Ц.А.Ямпольська[34], а також інші науковці.

Зокрема, одні з них розглядали його як функцію фінансів, інші – як різновид державного контролю, функцію державного управління, а треті досліджували його як інститут фінансового права.

У 80-х роках ХІХ століття найвагоміший внесок у становлення і розвиток теорії державного фінансового контролю зроблено М.Сперанським, який визначив мету, завдання, функції та способи організації державного фінансового контролю в царській Росії.

Пізніше роль контролю в розвитку суспільних відносин, його сутність, принципи, форми та методи здійснення в умовах соціалістичного суспільства проаналізовані і сформульовані В.Леніним. Спираючись на його розвідки, науковці Д.Аллахвердян [37, 38], І.Бєлобжецький, Е.Вознесенський [4-6], А.Годунов [39], М.Климко [40], В.Лебедєв, Н.Ковальова, М.Орлов, Е.Ровенський [41], О.Рябченко, М.Студенікіна, М.Тургенєв, І.Шахов [42], Н.Ширкевич, О.Шоріна [43-47] досліджували основні риси контролю в діяльності державних органів і громадських організацій, метою якого було забезпечення планових пропорцій в розвитку соціалістичної економіки [48, с. 3].

У науковій літературі знаходимо згадку про те, що об’єктивна можливість існування фінансового контролю обумовлена наявністю у фінансів контрольної функції. Але в цілому ряді наукових праць не проводиться чіткого розмежування між контрольною функцією фінансів і фінансовим контролем. Розгляд контрольної функції фінансів зводиться до констатації результатів її практичного застосування, тобто відбувається змішування об’єктивного – контрольної функції фінансів і суб’єктивного – фінансового контролю як різновиду управлінської діяльності [49].

Вивчення історичних аспектів здійснення фінансового контролю в наукових роботах юристів-фінансистів М.М. Сперанського, В.О. Лебедєва, М.І.Тургенєва, М.Ф.Орлова [50] пояснює наскільки відрізняється сьогоднішнє розуміння контролю від розуміння минулих років.

Ці вчені виділяють такі особливості фінансового контролю в ХІХ на початку ХХ століття: фінансово-контрольна діяльність врегульовувалася нормами різних галузей права (адміністративним, фінансовим правом); предметом фінансово-контрольної діяльності було державне господарство, причому виділяли не тільки грошові, а й натуральні форми ресурсів. Історично змінювалося розуміння поняття „фінанси”, звідси зрозуміло змінювалася і діяльність із нагляду за фінансами.

Сучасні російські й українські дослідники проблем фінансового контролю приділяють значну увагу аналізу сутності фінансового контролю в умовах ринку і визначають його як економічну та правову категорії (О.Грачова, В.Жуков, С.Опенишев та ін.) [51, с. 73 - 80]. Проблеми функціонування органів фінансового контролю в системі органів виконавчої влади України за роки незалежності докладно вивчали, зокрема В.Білоус [52], А.Малишев [53]. Порівняльно-управлінський аналіз проблем організації діяльності вищих органів державного фінансового контролю проводили О.Кузьменко, В.Мельничук, С.Павлюк, Н.Погосян, В.Симоненко та інші науковці [48, с. 3], які дещо по-іншому розглядають і поняття фінансів.

Так, В.Родіонова вважає, що фінанси „... виступають універсальним знаряддям контролю з боку суспільства за виробництвом, розподілом і обертанням сукупного суспільного продукту. Завдяки контрольній функції фінансів, її „сигналам” суспільство знає про те, як складаються пропорції в розподілі грошових коштів, наскільки своєчасно фінансові ресурси надходять у розпорядження різних суб’єктів господарювання, чи ощадливо і чи ефективно вони їх використовують” [54, с. 17].

Ряд сучасних вчених обґрунтовують своє розуміння фінансів як грошових відносин. За своїм матеріальним змістом фінанси держави є фондами коштів, вони безпосередньо пов’язані з функціонуванням грошей. Поза цим функціонуванням немає і не може бути фінансів [15, с. 28]. Фінанси як економічні відносини характеризується своєю публічністю. Саме публічний аспект фінансів встановлює предмет регулювання, проводить межу між публічними і приватними фінансами.

Певна еволюція спостерігається також і в розумінні поняття „контроль”. У підходах до визначення поняття „контроль” ніколи не існувало єдиного погляду. У літературних джерелах його розглядали або як принципи, або як метод та форму, або як вид діяльності. Дореволюційні вчені іноді, аналізуючи фінансовий контроль, ототожнювали поняття „контроль”, „перевірка”, „ревізія”. В.О. Лебедєв вважав, що під терміном ”контроль” слід розуміти ведення ще одного списку рахунків для перевірки одного іншим, що фактично і робилося на той час контролерами, які вели свої записи паралельно із записами касирів, при цьому, зрозуміло, записи касирів мали збігатись з записами контролерів [50; 56].

На думку професора В.М.Дурденевського, контроль у прямому розумінні означає „рахунок стовпців”. В англійському казначействі епохи нормандських королів при перевірці сум, які надходили до казни, існував певний порядок: в одній кімнаті казначеї рахували гроші та столі, який був розкреслений у вигляді шахової дошки, а в іншій кімнаті підраховували остаточні цифри на стовпцях, в яких були дані про надходження податків, або інших дохідних статей. Таким чином він обґрунтовує розуміння поняття ”контроль” і вказує на первинність саме фінансового контролю [57, с. 87].

Вважається, що сучасний термін „контроль” походить від французького „control”, що в перекладі означає перевірку відповідності контрольованого об’єкта встановленим вимогам, облік, спостереження за чимось [58, с. 569; 59, с. 512]. У фінансово-правовій науці до недавнього часу не було єдиного погляду і щодо системи фінансово-господарського контролю. В основному, господарський контроль висвітлювався відокремлено від фінансового. Це необґрунтовано порушувало єдність системи.

Так, на думку Л.В.Борець фінансово-господарський контроль як система спеціальних знань виник на межі кількох економічних наук і фінансового права: бухгалтерського обліку, економічного аналізу, фінансів і менеджменту. Однак, увібравши в себе і синтезувавши їх досягнення у сфері контролю економічної діяльності підприємств, організацій, установ, фінансово-господарський контроль виступає як якісно нова наука, що має свій предмет, метод і специфічні методичні (технічні) прийоми дослідження [49, с. 36].

Фінансовий контроль як категорія фінансового права став предметом дослідження багатьох вчених-юристів (Є.Алісов, Л.Воронова, О.Горбунова, О.Дзісяк, О.Козирін, Т.Сараскіна, В.Смагін, Н.Хімічева та ін.). Проте нині навряд чи можна стверджувати про сформовану парадигму фінансового контролю, адже почасти кількість поглядів на нього приблизно дорівнює кількості самих авторів.

Умовно дослідників, які намаглися дати визначення поняття державного фінансового контролю, можна поділити на декілька груп.

До першої групиналежать ті автори, які розглядають державний фінансовий контроль як функцію контролю, спосіб забезпечення законності. Так, Н.І. Хімічева вважає, що „фінансовий контроль – це контроль за законністю (виділено нами – П.Ю.) і доцільністю дій у галузі утворення, розподілу і використання грошових фондів держави і суб’єктів місцевого самоврядування з метою ефективного соціально-економічного розвитку країни” [60, с. 83]. Ширше визначення, але зі збереженням загального підходу, дає І.Стефанюк [61, с. 3-6]. Таку думку обґрунтовують і інші дослідники [15, с. 116], більше того вона репрезентована у проекті закону України „Про державний фінансовий контроль в Україні”.

Друга групавключає в себе дослідників, які вважають недоцільним звужувати контроль лише до способу забезпечення законності і фінансової дисципліни. Зокрема, М. Козирін стверджує, що фінансовий контроль не треба розуміти тільки як спосіб забезпечення законності у фінансовій сфері. Він передбачає наявність зворотнього зв’язку, вираженого у впливі контролю на більш раціональне використання фінансових ресурсів, в усуненні перепон нормальному функціонуванню всіх ланок фінансової системи [26, с.48].

Третю групурепрезентують ті автори, котрі у державному фінансовому контролі вбачають діяльність з нагляду та перевірки (відповідності, обґрунтованості тощо). Зокрема, на думку Е.О. Вознесенського, фінансовий контроль є діяльністю державних і громадських органів, що полягає у перевірці обґрунтованості процесів формування і використання централізованих і децентралізованих грошових фондів з метою дотримання планових пропорцій у розширеному відтворенні [4; 5]. У той же час В.Г.Афанасьєва зазначає, що контроль – це праця з нагляду і перевірки відповідності процесу функціонування об’єкта прийнятим рішенням – законам, планам, нормам, стандартам, правилам, наказам і т. д.; виявлення результатів впливу суб’єкта на об’єкт, допущених відхилень від вимог управлінських рішень, від прийнятих принципів організації і регулювання [62, с. 125].

Четверта групадослідників відстоює позицію, відповідно до якої державний фінансовий контроль виступає засобом оцінки досягнення мети. Зокрема, Н.С.Барбаш та М.О. Никонович вважають, що державний фінансовий контроль, передусім, є засобом оцінки досягнення мети в системі управління фінансами [63].

Синтезуючи дані підходи, необхідно висловити власну позицію, що ґрунтується на вивченні як наукових джерел, так і правозастосовної практики, практики здійснення органами фінансового контролю відповідних заходів.

Ми підтримуємо позицію першої групи дослідників, і вважаємо, що фінансовий контроль виступає функцією управління, вагомим засобом забезпечення законності. Адже решта інтерпретацій даного поняття насправді лише фокусують увагу на окремих аспектах контролю, не віддзеркалюючи його сутності і головного призначення.

З огляду на викладені вище зауваження ми пропонуємо таке визначення: державний фінансовий контрольдіяльність органів державної влади щодо забезпечення законності і фінансової дисципліни та інформування громадськості у сфері управління державними фінансовими ресурсами та фінансово-господарською діяльністю суб’єктів господарювання.

У демократичному суспільстві цей вид контролю є однією з найважливіших функцій державного управління; забезпечує об’єктивну оцінку реального стану фінансової системи та вплив на управління фінансами через виявлення відхилень від прийнятих стандартів законності щодо управління фінансовими ресурсами та окремими об’єктами державної власності; аналізує фінансовий стан та за наявності відхилень – своєчасно розробляє й застосовує відповідні корегуючі та превентивні заходи.

Важливим етапом в контексті визначення поняття є дослідження предмета та об’єкта фінансового контролю.

Відповідно до розмаїття концепцій щодо визначення поняття державного фінансового контролю існують різні погляди й щодо поняття його предмету та об’єкту. Аналізуючи думки вчених щодо встановлення предмета та об’єкта контролю можна сказати, що нині спостерігаються кардинальні розбіжності в розумінні цих понять. Це суттєво впливає на практику проведення контрольних заходів уповноваженими контролюючими органами, спричиняє неточність у розумінні базових теоретичних понять.

Для упорядкування наукових підходів ми класифікували їх на декілька груп.

До першої групиналежать ті дослідники, котрі визначають об’єкт контролю як відносини. Так, Л.К. Воронова та М.П. Кучерявенко визначають об’єкт фінансового контролю як здебільш грошові відносини, які виникають під час використання матеріальних, трудових, природних та інших ресурсів, оскільки вони лежать в основі визначення фінансових обов’язків суб’єктів [3, с. 55]. Натомість, на думку таких дослідників, як П.К.Германчук, І.Б.Стефанюк, Н.І.Рубан, В.Т.Александров, О.І.Назарчук, відносини виступають предметом контролю [64, с. 22-23].

До другої групиналежать дослідники, які визначають об’єкт контролю як фізичні та юридичні особи. Зокрема, Б.Ф. Усач стверджує, що об’єктом контролю є юридичні і фізичні особи, діяльність яких пов’язана з використанням суспільної власності [65, с.26]. Більш конкретне трактування пропонують у своїх роботах Н.С.Вітвицька, М.М.Коцупатрий, М.Т.Сенченко, І.Ю.Чумакова, які під об’єктом контролю розуміють підконтрольні об’єкти, що беруть участь у формуванні, розподілі, володінні, використанні та відчуженні активів, що належать державі, коштів, що залишаються в їх розпорядженні у зв’язку з наданими пільгами за платежами до бюджетів, державних позабюджетних фондів, кредити, отриманні під гарантії Кабінету Міністрів України, а також нормативно-правова діяльність підконтрольних об’єктів [66, с. 20].

Третя групарепрезентована позицією дослідників, які вважають, що об’єктом контролю виступає частина об’єктивної реальності, а не види діяльності. Так, Ф.Ф.Бутинець, С.В.Бардаш, Н.М.Малюга, Н.І.Петренко вважають, що об’єктом контролю є явища дійсності, що протистоять суб’єкту, або частина об’єктивної реальності, яка перебуває у взаємозв’язку з суб’єктом діяльності. Об’єктами контролю є явища та процеси господарського життя, а не види діяльності. Сукупність взаємопов’язаних об’єктів контролю утворюють напрям контролю. Тобто об’єктом контролю є використання матеріальних цінностей, збереження готової продукції, витрачання коштів на оплату праці, касові операції, звітні дані, окремі накази, інструкції тощо [67, с. 41].

Четверта групадослідників вважає, що об’єктом виступає діяльність або процес виробничо-господарської діяльності [68, с. 78].

Так, Є.В. Калюга дотримується позиції, за якої дослідження об’єкта як частини предмета контролю уможливлює розкрити сутність контролю в системі управління, визначити його форми, розробити способи, методи, методики здійснення контрольних дій, а найголовніше – з’ясувати перспективи розвитку контролю в цілому. Причому сам об’єкт він класифікує за стадіями: стадією виробництва (промислова діяльність), стадією товарного обігу (торгівельна діяльність) [69, с. 44-45]. Цікавим є те, що діаметрально протилежну думку висунув Б.Ф.Усач, який вважає, що діяльність є не об’єктом, а становить предмет фінансового контролю. Відповідно він запропонував класифікацію предмета фінансово-господарського контролю за такими самими критеріями – стадіями розширеного відтворення валового внутрішнього продукту в суспільстві [65, с. 26].

П’ята групадослідників пропонує синтез вищенаведених думок, де об’єкт визначається і як особи, і як діяльність, і як засоби [64, с. 22-23]. Так, В.С.Єгоров та М.О.Санніков подають визначення об’єкту контролю, вказуючи, що господарські засоби, процеси, а також посадові особи, діяльність яких пов’язана зі здійсненням циклу відтворення, складають об’єкт контролю [55, с. 7]. Що ж стосується предмету контролю, то вони відстоюють подібну до позиції, представленої Б.Ф. Усачем та Ф.Ф.Бутенцем.

Зазначені позиції науковців, які, на нашу думку, є репрезентативними, підкреслюють не лише неоднозначність поглядів вчених на об’єкт та предмет фінансового контролю, а й подекуди діаметральну протилежність: адже одні дослідники визнають відносини об’єктом, інші – предметом, одні вважають діяльність об’єктом, інші – предметом.

На наш погляд, об’єктом фінансового контролю виступають господарюючі суб’єкти, до яких належать фізичні (приватні підприємці) та юридичні особи (суб’єкти господарювання незалежно від форм власності), а предметом – фінансово-господарська діяльність цих суб’єктів.

Для точного з’ясування змісту фінансового контролю як поняття, а також визначення місця інституту фінансового контролю у системі фінансового права доцільно визначити основні змістовні складові: завдання, функції, принципи, види, стадії та форми фінансового контролю.

До основних завдань державного фінансового контролю можна віднести: забезпечення дотримання діючого законодавства у сфері оподаткування, правильність ведення бухгалтерського обліку та складання і виконання державного бюджету; перевірка стану та ефективності використання державних фінансових, трудових і матеріальних ресурсів підприємств, установ і організацій, виявлення резервів росту фінансових ресурсів держави; правомірність та ефективність використання позабюджетних фондів. Цим переліком не вичерпуються всі завдання фінансового контролю, але необхідно відмітити, що завдання постійно змінюються разом зі змінами у фінансовій системі держави [15, с. 43].

Фінансовий контроль у найрізноманітніших формах пронизує всю фінансову діяльність держави. Його основним завданням є перевірка, виявлення, усунення та попередження порушень у фінансовій сфері держави. Фінансова діяльність держави складна і багатогранна, а отже, різноманітними є види, форми і методи фінансового контролю.

Відповідно до результатів аналізу здобутків учених у сфері державного управління, економістів, юристів, а також внаслідок з’ясування особливостей фінансового контролю в Україні, робимо висновок, що є такі основні функції державного фінансового контролю: 1) комплексне визначення реального стану фінансової системи; 2) оцінка державних програм, аспектів бюджетного процесу та даних про фінансову діяльність; 3) аналіз стану розрахунків з державним бюджетом і позабюджетними фондами, виявлення відхилень від прийнятих стандартів законності; 4) аналіз причин відхилення, вироблення та застосування відповідних коригуючих і превентивних заходів.

Фінансовий контроль поділяється на зовнішній і внутрішній. Під зовнішнім розуміється контроль, що здійснюється суб’єктами контролю щодо організаційно непідпорядкованих об’єктів. Згідно зі ст. 26 Бюджетного кодексу України „зовнішній контроль та аудит фінансової та господарської діяльності бюджетних установ здійснюється Рахунковою палатою – в частині контролю за використанням коштів Державного бюджету України, Головним контрольно-ревізійним управлінням України – відповідно до його повноважень, визначених законом” [71].

Вперше у вітчизняному законодавстві дано визначення внутрішнього контролю та його системи, внутрішнього аудиту та його централізованого і децентралізованого різновидів, попереднього і подальшого контролю у схваленій Концепції розвитку державного внутрішнього фінансового контролю, затвердженій 24 травня 2005 року розпорядженням Кабінету Міністрів України № 158-р. Концепцією визначено понятійну базу, яка узгоджується з вимогами ЄС до державного сектора, що містяться в розділі 28 acquis communitaire, та базовими документами Міжнародної організації вищих органів контролю державних фінансів. Застосування такої понятійної бази у вітчизняному правовому полі відповідає процесу адаптації законодавства України до законодавства ЄС [72].

Основними стадіями фінансового контролю виступають: 1) констатація фактів і перевірка виконання планів, завдань, прийнятих рішень; 2) критична оцінка фактів або оцінка того, що якісні та кількісні показники досягнуті підконтрольним об’єктом, при цьому оцінка здійснюється не тільки з точки зору законності, але й доцільності; 3)розроблення заходів щодо поліпшення роботи і усунення виявлених недоліків. Особливістю фінансового контролю є те, що він здійснюється з метою перевірки дотримання і виконання поставлених завдань, прийнятих рішень, тобто фактично після здійснення інших функцій управлінської діяльності, у зв’язку з чим контроль перевіряє і оцінює процес управлінської діяльності. Метою такої оцінки є приведення діяльності у відповідність із чинними правовими нормами та прийнятими згідно з ними управлінськими рішеннями [73, с. 14].

За формою проведенняфінансовий контроль може бути ініціативним (проводиться за ініціативою підконтрольних об’єктів), обов’язковим (здійснюється у випадку, якщо його проведення передбачено нормативними актами). Залежно від юридично значущих наслідків, форми контрольної діяльності можна поділяти на такі, що спричиняють (правові) або такі, що не спричиняють виникнення, зміну або припинення адміністративно-правових відносин (не правові). До числа перших слід віднести видання правових контрольно-управлінських актів: укладання угод, складання протоколів про адміністративні правопорушення, винесення відповідних постанов, приписів, надання дозволів, здійснення інших юридично значущих дій [74].

Викладене вище дає змогу аргументувати нашу позицію щодо самостійності інституту фінансового контролю.

Інститут фінансового контролю різниться від інших інститутів фінансового права за видовими ознаками, а поза галуззю його специфікою виступає сукупність видових і родових ознак. Адже норми інституту фінансового контролю, що визначають його види, форми і методи охоплюють своїм змістом загальні риси, властиві цій галузі права і водночас мають специфічні особливості, які випливають із властивої фінансам контрольної функції, яка реалізується в суспільних відносинах, виникаючих у процесі фінансової діяльності держави [74].

Слід визнати, що наша позиція не завжди збігається з думками деяких вчених. Так, Е.Ю.Грачовавважає, що фінансовий контроль не є інститутом фінансового права, а його підгалуззю, особливість якої полягає в тому, що вона має складну структуру, оскільки складається з фінансово-правових норм, які включені у загальну і в особливу його частину [75, с. 113].

Натомість наведення нами концептуальних основ фінансового контролю, дослідження різних підходів до його поняття дає підстави приєднатися до позиції вчених, які відносять інститут фінансового контролю до загальних інститутів фінансового права. Він постає відокремленою, стійкою групою норм, що регулюють єдиний комплекс правовідносин – фінансово-контрольні правовідносини. Фінансовий контроль належить до загальних, бо містить норми, які є загальними для всіх фінансово-правових інститутів, що перераховані в особливій частині фінансового права як галузі права. Разом із тим, можна говорити про певну специфіку даного інституту, бо існує бюджетний [76; 77], податковий [78-81], митний [82-92], валютний [93; 94], банківський контроль [95], тобто інститут фінансового контролю тісно пов’язаний з іншими інститутами та впливає на них [15, с. 187].

Фінансово-правові норми, які входять до загальної частини фінансового контролю, визначають поняття фінансового контролю, його завдання, функції, цілі й принципи здійснення, а також його види, стадії, форми і методи; регулюють організацію і порядок проведення фінансового контролю в цілому. Ці норми мають загальний характер, утім вони не відображені в одному концептуальному нормативному акті, а розрізнено містяться у нормативно-правових документах, які регламентують проведення фінансового контролю в різноманітних сферах фінансової діяльності. Зазначені фінансово-правові норми розміщені у таких спеціальних нормативних актах, як Бюджетний кодекс України, банківське, митне, валютне, податкове законодавство тощо. Окрім цього, до таких актів належать Укази Президента, що стосуються безпосередньофінансового контролю, акти КМУ тощо. Важливе місце в нормотворчій діяльності у сфері фінансового контролю належить індивідуальним актам, які безпосередньо впорядковують суспільні відносини в цій сфері, спрямовані на вирішення конкретних питань. Однак варто відмітити, що поки такі документи не знайшли адекватного відображення в актах нормативного характеру.

Слід наголосити, що в Україні чітко врегульовано у кодифікованому нормативному акті лише здійснення бюджетного контролю. Щодо податкового, валютного і банківського контролю, то стан регулювання нормами права не повною мірою визначає їх специфіку. На практиці відбуваються чисельні порушення в організації і процедурі здійснення державного фінансового контролю. Вони проявляються у суперечностях, неузгодженості та дублюванні контрольних заходів, що здійснюються органами фінансового контролю законодавчої та виконавчої влади різних рівнів.

Необхідність створення цілісної та ефективної системи державного фінансового контролю об’єктивно обумовлена вимогами часу, оскільки нині практично відсутні єдині нормативно-правові і методологічні основи його здійснення, правові механізми взаємодії та чітке розмежування функцій та повноважень контрольних органів щодо попередження, виявлення та усунення фінансових правопорушень.

Зважаючи на викладене вище, ми поділяємо думки вчених, які вважають, що чинне законодавство з організації здійснення фінансового контролю в Україні потребує систематизації, а загальні положення, що стосуються різних видів фінансового контролю, слід об’єднати в єдиному нормативному акті – Законі України „Про державний фінансовий контроль в Україні” [96, с. 73-78]. Наявність спеціального законодавства з фінансового контролю є однією з підстав виділення в такій галузі права як фінансове окремого інституту – інституту фінансового контролю.

Обґрунтувавши нашу позицію щодо існування в межах фінансового права інституту фінансового контролю, відповідно до мети і завдань нашого дослідження проаналізуємо теоретичний зміст взаємодії і координації у процесі здійснення фінансового контролю. Ці положення слугуватимуть концептуальними засадами для подальшого визначення форм та видів взаємодії міліції з органами фінансового контролю.

1.2. Теоретичний зміст взаємодії та координації в процесі здійснення фінансового контролю

На сучасному етапі розвитку фінансового контролю важливого значення набуває удосконалення форм взаємодії та координації спільної діяльності державних органів у сфері здійснення фінансового контролю. Проте, якщо фінансовий контроль є об’єктом дослідження багатьох наукових джерел, то взаємодія органів фінансового контролю рідше привертає до себе увагу науковців, а взаємодія міліції та органів фінансового контролю і взагалі залишається поза увагою вчених юристів, економістів. Перш ніж перейти до розгляду проблем взаємодії державних органів фінансового контролю, з’ясуємо теоретичний зміст поняття „взаємодія”.

Загальноприйнятого визначення поняття „взаємодія” нині не існує, незважаючи на поширеність його застосування. Цей термін широко використовується у теорії і на практиці у різних галузях знань, кожна з яких дає йому своє визначення. Так, у словнику сучасної української мови термін „взаємодія” тлумачиться як „…співдія, співдіяння. Взаємний зв’язок між предметами у дії, а також погоджена дія між ким-, чим-небудь” [58, с. 125].

У широкому розумінні „взаємодія” виступає як філософська категорія, що відображає процеси впливу об’єктів один на одного, їхню взаємну обумовленість і породження одним об’єктом іншого [97, с. 74]. У філософії під взаємодією розуміється категорія відношення, яка породжує єдність речей і процесів почуттєвого світу [98, с.66]. При цьому взаємодія виступає як об’єктивна й універсальна форма руху, розвитку, що визначає існування і структурну організацію будь-якої матеріальної системи. Отже, без здатності до взаємодії матерія не могла б існувати [99, с. 65].

Як вказує В.О.Малюткін, філософській категорії „взаємодія” притаманні наявність: а) таких відносин (зв’язків), які дозволяють об’єктам впливати один на одного; б) самого впливу, в результаті якого відбуваються двосторонні зміни суб’єктів, що взаємодіють [100].

„Взаємодія”, з погляду науки управління, означає, що робота повинна представляти собою не підбір випадкових, непов’язаних між собою заходів, а глибоко обмірковану сукупність чітко упорядкованих, зв’язаних між собою заходів, розроблених на підставі врахування умов, своєрідності обстановки та задач [101; 102].

Б.І.Бараненко і В.А.Кузнєцов зазначають, що необхідність взаємодії безпосередньо витікає з вимог науки управління – детермінованості елементів системи, за якого стан і діяльність одного елемента відображаються на стані та діяльності інших, пов’язаних із ним елементів, і системи в цілому [103, с. 131; 104].

Для упорядкування різноманітних поглядів щодо визначення аналізованого поняття виділимо декілька основних груп відповідно до тих ознак, якими автори послуговуються при його опису.

Перша група дослідниківрозглядає взаємодію як узгоджену за цілями, місцем та часом діяльність. Така позиція репрезентована у дослідженнях Ю.Шепітька [105], В.А.Озоліна [106], В.О.Іванова [107] та інших [108-110]. Єдиною ознакою, яка дещо різнить цю групу, є, на думку деяких авторів, те, що це узгодження має бути засноване на нормативних актах. Так, прикладом О.О.Дульський визначає взаємодію „як засновану на правових актах та узгоджену за цілями, місцем та часом діяльність оперативно-розшукового, процесуального та адміністративно-управлінського характеру спецпідрозділів боротьби з організованою злочинністю МВС України з іншими державними органами у сфері боротьби з організованою злочинністю” [111]. На цю ознаку зі збереженням основної конструкції підходу групи також наголошують і інші дослідники [112; 113, с. 60-67].

Друга група дослідників розглядає взаємодію як форму координації. Так, І.Р.Шинкаренко додержується думки, що взаємодія – спосіб інтеграції „...усіх сил і засобів правоохоронних органів, форму координації їхніх зусиль, концентрацію сил і засобів у єдиному центрі” [114, с. 104].

Третя група дослідників вважає, що взаємодія становить собою узгоджену та скоординовану діяльність. Наприклад, О.М. Васильєва пропонує розглядати поняття крізь призму двох головних ознак – узгодженої та скоординованої діяльності [115, с.65].

Четверта групадослідників акцентує увагу на зовнішніх аспектах взаємодії. Так, Р.І.Денисов зазначає, що таке уявлення саме собою обумовлює певний ступінь організованості суб’єктів взаємодії, не тільки їх внутрішню організаційну завершеність, але й зовнішню, яка „проявляється у відносинах з іншими суб’єктами взаємодії [116]. У свою чергу Ю.В.Наумкин розглядає взаємодію як систематичне стійке виконання дій, які спрямовані на те, щоб викликати відповідну реакцію партнера [117].

Є і інші підходи, утім вони здебільшого засновані на зазначених нами вище, тому вважаємо за необхідне далі визначити власну позицію.

Отже, ми є прихильниками концепції, що відстоюється першою, за нашою умовною класифікацією, групою. Відповідно, на нашу думку, найбільш повним і таким, з яким ми погоджуємося і приймаємо для цілей власної роботи, є визначення поняття взаємодії, подане В.О.Малюткіним. „Взаємодія у попередженні злочинів – заснована на законах та підзаконних актах, узгоджена за метою, часом та місцем діяльність рівноправних структурних підрозділів і служб щодо спільного розв’язання ними задач профілактики злочинів шляхом найбільш доцільного поєднання методів і засобів, властивих цим органам” [100, с. 52].

Відтак, загальними ознаками, які включаються авторами до поняття взаємодії, є те, що вона: а) є різновидом діяльності; б) передбачає наявність декількох (не менше двох) суб’єктів (учасників); в) характеризується змістом вирішуваних завдань. Проте дослідники відмічають неоднозначність оцінки інших ознак взаємодії, зокрема таких, як: а) нормативної (законодавчої) урегульованості; б)рівноправності чи нерівноправності суб’єктів взаємодії (їх організаційної підпорядкованості); в)погодженості заходів за часом, місцем, метою та засобами; г)спільності заходів; д)спрямованості взаємодії; е) систематичності та стійкості зв’язків при взаємодії.

Взаємодія є необхідною умовою належного здійснення державного фінансового контролю, оскільки всі правоохоронні і контрольні органи мають спільну мету: захист та охорона інтересів держави і її громадян. Але кожен орган має власні завдання, структуру, функції, повноваження, застосовує різноманітні форми і методи для досягнення єдиної мети. Різні контролюючі органи неоднаково оформляють результати контрольних заходів, їх акти мають нерівну юридичну силу і відображають специфіку виконання завдань і функцій безпосередньо конкретним органом.

У той же час, роблячи відповідні висновки у підсумкових актах контролю, як міліція, так і органи фінансового контролю, хоча з різних позицій, але все ж вказують на допущені порушення фінансової дисципліни та шляхи їх усунення. Звичайно, такий різний правовий статус означає, що між контролюючими органами існують певні відмінності, які повністю ліквідувати неможливо, бо це призведе до повної підміни одним органом іншого, що в свою чергу, не сприятиме ефективності здійснення фінансового контролю.

Отже, міліція має тісно взаємодіяти з органами фінансового контролю, адже така взаємодія надасть змогу охопити контрольними заходами всі підконтрольні об’єкти, отримувати найбільш повну інформацію про підконтрольний об’єкт, усі сфери його діяльності, допоможе виявити існуючі недоліки та сформулювати відповідні пропозиції щодо їх усунення, що сприятиме подальшій ефективній діяльності цього об’єкта. При об’єднанні зусиль міліції і контролюючих органів підвищується результативність, ефективність та дієвість фінансового контролю [15, с. 343-344].

На недосконалість чинного законодавства, що спричиняє дублювання функцій органів фінансового контролю, паралельного виконання обов’язків щодо здійснення контролю декількома суб’єктами, звертають увагу інші вчені [5, с. 27; 118]. Так, І.Г.Худавердієв стверджує, що нормативна база, яка існує і регламентує взаємовідносини державної контрольно-ревізійної служби з правоохоронними органами, „породила колізію самих законодавчих актів: мають місце розбіжності загальних і спеціальних законів” [119, с. 42].

Іншої думки додержується Л.А. Савченко, яка зазначає, що у певних випадках дублювання, яке існує при здійсненні органами фінансового контролю своїх обов’язків, може бути необхідним, а не шкідливим, оскільки забезпечуватиме отримання повних достовірних результатів контролю [15, с. 344]. Натомість, на наш погляд, цей підхід є дискусійним, адже здійснення контролю не має порушувати виконання відповідними виконавцями своїх загальних функцій.

Резюмуючи наведене вище, пропонуємо власне визначення взаємодії суб’єктів фінансового контролю як врегульованої фінансово-правовими та адміністративно-правовими нормами, погодженої за метою, часом і місцем діяльності суб’єктів фінансового контролю, за якої вони чинять взаємний вплив один на одного і на суспільні відносини з метою виявлення відхилень від встановлених стандартів і порушень принципів законності, ефективності й економії використання матеріальних і фінансових ресурсів, спрямований на можливість вжиття коригуючих заходів, притягнення до відповідальності, здійснення заходів для запобігання або мінімізації таких порушень у майбутньому.

З огляду на це стає можливим розглядати взаємодію як систему, органічну сукупність організаційних дій суб’єктів фінансового контролю, що вчинюються для досягнення проміжних і кінцевих цілей. І якщо кінцева мета взаємодії цих суб’єктів формулюється як забезпечення ефективності фінансової діяльності держави, то проміжна є сумою таких організаційних зв’язків суб’єктів взаємодії, за якої забезпечується найбільш активна та результативна діяльність кожного з них.

Усвідомлення змісту взаємодії стає можливим після вивчення цілей взаємодії, з подальшою можливістю її відмежування від інших споріднених понять, передусім, від координації.

На нашу думку, цілі взаємодіїу процесі здійснення фінансового контролю можна умовно розділити на два види. До першого виду належать ті цілі, що безпосередньо пов’язані зі здійсненням заходів щодо підвищення ефективності фінансового контролю, зокрема: а) активізація діяльності контролюючих та правоохоронних органів щодо виявлення фактів порушень законності, фінансової дисципліни та раціональності під час мобілізації, розподілу і використання коштів централізованих і децентралізованих грошових фондів держави, усунення причин та умов, що сприяють їм, шляхом узгодження здійснюваних заходів; б) підвищення ефективності діяльності у сфері фінансового контролю щодо своєчасного, невідворотного застосування адекватних заходів впливу щодо осіб, винних у вчиненні порушень законодавства; в)зменшення, шляхом узгодження заходів, кількості недоліків контрольної та правоохоронної діяльності.

До другого виду належать цілі, що передбачають створення режиму оптимізації діяльності з досягнення цілей першого виду: а)запровадження комплексності та системності у здійсненні фінансового контролю; б)усунення дублювання. Названі цілі реалізуються координацією діяльності суб’єктів взаємодії шляхом нормативного, інформаційного, аналітичного забезпечення взаємодії, організації спільного прогнозування та планування, конкретизації діяльності кожного органу в межах запланованих заходів тощо.

Здійснений нами аналіз практики взаємодії правоохоронних та контролюючих органів уможливлює виділити два основі підходи до розв’язання цієї проблеми: 1)об’єднання декількох державних органів, які наділені контрольними повноваженнями у сфері фінансів; 2) необхідність розглядуокремих напрямів взаємозв’язку.

Досліджуючи проблеми забезпечення національної безпеки України органами внутрішніх справ, Левицька М.Б. питання налагодження взаємодії розглядає в двох аспектах: по-перше, модернізація цих служб, за короткий проміжок часу з найменшими затратами (видання спільних наказів, проведення спільних контрольних заходів), по-друге, трансформація системи державних органів, які приймають участь у фінансово-контрольній діяльності держави. Такі трансформаційні процеси мають об’єднати зусилля правоохоронних органів та контролюючих єдиною метою – встановлення режиму законності і фінансової дисципліни [120].

При вирішенні питання про сутність взаємодії суб’єктів системи фінансового контролю необхідно здійснити чітке відмежування її від координації, що в подальшому сприятиме чіткому усвідомленню і розумінню концепції щодо формування єдиного органу у сфері фінансового контролю.

Зберігаючи логіку дослідження, виділимо репрезентативні групи дослідників і відповідно визначені ними підходи щодо розв’язання проголошеного нами для з’ясування питання.

Перша групадослідників вважає, що взаємодія і координація є синонімами. Така позиція ґрунтується на тому, що спільним і для взаємодії і для координації є узгодження [121].

Представники другої групи обґрунтовують підхід, за якого взаємодія є ширшою за координацію. Згідно з цим підходом координація містить у собі елементи підпорядкування взаємодіючих підрозділів координуючому центрові, який наділений владними повноваженнями, рішення якого є обов’язковими для взаємодіючих сторін. Взаємодія використовується тоді, коли однієї координації для виконання складних завдань недостатньо. Суттєвою ознакою цього є відсутність відносин влади – підпорядкування, тобто суб’єкти взаємодії рівні між собою. При координації ж зусиль відносини влади та підпорядкування присутні, й суб’єкт координації наділений адміністративно-владними повноваженнями щодо частин та елементів системи, які виступають у конкретній ситуації об’єктами координації. Таке бачення цієї проблеми висловлюють Ю.В.Харченко і С.Г.Калмиков та інші [122, с.72; 123, с. 183; 124, с. 241].

Третя група дослідників наголошує на тому, що взаємодія є більш вузьким за координацію поняттям. Більше того, в рамках цього підходу автори зазначають на те, що координація – діяльність щодо організації взаємодії [125].

Четверта групадослідників подає своє бачення даних питань через визначення координації як функції, а взаємодії – принципу. Цей погляд відображений в працях В.П.Пивненка, В.Козакова та інших [126, c. 158]. У рамках цієї групи також можна розглядати і думку науковців, які розділяють координацію і взаємодію за часовою ознакою, зазначаючи, що взаємодія носить одноразовий характер, при взаємовідносинах із суб’єктами різних служб та при необхідності узгодження їх дій кожного разу організовується знову [127, с. 540].

Натомість ми погоджуємося з думкою, що викладена у навчальному посібнику „Теорія управління в органах внутрішніх справ”, згідно з якою між поняттями „координація” та „взаємодія” існують істотні відмінності. Зокрема, під координацією в органах внутрішніх справ розуміється управлінська діяльність, спрямована на узгодження функціонування елементів системи органів внутрішніх справ у режимі, який забезпечує досягнення поставлених перед системою цілей, тобто координація полягає в організації, насамперед правовими засобами, взаємодії [101, с. 376-383].

Відповідно до контексту нашого дослідження вважаємо, що сутність координації полягає у розробленні, обговоренні, ухваленні та реалізації спільних заходів із здійснення фінансового контролю. Завдяки координації досягається ефективність контрольної діяльності, забезпечується цілеспрямованість у вирішенні найбільш актуальних завдань, усуваються паралелізм та дублювання у роботі контролюючих та правоохоронних органів, більш раціонально розподіляються між ними сили та використовуються різноманітні правові засоби та методи роботи. Окрім цього, важливим підсумком координаційної діяльності є стабільність правозастосовчої практики. Вона також сприяє зміцненню законності в діяльності самих контролюючих органів, покращує можливості впливу на цю діяльність засобами контролю.

На нашу думку, основними напрямами координації у сфері фінансового контролю є: а) узгодження, об’єднання сил і засобів забезпечення суб’єктів взаємодії; б) підпорядкування їх діяльності спільній меті забезпечення ефективності фінансової діяльності держави.

Отже, координація визначає порядок роботи учасників узгодженої діяльності: в якій послідовності й ким мають розроблятися плани конкретних заходів; яким має бути порядок виконання цих заходів; ким здійснюється контроль за виконанням кожного заходу і яким чином визначається їх результативність; який механізм обрахування та визначення ефективності узгодженої діяльності за відповідний період [128, с. 30].

З огляду на викладене вище щодо взаємодії та координації, а також у контексті питань, що аналізуються, зазначимо, що ми поділяємо думку науковців (О.Андрійко, Н.Нижник, О. Машков, С.Мосов, Л. Савченко, Д.Роговенко), які вважають за доцільне створити єдиний центральний орган, що здійснював би координацію суб’єктів, яким делеговано право на здійснення державного фінансового контролю, законодавчо визначивши його компетенцію та закріпивши її в Конституції України [15, с. 345; 22; 118; 129, с. 25]. Як альтернативну можна розглядати і інший варіант: наділити Рахункову палату повноваженнями зі здійснення координації у сфері фінансового контролю, визнавши її вищим органом фінансового контролю.

Нинів Україні у сфері організації та координації фінансового контролю пріоритету Рахунковій палаті не надано. У ст. 2 Закону України „Про Рахункову палату” лише вказано, що одним із завдань РП є „організація … контролю …” [70]. Указом Президента України „Про заходи щодо підвищення ефективності контрольно-ревізійної роботи” на ГоловКРУ покладено забезпечення під час виконання покладених на нього завдань взаємодії та координації. Упевнені, що доцільним було б передати Рахунковій палаті певні функції з координації, визначивши її вищим органом державного фінансового контролю та створивши постійно діючий консультативний орган державного фінансового контролю.

Проведений нами аналіз практичного здійснення фінансового контролю дає змогу стверджувати, що в окремих державах світу функцію координації діяльності всієї системи контролю покладено безпосередньо на контрольно-рахункові органи. Що ж до України, то в нашій державі у жодному документі не визначено статусу Рахункової палати як вищого органу фінансового контролю. Зважаючи на важливість цих питань, вивчення діяльності як РП, так і міжнародного досвіду та його застосування для України буде здійснено далі в окремих розділах.

Стосовно ж проблеми формування системи фінансового контролю та налагодження взаємозв’язків між її елементами, то слід визнати, що в ідеальній моделі системи фінансового контролю в державі, органи, наділені контрольними повноваженнями, мають постійно перебувати у взаємозв’язку, вживати спільні заходи, координувати свою діяльність, діяти як цілісний і органічний механізм. Нині майже кожен із державних органів (фінансового контролю, правоохоронний) має власні методичні розробки щодо проведення ревізій і перевірок.

При цьому проведений нами аналіз змісту цих розробок дає змогу резюмувати: методичні розробки одних органів не можуть бути повністю сприйняті іншими, оскільки існує специфіка у завданнях і функціях різних суб’єктів фінансового контролю. У той же час існує об’єктивна потреба у проведенні спільних перевірок, адже їх краще проводити тоді, коли необхідно охопити широке коло об’єктів або всебічно перевірити діяльність будь-якого одного органу (комплексні перевірки). Їх проведення бажане у тих випадках, коли у того чи іншого контрольного органу для їх проведення недостатньо власних сил [15, с. 353; 43, с. 286].

Відтак, на практиці, з одного боку, існує об’єктивна потреба у проведенні спільних перевірок, а з іншого – відсутні нормативно-правові акти, в яких були б визначені засади взаємодії та спільні для контролюючих та правоохоронних органів форми та методи проведення контрольних заходів. Це суттєво роз’єднує зазначені органи і негативно впливає як на їх безпосередню практичну діяльність, так і на дієвість системи фінансового контролю в цілому.

Аналіз українського законодавства щодо взаємодії міліції з усіма суб’єктами державного фінансового контролю є окремим пластом наукових досліджень і потребує глибокого вивчення. Якщо ж характеризувати стан українського законодавства взагалі, слід визнати, що у ньому лише перераховуються органи, з якими взаємодіють контролюючі органи, втім не сформульовано критерії, форми та методи такої взаємодії.

Натомість здійснений нами догматико-юридичний аналіз положень законодавства у цій сфері, а також заходів із налагодження взаємодії між державними органами у здійсненні фінансового контролю, уможливив дійти висновку, що організація цієї взаємодії має здійснюватись на таких засадах, як: 1) чітке розуміння учасниками взаємодії мети і завдань, які торкаються такого напрямку діяльності, як фінансовий контроль; 2) самостійність працівників контролюючих та правоохоронних органів у виборі засобів і прийомів при здійсненні узгоджених заходів; 3) дотримання учасниками взаємодії, її організаторами та керівниками законності у процесі здійснення фінансового контролю; 4) розмежування компетенції учасників взаємодії; 5)комплексне використання сил і засобів взаємодіючих органів контролю; 6)конфіденційність даних, які використовуються у процесі взаємодії; 7) безперервний обмін інформацією взаємодії між державними органами у здійсненні фінансового контролю; 8) відомчий процесуальний контроль і організація взаємодії з боку керівників взаємодіючих органів.

1.3. Поняття, принципи, види та форми взаємодії міліції і органів фінансового контролю

Останнім часом предметом наукових досліджень дедалі частіше стають проблеми взаємодії окремих правоохоронних органів із відповідними контролюючими органами (Г.А.Матусовський, А.Л.Дудніков, О.П.Бущан, В.З.Багинський і В.Городиський та ін.). Взаємодія міліції з органами фінансового контролю завжди відігравала важливу роль у забезпеченні ефективності фінансового контролю. Організація належної взаємодії правоохоронних органів, які наділені повноваженнями у сфері фінансового контролю, вимагає різних заходів: створення відповідної законодавчої бази з метою усунення існуючих прогалин; здійснення заходів управлінського характеру з метою оптимізації роботи органів – суб’єктів взаємодії, координації їх діяльності; розроблення і впровадження методичних рекомендацій з питань взаємодії тощо.

На підставі дослідження у попередньому підрозділі теоретичного аспекту поняття „взаємодії” доходимо висновку, що взаємодія міліції і органів фінансового контролю– це врегульована фінансово-правовими та адміністративно-правовими нормами, погоджена за метою, часом і місцем необхідна спільна діяльність міліції і органів фінансового контролю, за якої вони реалізують взаємний вплив один на одного і на суспільні відносини з метою виявлення відхилень від встановлених стандартів і порушень принципів законності, ефективності й економії використання матеріальних і фінансових ресурсів, спрямований на можливість вжиття коригуючих заходів, притягнення до відповідальності, здійснення заходів для запобігання або мінімізації таких порушень у майбутньому.

Значущим для розгляду є аналіз принципів взаємодії, які виступають основоположним фундаментом, підвалиною цієї діяльності.

Проте перш ніж перейти до розгляду основних принципів, якими керується міліція при взаємодії з органами фінансового контролю, коротко визначимо саме поняття „принципи фінансового контролю”.

Принципи – це прояв об’єктивних законів у суб’єктивній формі, в суспільній свідомості” [131, с. 47; 101, с. 869; 132, с. 263; 133, с.113]. У принципах закладене загальне розуміння природи речей та явищ, якого мають дотримуватись усі. У своїй роботі „Теория государственного управления” Г.В. Атаманчук додає, що головним є взаємообумовленість об’єктивного і суб’єктивного, діалектика розвитку пізнання в результаті людської практики [134].

Розглядаючи питання принципів фінансового контролю, Л.Савченко пропонує власний їх перелік: законність, плановість, об’єктивність, незалежність, публічність, компетентність, оперативність. Причому такі принципи як „гласність” та „публічність” розмежовуються автором, оскільки під „гласністю” розуміється обов’язковість проходження фінансових документів, висновків про діяльність відповідних контрольних органів через представницькі органи, а „публічність” – це доведення результатів діяльності органів фінансового контролю до відома громадськості [135, с.13].

У Лімській Декларації керівних принципів контролю, яка була прийнята на ІХ Конгресі Міжнародної організації вищих контрольних органів в 1977 р., закріплені такі принципи: законність, незалежність, гласність, публічність, ефективність, попередження порушень, обов’язковість настання відповідальності (невідворотність покарання) за скоєні порушення фінансової дисципліни та законності [136, с. 42-51]. Здійснений нами формально-логічний та догматико-юридичний аналіз дав змогу зробити висновок, що ці принципи в українському законодавстві не знайшли свого відображення.

Принцип законності як основний принцип діяльності органів фінансового контролю по-різному закріплюється в діючому законодавстві. Так, Закон України „Про Рахункову палату” містить ст. 3, яка має назву „Принципи здійснення контролю”, де вказується, що РП здійснює контроль на засадах законності, плановості, об’єктивності, незалежності та гласності. Правова основа організації діяльності РП визначається Конституцією України, Законом України „Про Рахункову палату”, іншими нормативно-правовими актами України, що не суперечать нормам цього закону [70].

Принципами, якими керується міліція при взаємодії з іншими суб’єктами системи фінансового контролю, є: верховенство права; суворе дотримання законності при проведенні узгоджених спільних заходів; пріоритет прав людини, гуманізм, повага до особи; гласність та демократичний контроль; науковість; чітке визначення завдань взаємодії суб’єктів фінансового контролю; чітке розмежування повноважень суб’єктів взаємодії; постійне безперервне взаємне інформування про хід (перебіг) взаємодії; оперативність розгляду і прийняття рішень з питань, що потребують спільного вирішення та забезпечення їх виконання у межах визначеної компетенції; комплексне використання у разі необхідності сил і засобів, що є в розпорядженні взаємодіючих сторін; функціонування суб’єктів співробітництва у сфері національної безпеки в інтересах державного органу, який на цьому етапі вирішення певного завдання виконує найбільший обсяг роботи (як правило, міліція у сфері забезпечення внутрішньої безпеки держави).

До принципів взаємодії також належать: рівність кожного з суб’єктів системи фінансового контролю при обговоренні та вирішенні питань, їх самостійність, максимальне використання сил та засобів, якими вони розпоряджаються.

Серед дослідників здійснюються окремі спроби сформулювати ці принципи, однак поки відсутній уніфікований підхід до їх визначення. Унауковій літературі існує значна кількість робіт, в яких розкривається поняття, зміст принципів правоохоронної діяльності та фінансового контролю як виду діяльності. Так, дослідженнями взаємодії органів фінансового контролю займалися Л.К.Воронова, Л.А.Савченко, В.Білоус, І.Б.Стефанюк, В.Бурцев, О.А.Кузьменко та інші. Над проблемами взаємодії правоохоронних органів працювали І.В.Бондаренко, П.В.Онопенко, І.В.Пшеничний, Т.О.Пікуля, В.І.Рибачук та інші.

У наукових працях одна група авторів поверхово згадує про взаємодію лише окремих органів фінансового контролю з правоохоронними органами (ГоловКРУ, Держказначейство України, Держкомфінмоніторингу з ДПС України, СБУ, ДМС України), інша – у цілому державних контрольних і правоохоронних. При цьому вони залишають поза увагою системний аналіз принципів взаємодії таких органів, зокрема міліції і органів фінансового контролю.

Визначення принципів взаємодії міліції та державних органів фінансового контролю можна сформулювати, базуючись на методі сходження від загального до конкретного, з урахуванням специфіки сфери діяльності. Синтез принципів державного управління, правоохоронної діяльності і фінансового контролю, на нашу думку, дозволить в контексті досліджуваної нами проблеми сформувати систему принципів взаємодії державних органів (міліції та органів фінансового контролю) у сфері здійснення фінансового контролю, а отже створити умови для формування системи органів фінансового контролю.

У спільному наказі ГоловКРУ України, МВС України, СБУ та Генеральної прокуратури України „Про затвердження Порядку взаємодії органів державної контрольно-ревізійної служби, органів прокуратури, внутрішніх справ, Служби безпеки України” хоча і відсутній перелік висхідних правил (принципів) взаємодії вказаних органів, однак у п.1.2. Загальних положень визначено, що цей порядок розроблено з урахуванням положень КПК України, Законів України „Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні”, „Про прокуратуру”, „Про міліцію”, „Про Службу безпеки України”, „Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю”, „Про оперативно-розшукову діяльність”, Порядку проведення інспектування державною контрольно-ревізійною службою, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 №550, а також із змісту самого Порядку взаємодії можна виділити окремі принципи взаємодії, які є характерними для правоохоронної та контрольної діяльності, та деякою мірою відображені у вказаних нормативно-правових актах [137].

Підкреслимо, що при здійсненні заходів контролю міліція має керуватися як принципами, визначеними Законом України „Про міліцію”, так і принципами, визначеними для контролюючих органів.

Крім того, в контрольній діяльності міліції слід враховувати не тільки законні приписи, але й керуватися принципом доцільності, адже значна кількість перевірок суб’єктів господарювання (як планових так і позапланових), відсутність системності проведення перевірок, їх занадто завантаженість не приводять до позитивних результатів у практичній діяльності. Хоча, з іншого боку, виявити злочинні дії господарюючих суб’єктів можливо почасти при проведенні фінансово–контрольних дій (одним із джерел інформації про злочинні дії є бухгалтерська документація та інша фінансово-господарська документація). Тому необхідним є запровадження більш ефективних механізмів взаємодії міліції та органів фінансового контролю.

Враховуючи наведене вище, можна виділити такі принципи взаємодії міліції та органів фінансового контролю: законності, науковості, економічної доцільності, безперервності, плановості, гласності, системності, комплексності, спільності інтересів, „головної ланки” (діяльність суб’єктів у порядку взаємодії спрямована на вирішення основного завдання, яке є найбільш важливим; такою „головною ланкою” для державних органів у сфері здійснення фінансового контролю є запобігання, виявлення і припинення порушень у бюджетній сфері), маневреності, паритетності (рівності), спеціалізованості (оптимального використання можливостей взаємодіючих суб’єктів), пропорційної відповідальності за наслідки взаємодії, зосередження функцій і усунення дисфункцій, комплексного використання сил та засобів взаємодіючих сторін та ін.

Отже, під принципами взаємодії міліції та органів фінансового контролю пропонуємо розуміти систему відправних положень, які відбивають об’єктивні закономірності розвитку відносин у сфері фінансового контролю на сучасному етапі існування суспільства і визначають сутність спільної узгодженої діяльності між суб’єктами, що взаємодіють з метою виконання покладених на них загальних та окремих завдань, закріплені в нормативних актах та покладені в основу організації та здійснення механізму взаємодії.

Ми дослідили взаємодію з погляду діяльнісного підходу, що дає змогу виділити певні види взаємодії, упорядкувавши їх за відповідними критеріями.

Здійснений нами аналіз наукових джерел, нормативно-правової бази, власний практичний досвід, а також узагальнення матеріалів проведеного анкетування, адміністративно-правових та матеріалів дослідчої перевірки, кримінальних справ дають змогу виділити критерії, за якими доцільно класифікувати взаємодію.

Зокрема, класифікація взаємодії міліції з органами фінансового контролю може бути проведена за наступними критеріями: 1) метою; 2) характером зв’язків; 3)способом вирішення завдань; 4) кількістю учасників; 5) часом і тривалістю спільних дій; 6) напрямами; 7) відношенням до системи або підсистеми органів, що здійснюють фінансовий контроль; 8) ступенем конспірації або конфіденційності; 9)організаційно-правовою формою; 10) підставами виникнення.

Більш глибокому з’ясуванню сутності взаємодії сприятиме аналіз структури і змісту кожного з різновидів взаємодії.

Так, за метою взаємодія міліції з органами фінансового контролю буває постійною і тимчасовою. Постійна взаємодія є необхідною протягом усього періоду здійснення функцій профілактики правопорушень, реалізація якої постійно вимагає об’єднання зусиль декількох служб (органів) та витікає з характеру цієї функції й основних цілей протидії злочинності. Тимчасовою вважається взаємодія, спрямована на розв’язання відносно невеликих за обсягом конкретних завдань, виконання яких потребує об’єднання зусиль взаємодіючих служб на нетривалий час. Цей вид взаємодії організовується виключно з локально-оперативними цілями.

Залежно від часувиділяють короткотермінову і довготривалу взаємодію. Перший вид взаємодії здійснюється, як правило, у зв’язку з виконанням будь-якого конкретного завдання. Наприклад, проведення перевірки суб’єкта господарювання спільними зусиллями суб’єктів фінансового контролю на виконання конкретного доручення. Довготривала взаємодія здійснюється при систематичному, узгодженому використанні сил і засобів суб’єктів взаємодії в процесі вирішення спільних комплексних завдань. Крім того, в певних випадках залежно від конкретної ситуації взаємодія може посилюватися або послаблюватися.

За характером зв’язківміж взаємодіючими суб’єктами така взаємодія поділяється на безпосередню та опосередковану взаємодію. Перший різновид взаємодії передбачає встановлення безпосередніх зв’язків між взаємодіючими суб’єктами та узгодження один з одним взаємозалежних дій у процесі виконання ними спільних завдань. Опосередкована не передбачає встановлення прямих контактів між взаємодіючими суб’єктами.

За способом вирішення завданьможна виділити такі види взаємодії, як спільне ісамостійне функціонування взаємодіючих служб. При спільному функціонуванні суб’єкти розв’язують загальні завдання одночасно й разом, що створює сприятливі умови для своєчасного корегування їх дій, взаємного контролю й обміну інформацією. При самостійному функціонуванні ці суб’єкти, як правило, тільки визначають шляхи вирішення відповідних завдань, а розв’язуються вони кожним органом самостійно.

За кількістю учасниківвзаємодія міліції і органів фінансового контролю поділяється на двосторонню і багатосторонню. Двостороння передбачає наявність двох учасників. Відповідно багатостороння – більше двох. Як правило, взаємодія міліції з органами фінансового контролю є багатосторонньою, що зумовлюється важливістю та складність завдань, які стоять перед відповідними органами.

За напрямамивзаємодію можна розглядати як стратегічну, оперативну і тактичну. Стратегічна взаємодія направлена на досягнення загальносистемних цілей, тобто цілей функціонування усієї системи фінансового контролю. Її призначення – якісна зміна системи. Тактична – спрямована на реалізацію стратегічних, а також на досягнення цілей декількох суб’єктів, розв’язання тактичних завдань. У той час як оперативна взаємодія спрямована на вирішення конкретних завдань, що носять ситуативний характер. Міліція використовує такі види взаємодії переважно з податковими, митними та органами ДКРС.

Щодо відношення до системи або підсистеми органів, які здійснюють фінансовий контроль, взаємодія поділяється на зовнішню і внутрішню. Сутність зовнішньої взаємодії полягає в узгодженій діяльності міліції з РП. Внутрішня – узгоджена діяльністю структурних підрозділів (співробітників) у рамках усієї системи певного суб’єкта. В нашому випадку – взаємодія структурних підрозділів міліції з ДКРС, іншими органами виконавчої влади, що здійснюють фінансовий контроль.

За ступенем конспірації або конфіденційностівзаємодія поділяється на гласну танегласну. Гласність взаємодії полягає у своєчасному, регулярному інформуванні у встановленому законом порядку інших органів про наявні відомості щодо порушень у фінансово-кредитній та бюджетній системах та доведення до населення відомостей про результати спільних дій. Негласна взаємодія – у проведенні узгоджених заходів із метою збереження службової чи державної таємниці та забезпеченні раптовості при виявлені таких правопорушень.

За організаційно-правовою формоювзаємодію поділяють на координаційну, субординаційну і реординаційну. Зокрема, основним завданням координаційної взаємодії є кооперація управлінських зусиль для успішнішого вирішення спільних завдань. Цей вид взаємодії повинен здійснюватися у випадках спільної діяльності, за яких виконуються завдання в однаковій мірі важливі для кожного з них, тобто стосуються загальних інтересів.

Найбільш важливою організаційно-правовою формою реординаційної взаємодії є взаємне інформування. Крім цієї форми, реординаційні взаємозв’язки виражаються в певних діях суб’єктів системи фінансового контролю, котрі відображаються в управлінських актах. Пріоритетне значення мають акти, які встановлюють, змінюють, відміняють правові норми або правовідносини. На відміну від спільних актів, що приймаються під час координаційної взаємодії, суб’єктом прийняття документів при реординації є один орган. Їх характерною особливістю є те, що вони ураховують не тільки власні, але й „чужі” інтереси, відображають погляди, ініціативні пропозиції інших органів, які беруть участь у здійсненні фінансового контролю, представників органів державної влади та місцевого самоврядування і місцевих державних адміністрацій тощо.

За підставами виникненнявзаємодія правоохоронних і контролюючих органів може бути регламентована та ініціативна. Регламентована взаємодія передбачає можливість її здійснення в законодавчих або міжвідомчих нормативно-правових актах. Ініціативна взаємодія характеризується необхідністю організації спільних дій при виконанні загальних завдань за пропозицією одного з суб’єктів системи фінансового контролю.

Наведений перелік видів взаємодії міліції з органами фінансового контролю дозволяє провести аналіз лише загальних елементів цього роду діяльності.

Аналіз взаємодії міліції з органами фінансового контролю, як і будь-якої взаємодії, пов’язаний із визначенням кола суб’єктів, між якими відбувається ця взаємодія. Це дозволить детальніше розкрити структуру, форму, зміст цього явища, зрозуміти природу функціонування елементів взаємодії [138].

Головними ознаками взаємодії міліції з органами фінансового контролю є: діяльність; наявність кількох суб’єктів взаємодії; зміст завдань, що вирішуються.

Вважаємо, що поняття взаємодії міліції з органами фінансового контролю має такі важливі ознаки, як „рівне становище” взаємодіючих елементів системи, „рівноправність суб’єктів”, які взаємодіють на одному рівні, діяльність „рівноправних елементів”, узгодженість дій суб’єктів взаємодії, встановлюючи її діапазон за метою, місцем та часом. На практиці зустрічаються й такі випадки, за яких визначається тільки загальне завдання і узгоджуються шляхи його вирішення, а місце та час відповідних дій обираються самими взаємодіючими органами. В інших випадках навпаки: узгоджується місце або час виконання загальних завдань, а шляхи та методи вирішення обираються суб’єктами самостійно.

Недосконалість теоретичної розробленості проблеми взаємодії негативно впливає на практичну діяльність у даній сфері. При вивченні нами емпіричної бази було виявлено достатню кількість випадків взаємодії, яка здійснюється не в результаті заздалегідь узгодженої діяльності і не в силу відповідної регламентації її в нормативному акті, а внаслідок спонтанної ініціативи одного з суб’єктів взаємодії.

Взаємодія суб’єктів у цьому випадку полягає в узгодженні їх дій, спрямованих на зміцнення законності і правопорядку, попередження і запобігання злочинів, виховання посадових осіб і громадян у дусі сумлінного виконання своїх конституційних обов’язків і поваги до законів. Вона здійснюється у межах компетенції цих органів способами і методами, властивими кожному з них.

Важливою умовою здійснення взаємодії є узгодженість дій усіх його суб’єктів у часі, тобто кожен із суб’єктів мусить чітко розуміти відведену йому у взаємодії роль і вчасно включатися в діяльність іншого суб’єкта.

Окрім перелічених вище умов, необхідно враховувати ряд важливих вимог, які відображають сутність відносин, що складаються в цьому зв’язку.

По-перше, взаємодія має будуватися на основі дотримання законності, тобто здійснюватися відповідно до положень законів і підзаконних нормативних актів, що регулюють як спільну діяльність, так і порядок функціонування кожного органу окремо. По-друге, вона не повинна призводити до злиття діяльності органів, тобто має здійснюватися в умовах чіткого розмежування компетенції міліції і органів фінансового контролю, що взаємодіють між собою.

Нині важливого значення набуває злагодженість функціонування всіх ланок правоохоронних та контролюючих органів. Наявність чіткої, нормативно визначеної бази для їх взаємодії сприяє, з одного боку, підвищенню ефективності у протидії правопорушенням у сфері економіки, з іншого – створює правові гарантії законності, унеможливлює перетворення цих органів у репресивну машину. Нинішній стан речей у цій сфері, незважаючи на певні досягнення, ще далекий від ідеалу і тому вимагає подальшої оптимізації правового регулювання.

Водночас системний аналіз взаємодії, окрім принципів та видів, має передбачати дослідження форм взаємодії, які виступають її зовнішнім виразом. Зважаючи на те, що питання щодо форм взаємодії міліції і органів фінансового контролю є досить значущим для розкриття її сутності, розглянемо його більш детально.

В юридичній науці відсутнє єдине визначення форм взаємодії в цілому та форм взаємодії суб’єктів системи фінансового контролю зокрема. Серед наявних дефініцій форм взаємодії варто відзначити такі. У підручниках з адміністративного права під терміном „форма” розуміють вид, будь-який зовнішній вияв певного змісту. При цьому форма управління – це шлях здійснення цілеспрямованого впливу суб’єктів управління на об’єкти управління. Отже, форми управління показують, як практично здійснюється управлінська діяльність [139].

На думку О.Є.Луньова, „форма – це та чи інша управлінська дія, яка має зовнішній прояв” [140]. Інші автори під формою діяльності у широкому аспекті, розуміють зовнішній практичний прояв функцій державних або громадських організацій у конкретних діях [141-143]. О.П.Рябченко, В.А. Ліпкан і О.С.Ліпкан зазначають, що форма виражає спосіб існування, розвиток. Вона впливає на зміст управління позитивно або негативно: стимулює або гальмує реалізацію змісту, його розвиток. У свою чергу зміст визначає форму. Зміст управління являє собою сукупність взаємопов’язаних внутрішніх, суттєвих для якісної характеристики управління, властивостей та ознак [144; 132, с. 368].

І.В.Озерський вважає, що форма взаємодії передбачає структуру заходів, час і тривалість їх проведення, методи і специфіку взаємодії суб’єкта та об’єкта діяльності. Форма взаємодії виражає конкретні одноразові дії суб’єктів взаємодії організаційно-правового порядку [127, с. 542].

Ми поділяємо точку зору вчених, які при формулюванні вказаного поняття пропонують враховувати такі ознаки, що характеризують форму взаємодії: 1)зовнішній прояв діяльності суб’єктів; 2) відбиття найбільш суттєвих закономірностей взаємодії; 3) урегульованість нормативно-правовими актами; 4)прояв у конкретних діях відповідних суб’єктів. Крім цього, основним критерієм визначення форми взаємодії має бути функціонально-операційний аспект спільної діяльності, при якій би вона (форма), як зовнішній прояв взаємодії, враховувала б у своїй основі, перш за все, характер тих функціональних операцій, які здійснюються узгоджено правоохоронними та контролюючими органами [145, с. 62-68].

Аналіз наукової літератури, а також практики здійснення взаємодії дає змогу говорити, що при розробленні дефініції форм взаємодії міліції і органів фінансового контролю необхідно враховувати такі обставини: а) спосіб організації взаємодії між суб’єктами; б) методи керівництва і координації спільної діяльності; в) правові основи організації спільної фінансово-контрольної діяльності; г) форми прояву функцій різних суб’єктів щодо взаємодії.

Застосування методів контент-аналізу наукових джерел з даної тематики, а також нормативної бази дає підстави наголосити на таких формах взаємодії міліції і органів фінансового контролю: 1) обмін інформацією, яка становить обопільний інтерес, про різного роду порушення законодавства, події та факти, пов’язані з використанням державних коштів; 2) непроцесуальна консультативна допомога працівників контролюючих органів оперативним працівникам, слідчим; 3)обмін досвідом роботи, а також нормативно-правовими актами, методичними рекомендаціями, іншою інформацією щодо виявлення та припинення правопорушень, пов’язаних із використанням державних коштів, зокрема шляхом проведення спільних нарад, конференцій та семінарів; 4)обопільне залучення фахівців до участі в проведенні окремих контрольних заходів; 5) проведення за інформацією одного із учасників, в межах своєї компетенції, заходів, спрямованих на виявлення та припинення правопорушень у сфері економіки; 6)планування та здійснення скоординованих заходів, спрямованих на виявлення та припинення правопорушень у сфері економіки; 7)проведення спільних досліджень проблем виявлення та припинення правопорушень у сфері економіки; 8) законотворча діяльність тощо.

Отже, форма взаємодії міліції і органів фінансового контролю– зовнішній прояв урегульованих нормами адміністративного, фінансового, кримінально-процесуального права, узгоджених за часом, місцем, засобами й цілями функціонально-обумовлених дій відповідних суб’єктів системи фінансового контролю з метою виконання завдань, що ставляться перед ними.

Основний зміст взаємодії полягає в тому, що вона дозволяє поліпшити інформаційне забезпечення, з’ясувати причини та умови порушень, скоротити обсяги перевірок, забезпечуючи високий рівень результативності.

Значення взаємодіїміліції і органів фінансового контролю полягає: 1) у забезпеченні оптимального вирішення завдань суб’єктами системи фінансового контролю в цій сфері шляхом об’єднання їх зусиль; 2)у виключенні паралелізму та дублювання в діяльності суб’єктів системи фінансового контролю; 3) у забезпеченні максимально ефективного використання сил та засобів, які є в розпорядженні суб’єктів системи фінансового контролю, а також специфічних для кожного із них форм та методів роботи.

Досліджуючи взаємодію міліції з органами фінансового контролю, варто зазначити, що вона здійснюється на наступних рівнях (додаток В):

а) на державному рівні –між центральними апаратами міністерств та відомств;

б) на регіональному рівні –між територіальними (регіональними) управліннями, представництвами, об’єднаннями міністерств, відомств;

в) на обласному рівні –між головними управліннями, управліннями МВС України в Криму, областях, містах Києві і Севастополі, на транспорті, головними управліннями в Криму, управліннями по областях і містах Києві та Севастополі та обласних представництв органів фінансового контролю;

г) на міжрайонному рівні –між міжрайонними відділами міліції і контролюючих органів;

д) на міському та районному рівні–між міськрайлінорганами (управліннями) головних управлінь, управлінь МВС України в Криму, областях, містах Києві, Севастополі, на транспорті, та міськими і районними відділами (відділеннями, групами) органів фінансового контролю.

Як зазначалося вище, основною гарантією забезпечення ефективності взаємодії суб’єктів системи фінансового контролю України є правове регулювання її змісту, принципів, форм та методів.

Організація належної взаємодії міліції та органів, які наділені повноваженнями у сфері фінансового контролю вимагає різних заходів: створення відповідної законодавчої бази з метою усунення існуючих прогалин; здійснення заходів управлінського характеру з метою оптимізації роботи органів-суб’єктів взаємодії, координації їх діяльності; розроблення і впровадження методичних рекомендацій із питань взаємодії тощо.

Отже, розглянуті проблеми свідчать про неузгодженість та потребу застосування названих принципів у безпосередній діяльності відповідних органів. Зокрема, при розробленні законодавчих та підзаконних актів, плануванні спільних заходів щодо здійснення фінансового контролю тощо. Саме тому, наступним елементом для розгляду є місце і роль міліції в системі органів державного фінансового контролю.

1.4.Місце і роль міліції в системі державного фінансового контролю

Нині в Україні є велика кількість державних органів, які наділені контрольними повноваженнями у сфері фінансів. До того ж забезпечення законності та дисципліни у цій сфері покладено як на контролюючі, так і на ряд правоохоронних органів. Проте чітко визначених теоретичних положень щодо функціонування системи суб’єктів фінансового контролю, їх законодавчого закріплення в державі немає, що породжує ряд недоліків у їх практичній діяльності.

Відсутній єдиний погляд на цю проблему і в самій теорії фінансового права. Адже переважна більшість науковців при дослідженні цих питань перераховують одні й ті ж самі органи державної влади, класифікуючи їх за окремими видами фінансового контролю.

У той же час цим органам, зазначеним у наукових працях і законодавчих ініціативах, непритаманна така важлива ознака системи, як ієрархічність. Ця властивість проявляється у наявності внутрішньосистемних субординаційних зв’язків. Існують розходження в правовому положенні обсязі компетенції суб’єктів здійснення фінансового контролю. Вказані органи можна назвати системою лише умовно, оскільки системні якості їх сукупності притаманні не постійно, а лише під час виконання спільних завдань щодо здійснення фінансового контролю.

Важливим у контексті формування цієї системи є з’ясування змісту поняття „контролюючий суб’єкт” [61; 67; 146]. Ми поділяємо думку П.К.Германчука, І.Б.Стефанюка та інших, які визначають поняття суб’єкта державного фінансового контролю як коло юридичних осіб, які від імені держави, відповідно до наданих законодавством повноважень, здійснюють моніторинг та інші форми контролю за діяльністю суб’єктів господарювання в частині дотримання ними встановлених обмежувальних параметрів щодо обігу фінансових ресурсів [64, с. 23].

Отже, під поняттям контролюючий суб’єкт усфері фінансів пропонуємо розуміти органи, наділені у сфері фінансового контролю повноваженнями щодо забезпечення режиму законності та фінансової дисципліни.

Враховуючи нормативні та наукові підходи до визначення поняття органу фінансового контролю, контролюючого суб’єкта, а також класифікації державних органів, які здійснюють державний фінансовий контроль, вважаємо за доцільне запропонувати наступні критерії для їх класифікації: 1) за функціональним призначенням; 2) за сферою діяльності; 3) за місцем у системі взаємодії щодо здійснення фінансового контролю; 4) за наявністю спеціального статусу.

Водночас зауважимо, що за змістом вони характеризують лише різні аспекти суб’єктів, натомість не впливають визначальним чином на їхній перелік. Тож зосередимо увагу на першій групі, решта ж буде розглянута нами у додатках (додатокБ).

Отже, основним критерієм класифікації суб’єктів державного фінансового контролю є їхній розподіл за функціональним призначенням. На наш погляд, серед них можна виділити наступні: а) державні органи, які спеціально створені для здійснення фінансового контролю – органи фінансового контролю; б) державні органи, які беруть участь у здійсненні фінансового контролю – суб’єкти фінансового контролю.

До державних органів спеціально створених для здійснення фінансового контролю (органів фінансового контролю), слід включати такі органи, для яких законодавством здійснення фінансового контролю визначено як головне завдання (основний зміст) їх діяльності, вони є спеціально створеними для його виконання. Зокрема, це Рахункова палата з її регіональними представництвами (ст. 2 Закону України „Про Рахункову палату”), та державна контрольно-ревізійна служба (ст. 2 Закону України „Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні”).

До органів, які беруть участь у здійсненні фінансового контролю (суб’єктів фінансового контролю), належать ті, для яких це завдання не є визначальним, втім включено до загального переліку. До таких суб’єктів з-поміж інших (ДПАУ, ДМСУ тощо) належить міліція, яка відповідно до Закону України „Про міліцію” виконує у сфері фінансового контролю такі завдання: запобігання та припинення правопорушень у фінансовій сфері; забезпечення особистої безпеки громадян, захист їх прав і свобод, законних інтересів під час здійснення фінансового контролю; виконання кримінальних покарань і адміністративних стягнень внаслідок здійснення заходів фінансового контролю.

Така пропозиція щодо поділу органів на два види має логічні підтвердження та презентована у працях дослідників у тій чи іншій інтерпретації [146]. Адже здійснення контролю за додержанням фінансової дисципліни і законності покладено не лише на систему органів фінансового контролю, але й на правоохоронні органи держави, одним з яких є міліція.

Це зумовлено тим, що контролюючі органи не мають достатніх можливостей у повному обсязі забезпечити запобігання і припинення порушень у сфері фінансової діяльності, оскільки їх повноваження у цьому напрямі є обмеженими. Цей факт зумовлює необхідність при виявленні порушень у фінансово-господарчій документації відповідного інформування і залучення правоохоронних органів шляхом передачі їм матеріалів за цими порушеннями для детального розгляду та прийняття рішення по суті.

Так само і правоохоронні органи при здійсненні превентивних заходів із запобігання, виявлення, припинення та розслідування економічних правопорушень певною мірою обмежені у проведенні заходів супроводження фінансово-контрольної діяльності і тому потребують тісної взаємодії з органами фінансового контролю. Таким чином, участь правоохоронних органів, передусім міліції, у здійсненні фінансового контролю є природною і об’єктивно обумовленою.

Підтвердженням нашої думки є періодичне видання керівництвом держави відповідних законодавчих актів [147].

Відтак, зважаючи на той факт, що правоохоронні органи належать до системи органів фінансового контролю, можна дійти висновку, що і міліція також належить до цієї системи. Додатковим аргументом на користь нашої тези є позиції А.Ю.Олійника[148, с. 96], який включає органи внутрішніх справ до контролюючих органів; Б.Ф. Усача [65], який відносить окремі підрозділи міліції до спеціалізованих органів державного фінансово-господарського контролю в Україні; С.С.Новосьолової, яка вказує на необхідність вжиття міліцією поряд з кримінально-правовими і методів фінансового контролю [149, с. 29-31]. До того ж однією з форм фінансово-господарського контролю, поряд з ревізією, перевіркою тощо цей дослідник вважає такий вид діяльності міліції, як слідство.

Для виконання покладених на міліцію завдань у сфері фінансового контролю в структурі МВС України існують спеціалізовані підрозділи, безпосереднім завданням яких є боротьба з економічною злочинністю (кримінальна міліція, дізнання, слідство). Найпотужнішим з них є ДСБЕЗ. Її функції і правові основи діяльності визначені постановою КМУ „Про утворення Державної служби боротьби з економічною злочинністю” від 05.07.1993 року № 510, якою затверджене Положення про Державну службу боротьби з економічною злочинністю.

У КК України визначено ряд протиправних дій, які належать до компетенції міліції, тобто дій господарюючих суб’єктів, які є предметом фінансового контролю працівників міліції: це ст.ст. 204, 207, 208, 209, 209-1, 211, 212, 216 [150].

Важливість належності міліції до органів, які беруть участь у здійсненні фінансового контролю, підкреслюється також висновками таких науковців, як В.Д.Понікаров, С.С.Кравченко, С.С.Теленик, які слушно зазначають, що саме правоохоронним органам України належить вирішальна роль у здійсненні економічного (складовим елементом якого є фінансовий – П.Ю.) контролю, забезпеченні економічної безпеки держави в цілому [151, с. 33].

Основною особливістю діяльності другої групи суб’єктів фінансового контролю є те, що вони безпосередньо не виконують головних завдань фінансового контролю, але через специфіку власної діяльності можуть виявляти певні фінансово-господарські правопорушення або сприяти їх виявленню, запобіганню та припиненню.

Таким чином, запропонована класифікація дозволила нам з’ясувати специфіку правового статусу суб’єктів фінансового контролю, виявити їх найважливіші характеристики, що сприяло з’ясуванню предмета діяльності і додатково підтвердило нашу гіпотезу, що міліція виступає суб’єктом системи фінансового контролю.

У попередньому підрозділі, при поданні класифікації видів взаємодії, ми зазначали, що міліція входить до групи органів, які беруть участь у здійсненні фінансового контролю. І в цьому випадку значення їх діяльності у сфері фінансового контролю не слід ігнорувати або зменшувати, оскільки в сучасних умовах вплив міліції на фінансову сферу, стан різних галузей народного господарства досить вагомий. Зміст цього впливу має на меті не замінити, а лише доповнити економічні, фінансові рішення у процесі соціального управління [152, с.41].

Здійснений нами аналіз практичної діяльності органів фінансового контролю дозволяє зробити висновок, що державні органи, створені безпосередньо для здійснення фінансового контролю, не мають достатніх повноважень щодо протидії порушенням фінансового законодавства, особливо, коли вони скоюються у поєднанні з учиненням злочинів або з корупційними діями посадових осіб. Відтак, доходимо важливого умовиводу: контрольні функції міліції у сфері фінансового контролю є невід’ємною частиною їх діяльності.

Визначенню місця правоохоронних органів у загальнодержавній системі контролю науковці приділяли достатньо уваги, проте питання участі міліції у фінансовому контролі розглянуті обмаль і потребують окремого наукового дослідження. Необхідність вивчення місця міліції в загальнодержавній системі контролю викликана збільшенням кількості вчинених правопорушень у сфері економіки, що у свою чергу вимагає адекватного збільшення кількості здійснюваних превентивних та попереджувальних заходів. У той же час необхідними повноваженнями для встановлення режиму законності та фінансової дисципліни у цій сфері наділена саме міліція.

Нашому погляду щодо визначення місця міліції в системі органів державного фінансового контролю кореспондує підхід В.Ворожцова [153], який вважає, що при формуванні системи державного фінансового контролю необхідно виходити з трирівневої структури. Перший рівень – парламентський контроль, центральним органом якого є Рахункова палата. Другий рівень – власно фінансовий контроль, ключовим елементом якого є Міністерство фінансів України, яке здійснює взаємодію з іншими суб’єктами фінансового контролю. Третій рівень – правоохоронне забезпечення державного фінансового контролю.

Функції міліції можна умовно поділити на „правозастосовчі функції” та „правоохоронні функції”. Правозастосовча функція є суттєвою за своїм змістом, адже вона полягає у застосуванні норм у безпосередній діяльності міліції, утім її аналіз виходить за межі предмету нашого дослідження. Відтак, зосередимо увагу на правоохоронній функції. Аналіз цих функцій є важливим в контексті обґрунтування гіпотези про те, що міліція належить до системи суб’єктів фінансового контролю, а, отже, є суб’єктом фінансового контролю. Адже зміст функцій, їх аналіз уможливлює дійти саме такого висновку.

Правоохоронні функції– це функції, здійснення яких спрямоване на виконання завдань із охорони правопорядку шляхом застосування примусових заходів [154, с. 23]. М.І.Мельник, М.І.Хавронюк розділяють правоохоронні функції на: головні та другорядні. До головних правоохоронних функцій, на їх думку, належать ті, що безпосередньо пов’язанні з боротьбою зі злочинністю та правопорушеннями, за які передбачено юридичну відповідальність. До другорядних– належать контрольна; дозвільна; правороз’яснювальна; аналітична та методична; інформаційна; нормотворча; координаційна [154, с. 12].

Таким чином, робимо ще один важливий висновок: контрольна функція виступає складовою правоохоронних функцій, відповідно правоохоронні органи здійснюють контрольні функції, котрі виступають частиною правоохоронних.

На ефективність фінансового контролю впливає реалізація його правоохоронної функції. Виходячи з одного з основних завдань здійснення контролю – встановлення режиму законності та фінансової дисципліни, ця функція реалізується у трьох напрямах: по-перше, забезпечення фінансової дисципліни та законності у фінансово-господарчій діяльності суб’єктів господарювання; по-друге, додержання законності з боку посадових осіб, які наділені контрольними повноваженнями; по-третє, забезпечення режиму законності під час здійснення фінансового контролю [75].

Розглядаючи окремо взяті напрями діяльності міліції, доходимо висновку, що контроль як функція притаманна кожному напряму. Взагалі будь-яку діяльність неможливо уявити без контролю. Так, наприклад, прогнозування, визначення стратегії і тактики боротьби з порушеннями фінансового законодавства неможливо без попередньо проведених контрольних заходів, тобто постійного або вибіркового спостереження, нагляду. Проведення останнього дає змогу отримати реальні показники фінансово-господарської діяльності. Контроль є необхідним у плануванні превентивних заходів та власне правоохоронній діяльності у цілому. Пізнавальні та планувальні функції управління здійснюються за допомогою різноманітних пізнавальних заходів. Важливе місце серед них посідають заходи, пов’язані з творчим осмисленням різноманітної інформації про стан системи управління і зовнішнього середовища, її статистичною обробкою, вивченням оперативної обстановки, використанням сил і засобів служб або підрозділів, правильною їхньою оцінкою, оптимізацією управлінських рішень та ін., що також потребують контролю.

Не менш важливу роль виконують і заходи планування майбутньої діяльності. Заходи впливу обираються суб’єктом управління з урахуванням властивостей об’єкта управління, закономірностей його розвитку. Тобто у цьому випадку контроль пронизує фактично всі стадії протидії порушенням фінансової дисципліни та законності.

Відповідно до наведеної вище класифікації правоохоронних функцій, для міліції контрольна функція визначена другорядною [154, с. 14].

Але, на нашу думку, вона є складною за своїм змістом і формами прояву, адже виступає складовим елементом головної функції– протидії правопорушенням у всіх сферах держави, зокрема фінансовій.

У ряді статей Кодексу України про адміністративні правопорушення та Кримінального кодексу України визначені протиправні дії у сфері економіки та фінансової діяльності, а також негативні наслідки вчинення цих дій, для виявлення та попередження яких необхідно проведення заходів фінансового контролю.

Щодо участі міліції України у здійсненні фінансового контролю, то безпосереднє проведення окремих контролюючих дій, застосування методів фінансового контролю покладено на спеціальні підрозділи ДСБЕЗ [155].

Правовий статус суб’єктів фінансового контролю визначають нормативні акти різної юридичної сили. Конституція України визначає правовий статус та повноваження у сфері контролю таких суб’єктів, як Президент України, Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України.

Слід визнати, що у вітчизняній правовій науці ще не є унормованим саме поняття „правовий статус”, адже відсутня його цілісна концепція, атрибутивні ознаки, що відокремлюють його від інших споріднених понять (наприклад: компетенція, повноваження тощо).

Це поняття визначається як категорія, що має сукупність певних ознак, які складають його системну характеристику [156, с. 48]. У перекладі з латинської мови „status” означає становище, положення. „Статус” тлумачиться, як сукупність прав і обов’язків громадянина чи юридичної особи [58, с. 1191].

Б.М.Лазарєв зазначає, що самостійними елементами правового статусу є функції, права та обов’язки. А отже, правовий статус має передбачати відповіді на такі питання: а) органом якого рівня він є; б) до якого виду органів належить за змістом своєї діяльності; в) хто його утворює, формує особовий склад; г) кому він підпорядкований, підзвітний, підконтрольний; д) яка компетенція органу; е) хто йому підпорядкований, підзвітний, підконтрольний; є) яка юридична сила актів даного органу; ж) які джерела фінансування; з) чи володіє він правами юридичної особи [157, с. 40, 60-63,124].

В.Б.Авер’янов поряд з найстабільнішими характеристиками правового статусу (від керуючого суб’єкта, його підлеглість, генеральні цілі, повноваження тощо) виділяє і „гнучкіші” компоненти статусу: окремі завдання, конкретні права та обов’язки, зв’язки з іншими структурними одиницями тощо [158].

У той же час В.К.Колпаков робить наголос на тому, що поняття „адміністративно-правовий статус” охоплює комплекс конкретно визначених суб’єктивних прав і обов’язків, які закріплені за відповідним суб’єктом нормами адміністративного права; необхідною ознакою набуття адміністративно-правового статусу є наявність конкретних суб’єктивних прав і обов’язків, які реалізуються як в межах адміністративних відносин, так і поза ними [159, с. 194].

Незважаючи на те, що Міністерство фінансів є центральним спеціалізованим органом виконавчої влади з управління фінансами і по контролю за рухом і витрачанням державних фінансових ресурсів, його правовий статус у Конституції України не визначено. Щодо спеціальних органів фінансового контролю, то їх правовий статус визначають відповідні закони, утім у Конституції України про них теж не згадується. Єдиним органом фінансового контролю, про який йдеться у Конституції України, є Рахункова палата. Зважаючи на це, саме Рахункова палата повинна мати спеціальний правовий статус та відповідно виступати органом державного значення. У цьому контексті нашій позиції резонує думка Л.Савченко, яка вважає за потрібне змінити у законодавстві назву цього державного органу на Рахункову палату України [15, с. 279].

Характеризуючи реалізацію контрольної функції у сфері фінансів органами міліції, доцільно проаналізувати зміст виконуваних ними завдань і співставити його зі змістом контрольної діяльності у сфері фінансів. Це дасть змогу переконатися і науково обґрунтувати позицію, відповідно до якої міліція виступає суб’єктом системи державного фінансового контролю. Виконанню цього завдання слугує розгляд і аналіз цілей та завдань ДСБЕЗ, їх практичної діяльності.

У Положенні про ДСБЕЗ визначено, що вона є оперативним підрозділом, а одночасно і органом дізнання, який уповноважений державою на здійснення оперативно-розшукових заходів із метою виявлення ознак злочину і осіб, що його вчинили [155].

Відповідно до Закону України „Про міліцію” основними завданнями кримінальної міліції, а отже, і підрозділів ДСБЕЗ, є: запобігання правопорушенням та їх припинення; виявлення і розкриття злочинів, розшук осіб, які їх вчинили; забезпечення безпеки дорожнього руху; захист власності від злочинних посягань. Кримінальна міліція сприяє міліції громадської безпеки у виконанні покладених на неї обов’язків. Крім того, кримінальна міліція є органом дізнання і відповідно до КПК України може виконувати функції щодо розслідування злочинів.

Ключовим завданням підрозділів БЕЗє правоохоронне забезпечення реформування економічних відносин, створення умов для добросовісної конкуренції. Для цього основні зусилля спрямовуються на виявлення та викриття злочинів у найбільш криміногенних і важливих для економіки держави сферах, на посилення боротьби з хабарництвом, порушеннями правил валютних операцій, бюджетного законодавства, розкраданнями на підприємствах, в установах та організаціях незалежно від форм власності, зі злочинами в банківській та фінансовій сферах тощо.

У процесі свого функціонування ДСБЕЗ здійснює й оперативно-розшукову діяльність, під час якої можуть проводитися такі оперативно-розшукові заходи, що пов’язані з забезпеченням здійснення фінансового контролю:

1) проведення контрольної та оперативної закупівлі, постачання товарів, предметів та речовин, зокрема заборонених для обігу, у фізичних та юридичних осіб незалежно від форм власності з метою виявлення та документування фактів протиправних діянь;

2) порушення в установленому законом порядку питання про проведення перевірок фінансово-господарської діяльності підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності та осіб, які займаються підприємницькою діяльністю або іншими видами господарської діяльності індивідуально, та брати участь в їх проведенні;

3) ознайомлення з документами та даними, що характеризують діяльність підприємств, установ та організацій, вивчати їх, за рахунок коштів, що виділяються на утримання підрозділів, які здійснюють оперативно-розшукову діяльність, виготовляти копії з таких документів, за вимогою керівників підприємств, установ та організацій – виключно на території таких підприємств, установ та організацій, а з дозволу суду – витребувати документи та дані, що характеризують діяльність підприємств, установ, організацій, а також спосіб життя окремих осіб, підозрюваних у підготовці або вчиненні злочину, джерело та розміри їх доходів, із залишенням копій таких документів та опису вилучених документів особам, в яких вони витребувані, та забезпеченням їх збереження і повернення у встановленому порядку;

4) здійснення проникнення в злочинну групу негласного працівника оперативного підрозділу або особи, яка співробітничає з останнім, із збереженням в таємниці достовірних даних щодо їх особистості;

5) знімання інформації з каналів зв’язку, застосовування інших технічних засобів отримання інформації та ін.

Посадові особи підрозділів, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність, вирішують її завдання за допомогою особистої участі в організації й проведенні оперативно-розшукових заходів, використовуючи допомогу посадових осіб і фахівців, що володіють науковими, технічними й іншими спеціальними знаннями, а також окремих громадян за їх згодою на гласній і негласній основі.

Результати оперативно-розшукової діяльності можуть бути використані для підготовки й здійснення слідчих і судових дій, проведення інших оперативно-розшукових заходів щодо виявлення, попередження, припинення й розкриття злочинів, виявлення й установлення осіб, що їх готують або вчиняють. Вони можуть бути приводом і підставою для порушення кримінальної справи, представлятися в орган дізнання, слідчому або в суд, у провадженні якого перебуває кримінальна справа, а також використатися у доведенні по кримінальних справах відповідно до положень кримінально-процесуального законодавства України, що регламентує збирання, перевірку й оцінку доказів.

Відповідно до чинного законодавства, на працівників ДСБЕЗ покладаються обов’язки щодо об’єктивного, всебічного і вчасного проведення перевірок відомостей, викладених у заявах про злочини, де наводяться дані про порушення законодавства, що регулює фінансову, господарську та іншу підприємницьку діяльність, які тягнуть за собою кримінальну відповідальність.

До методів фінансового контролю, які застосовують в своїй діяльності ДСБЕЗ належать: 1) огляд виробничих, складських приміщень; 2) контрольна закупка; 3)контрольне постачання; 4) одержання пояснень про фінансово-господарську діяльність від матеріально-відповідальних осіб; 5) перевірка бухгалтерської документації; 6) перевірка фактичної наявності цінностей тощо.

Актуальність переосмислення проведення перевірки, обстеження, огляду, контрольної закупки підрозділами ДСБЕЗ полягає в тому, що раніше вони розглядалися лише як методи оперативно-розшукової діяльності. Натомість викладені нами у попередніх підрозділах думки щодо аналізу в теорії фінансового права змісту, форм і методів фінансового контролю дають змогу стверджувати, що ці методи є також і методами фінансового контролю, які застосовуються органами міліції під час реалізації ними контрольної функції у сфері фінансів.

Запропонований нами підхід сприятиме включенню до розвідок науковців-юристів надбань науковців-економістів та юристів-фінансистів, і врешті-решт підвищить ефективність застосування цих методів у практичній контрольній діяльності.

Характеризуючи такий метод, як контрольоване постачання, відзначимо, що процедура його проведення закріплена рядом відомчих наказів. Що стосується контрольної закупки,то порядок її проведення чітко не визначений.

Окрім ДСБЕЗ, у складі МВС України існує підрозділ, до завдань якого належить боротьба з організованою злочинністю (у т.ч. на пріоритетних напрямах економіки) та корупцією. Це ГУБОЗ, у складі якого створені окремі підрозділи, що займаються боротьбою з корупцією, „відмиванням брудних коштів” та інші.

Підрозділи БОЗ були створені в системі МВС України 6 травня 1991 року на виконання постанови Верховної Ради Української РСР від 29 листопада 1990 р. №504-ХІ „Про невідкладні заходи по зміцненню законності і правопорядку в республіці” [160]. З прийняттям Закону України „Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю” у 1993 році цим підрозділам надано статус спеціальних [161].

Їх завданням у сфері фінансового контролю разом з РП, ДКРС, ДПА України, іншими державними органами є: 1) забезпечення проведення комплексних перевірок фінансово-господарської діяльності, законності проведених операцій суб’єктами підприємницької діяльності, що знаходяться під впливом організованих злочинних угруповань та такими суб’єктами, де засновниками чи співзасновниками є лідери, учасники таких угруповань; 2) здійснення перевірок суб’єктів підприємницької діяльності, які утворюють економічну основу організованій злочинності, щодо порядку реєстрації та видачі ліцензій (патентів) на право заняття комерційною діяльністю, наявності корумпованих зв’язків, зловживань і хабарництва з боку посадових осіб тощо, а також дотримання податкового законодавства суб’єктами підприємницької діяльності, створеними організованими злочинними угрупованнями або такими, що знаходяться під їх впливом.

Здійснений нами аналіз законодавства та відомчої нормативної бази дозволив визначити, що в системі МВС України контрольними повноваженнями у сфері фінансового контролю наділені не лише служби БЕЗ та БОЗ.

Резюмуючи наведене, доходимо важливих висновків: 1) фінансовий контроль виступає дієвим засобом попередження, виявлення та припинення правопорушень у сфері економіки і посідає важливе місце як у фінансовій, так і у правоохоронній діяльності держави; 2) роль фінансового контролю у попередженні і боротьбі зі злочинністю, особливо у сфері економіки, є значною, що дає змогу розглядати контрольну функцію не як другорядну функцію міліції, а як похідну від основної; 3)повноваження міліції щодо притягнення до кримінальної відповідальності у процесі забезпечення режиму законності та фінансової дисципліни відіграють значну роль в досягнення головної мети фінансово-контрольної діяльності держави.

Логічним завершенням даного розділу є аналіз стану нормативно-правового регулювання взаємодії міліції і органів фінансового контролю.

Перш ніж перейти до аналізу нормативно-правової бази, що регулює суспільні відносини у сфері взаємодії між міліцією та органами фінансового контролю, нам вбачається за доцільне визначити коло нормативних джерел, які здійснюють це регулювання.

Класифікація нормативно-правових актів, що регулюють правовідносини у сфері фінансового контролю, може бути подана у такому вигляді: 1)Конституція України; 2)Кодекси України; 3) Закони України; 4) Укази Президента України; 5) Постанови Кабінету Міністрів України; 6) акти центральних органів виконавчої влади; 7) акти місцевих органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Ми акцентували увагу на тому, що система державних органів, які наділені контрольними повноваженнями в Україні, достатньо розгалужена. Тому питання їх взаємодії та координації є нині достатньо актуальним. В одному з проектів Закону України „Про державний фінансовий контроль” зазначено, що суб’єкти державного фінансового контролю повинні координувати свою діяльність у процесі планування і здійснення контрольних заходів, а також шляхом обміну інформацією. Порядок координації діяльності суб’єктів державного фінансового контролю має встановлюватися КМУ за погодженням з Рахунковою палатою [162].

Координація діяльності суб’єктів фінансового контролю повинна з-поміж іншого забезпечити ефективність заходів із запобігання вчиненню фінансових порушень та їх викриття і притягнення винних осіб до відповідальності. Натомість, незважаючи на усю важливість цих питань, і досі даний закон ще не прийнятий.

Як зазначалося вище, державний орган влади має виконувати свої повноваження, зокрема при взаємодії з іншими, керуючись виключно нормами права, застосовуючи їх положення для реалізації поставлених завдань, так само і при нормотворчій діяльності.

Застосування норм права у галузі фінансового контролю – це форма реалізації норм права стосовно конкретного об’єкта управління.

У МВС України як центральному органі виконавчої влади адміністративна правосуб’єктність виявляється у нормативно закріпленій за ним компетенції, тобто у сукупності його юридично-владних повноважень (прав і обов’язків), що надаються йому для виконання відповідних завдань та функцій [159, с. 192]. Правові акти МВС України з питань фінансового контролю є окремою ланкою в системі правових актів цього центрального органу виконавчої влади. З фінансових питань також видаються положення, накази, розпорядження, інструкції, даються вказівки, обов’язкові для виконання і застосування суб’єктами фінансових правовідносин.

Слід зазначити, що основна частина фінансових відносин, регулювання яких віднесено до компетенції МВС, регулюється саме наказами Міністра внутрішніх справ України, зокрема прийнятими спільно з іншими міністерствами та відомствами. Наприклад, наказ Міністерства економіки, МВС України від 12.01.2001 № 6/110 „Про вдосконалення процедури застосування спеціальних санкцій”.

Відповідно до вимог ст. 112 КПК України, вказівки МВС України „Про формування окремих показників статистичних звітів та оцінки стану злочинності” від 12.11.2003 № 12238/Гс, а також спільної вказівки Генпрокуратури, МВС, Служби безпеки України та ДПС України „Щодо єдиного порядку обліку злочинів у сфері економіки” від 02.06.2004 № 12-57 окв. до компетенції Державної служби боротьби з економічною злочинністю належить 62 статті Кримінального кодексу України (далі – КК України), в яких передбачені протизаконні діяння (злочини, у сфері економіки), з яких 41 – економічної спрямованості та 21 – суміжні, тобто загальнокримінальної та економічної спрямованості. Відповідно до чинного законодавства, на ОВС, зокрема на працівників ДСБЕЗ, покладаються обов’язки щодо об’єктивного, всебічного і своєчасного проведення перевірок відомостей, викладених у заявах про злочини, де наводяться дані про порушення законодавства, що регулює фінансову, господарську та іншу підприємницьку діяльність, які тягнуть за собою кримінальну відповідальність.

Висновки до розділу 1

Основною метою фінансового контролює дотримання законності та дисципліни у сфері фінансів. Досягнення будь-якої мети потребує реалізації певних завдань, адже в них знаходить своє відображення сутність фінансового контролю. Одним із основних завдань фінансового контролю є контроль за станом фінансових ресурсів, забезпечення досягнення правопорядку в процесі здійснення фінансової діяльності господарюючих суб’єктів.

Інститут фінансового контролю є самостійним інститутом фінансового права як галузі права. Фінансовий контроль у різноманітних сферах фінансової діяльності має свої специфічні цілі, завдання, об’єкти тощо. Тому, вважаємо, що в Україні назріла необхідність чітко врегулювати у єдиному законодавчому нормативному акті порядок здійснення фінансового контролю та визначити повноваження його суб’єктів, засади взаємодії, розмежувати зовнішній і внутрішній контроль.

Важливу роль у забезпеченні дієвості і ефективності фінансового контролю відіграє взаємодія і координація між правоохоронними і державними контролюючими органами, оскільки вони мають спільну мету – захист та охорону інтересів держави. Розглянувши схожі за змістом поняття „взаємодія” та „координація”, вважаємо, що „координація” є вужчим за змістом поняттям, вона забезпечує організацію „взаємодії”.

Пропонуємо власне визначення поняття взаємодії міліції та органів фінансового контролю. Це – врегульована фінансово-правовими та адміністративно-правовими нормами, погоджена за метою, часом і місцем необхідна спільна діяльність міліції і органів фінансового контролю, за якої вони оеалізують взаємний вплив один на одного і на суспільні відносини з метою виявлення відхилень від встановлених стандартів і порушень принципів законності, ефективності й економії використання матеріальних і фінансових ресурсів, спрямований на можливість вжиття коригуючих заходів, притягнення до відповідальності, здійснення заходів для запобігання або мінімізації таких порушень у майбутньому.

Зважаючи на викладене вище, робимо такі важливі висновки: 1)працівники міліції беруть безпосередню участь у забезпечені законності і фінансової дисципліни в державі; 2) міліція виступає суб’єктом правовідносин у сфері державного фінансового контролю; 3) особливістю застосування міліцією сукупності прийомів і заходів фінансового контролю є те, що вони здійснюються лише при виявленні або з метою запобігання, виявлення, припинення або розслідування протиправної діяльності у сфері економіки.

Беручи до уваги проведений нами аналіз нормативної бази, робимо висновок, що нині питання взаємодії міліції і органів фінансового контролю в правовому полі системно не урегульовано, натомість, визначено лише повноваження окремих з цих державних органів. Відтак, аналіз стану адміністративно-правового регулювання взаємодії між органами міліції та органами фінансового контролю дає підстави стверджувати, що воно є недосконалим. Наведене є вагомим аргументом на користь нашої пропозиції про необхідність прийняття Закону України „Про державний фінансовий контроль в Україні”.

Отже, нормативно-правове регулювання взаємодії міліції і органів державного фінансового контролю характеризується такими недоліками:

- відсутність Концепції системи державного фінансового контролю в Україні;

- відсутність базового закону, який за юридичним процесуальним механізмом має регламентувати прийняття індивідуальних рішень, підзаконних актів, що втілюють норми права у життя, сприяють їх реалізації, встановлювати відповідальність, забезпечувати компетентність та законність рішень окремих державних органів;

- низька юридична ефективність, тобто наявність законодавчих прогалин щодо раціонального та адекватного правового визначення змісту правовідносин, що виникають при здійсненні фінансового контролю, чіткості та однозначності формулювань, законодавчого вирішення існуючих нормативних прогалин;

- відсутність і недостатня розробленість двосторонніх і багатосторонніх інструкцій про порядок проведення спільних заходів у сфері фінансового контролю;

- нині жодним законодавчим або підзаконним нормативно-правовим актом не врегульовано порядок проведення перевірок безпосередньо органами міліції. Наразі існують лише окремі відомчі інструкції та методичні рекомендації Національного банку України, ДКРС, РП тощо.

Пропонуємо такий напрям усунення цих недоліків: 1) визнати недостатньо ефективним інструментом регулювання відносин взаємодії міжвідомчі інструкції, оскільки вони мають загальний характер і не враховують особливостей організаційних відносин і предметної компетенції під час реалізації функцій фінансового контролю; 2)з метою підвищення ефективності та вдосконалення правових засад взаємодії міліції і державних органів фінансового контролю доцільно передбачити розроблення та прийняття двосторонніх інструкцій щодо взаємодії міліції з іншими суб’єктами фінансового контролю, які б визначали межі та повноваження щодо здійснення такої взаємодії, а також враховували специфіку їх діяльності; 3) прийняти Закон України „Про державний фінансовий контроль в Україні”, де, зокрема, буде чітко визначено перелік суб’єктів системи органів фінансового контролю, а також правовий порядок їх взаємодії; 4) розробити та прийняти в установленому законом порядку Концепцію системи державного фінансового контролю в Україні, спільний наказ між Рахунковою палатою і МВС України про взаємодію, а також Положення про порядок проведення ревізій (перевірок) органами міліції (додатки Ж, З).


РОЗДІЛ 2

Організація та порядок взаємодії міліції з Рахунковою палатою та Державною контрольно-ревізійною службою УКРАїни ПРИ здійсненнІ фінансового контролю

У попередньому розділі дисертації ми дослідили роль та значення інституту фінансового контролю, зміст взаємодії органів державної влади в процесі здійснення цього контролю. Нині в Україні система органів, які наділені контрольними повноваженнями у сфері фінансів і прямо чи опосередковано здійснюють фінансовий контроль або беруть у ньому участь, налічує понад тридцять органів. З огляду на те, що органами фінансового контролю, на нашу думку, можна називати тільки ті з них, які спеціально створені для здійснення державного фінансового контролю і на яких законодавчо покладено цей обов’язок, то в контексті поставленої проблеми доцільно розглянути питання взаємодії міліції з Рахунковою палатою і державною контрольно-ревізійною службою.

2.1. Правове забезпечення організації взаємодії міліції з Рахунковою палатою

Рахункова палата відповідно до ст. 98 Конституції України та Закону України „Про Рахункову палату” діє від імені Верховної Ради України, тобто від імені народу України, що надає йому можливість безпосередньо та систематично здійснювати конкретний контроль за використанням коштів Державного бюджету України, які належать самому народу України, а народним депутатам дає змогу опиратися на висновки досвідчених фахівців у галузі фінансів. Вона є постійно діючим органом контролю, який утворюється ВРУ, підпорядкований і підзвітний їй. Рахункова палата здійснює свою діяльність самостійно, незалежно від будь-яких інших органів державної влади.

РП має повноваження щодо здійснення державного контролю в обсязі, що відповідає Лімській декларації керівних принципів контролю [136], та згідно зі ст. 6 Закону України „Про Рахункову палату” виконує контрольно-ревізійну та експертно-аналітичну функції [70; 163, с. 40-41].

Відповідно до статей 9 і 28 Закону України „Про Рахункову палату” створюється Колегія РП, яка: 1) затверджує плани роботи РП та вносить зміни до них; 2) приймає рішення про проведення позапланових контрольних заходів на підставі доручень ВРУ, її комітетів, звернень Президента України, запитів та звернень народних депутатів України, запитів КМУ та Міністерства фінансів України; 3)приймає рішення за матеріалами проведених контрольних заходів; 4) приймає рішення про направлення листів-інформацій до органів державної влади та управління і про передачу матеріалів до правоохоронних органів за результатами проведених перевірок та ревізій; 5)попередньо розглядає за поданням Голови РП питання щодо дострокового звільнення з посади головних контролерів (крім відставки та звільнення за власним бажанням); 6) затверджує за поданням Голови РП структуру та штатний розпис РП; 7)затверджує річний Звіт РП [70].

Рахункова палата підпорядкована і підзвітна Верховній Раді України, яка призначає та звільняє з посад Голову та інших членів РП. Загальна чисельність працівників станом на 01.01.2008 складала 461 особу (при штатній чисельності 566 посад), з них у центральному апараті – 374 працівники та в семи територіальних управліннях Рахункової палати 87 працівників [164].

Функціональна незалежність органів контролю забезпечується їх правом на самостійне планування і здійснення контрольних заходів та обмеженням підстав для проведення позапланових перевірок, зокрема – на вимогу органів законодавчої та виконавчої влади. Ці обмеження мають не допустити використання органів контролю для досягнення кон’юнктурних і політичних цілей відповідних органів. Згідно зі ст. 15 Закону України „Про Рахункову палату”, таке обмеження полягає у тому, що проведення позапланових перевірок на вимогу органів держави палата здійснює тільки в разі прийняття відповідного рішення її Колегії.

Отже, робимо висновок, що законодавством України передбачено практично всі необхідні ознаки незалежності РП. Проте сам підхід до розуміння такої незалежності вимагає уточнення, адже за змістом закону така незалежність є лише від органів виконавчої влади. В цьому випадку зайвим є обмеження підстав для припинення повноважень голови РП, оскільки парламент має право вільно вирішувати кадрові питання підконтрольного йому органу. Варто зазначити, що РП є єдиним органом фінансового контролю з відповідними ознаками незалежності. Тому вбачається за необхідне встановити відповідну систему стримувань і противаг у цій сфері, яка полягатиме у балансі повноважень парламенту і уряду.

У зв’язку з розширенням повноважень Рахункової палати, пов’язаних із внесенням змін до ст. 98 Конституції України, а також із метою підвищення ефективності та результативності діяльності РП, оптимізації і актуалізації напрямів проведення контрольно-аналітичних та експертних заходів у 2007 році було внесено зміни до структури та напрямів діяльності Рахункової палати.

Зазначимо, що на відміну від попередньої редакції, за якою РП мала право здійснювати контроль лише за надходженням коштів до Державного бюджету України, відповідно до внесених до ст. 98 Конституції змін, РП отримала повноваження здійснювати контроль також і за використанням коштів Державного бюджету. Це дуже важлива зміна, на підставі якої значно розширюються її повноваження у сфері контролю за надходженням та використанням коштів Державного бюджету. Цими змінами значно посилюється роль РП у формуванні Державного бюджету, зокрема щодо виявлення нових джерел його поповнення та визначення їх ефективного використання в інтересах соціально-економічного розвитку України, а також спрямування її діяльності на стабілізацію фінансово-кредитної, інвестиційної та податкової політики в державі [165, с. 114; 166, с. 70].

Аналіз положень про складові Департаменти РП дає підстави виокремити основні їх повноваження, які сприяють налагодженню взаємодії з правоохоронними органами. До них належать: 1)залучення за погодженням із керівництвом Рахункової палати до проведення ревізій та перевірок кваліфікованих спеціалістів і експертів державних контрольних, податкових, правоохоронних та інших установ і організацій, а також аудиторські фірми та окремих спеціалістів; 2) підготовка на розгляд Колегії РП необхідних матеріалів із метою вирішення питання щодо передачі їх до правоохоронних органів у разі виявленні під час перевірок та ревізій фактів використання коштів державного бюджету не за призначенням, їх привласнення та інших зловживань; 3) здійснення супроводження матеріалів перевірок, ревізій, направлених до Генеральної прокуратури та інших правоохоронних органів; 4)координація взаємозв’язків РП з правоохоронними органами з розгляду матеріалів перевірок, ревізій, інших контрольних заходів, які містять ознаки злочинів та інших правопорушень та були їм надіслані за рішенням Колегії РП [167].

Досить важливим питанням на шляху розвитку системи державного фінансового контролю є створення територіальних (обласних) представництв Рахункової палати.

З метою підвищення ефективності використання коштів Державного бюджету України, посилення належного забезпечення здійснення Рахунковою палатою функцій контролю, покладених на неї Конституцією та законами України, згідно з Указом Президента України „Про заходи щодо підвищення ефективності контролю за використанням бюджетних коштів” від 19 вересня 2000 р. у 2001 р. розпочалося створення представництв Рахункової палати у регіонах. Вказаним законодавчим актом передбачено організацію роботи зазначеного державного органу у регіонах через мережу її представництв у кількості 10 підрозділів.

Кількість територіальних управлінь протягом 2006-2007 років зросла більше ніж у 2 рази порівняно з 2004-2005 роками – з трьох до дев’яти. Разом з тим, нині два з них створені лише декларативно – через неукомплектованість не функціонують. Натомість, станом на 1 січня 2008 року функціонують територіальні представництва в семи регіонах по: 1) Дніпропетровській та Запорізькій областях (у м.Дніпропетровську); 2)м.Києву та Київській області (у м.Києві); 3) Львівській, Волинській, Рівненській та Тернопільській областях (у м.Львові); 4) Одеській, Миколаївській та Херсонській областях (у м.Одесі); 5) Донецькій та Луганській областях (у м.Донецьку); 6)Харківській, Сумській та Полтавській областях (у м.Харкові); 7) АРКрим та м.Севастополю (у м.Севастополі). При цьому сфера діяльності цих територіальних управлінь охоплює 15 областей України, Автономну Республіку Крим, а також міста Київ та Севастополь.

Основним призначенням створених територіальних управлінь є здійснення контролю за законністю, ефективністю та доцільністю використання коштів Державного бюджету, цільових бюджетних і державних позабюджетних фондів закладами, організаціями, підприємствами, незалежно від форми власності, місцевими держадміністраціями та органами місцевого самоврядування, розташованими на відповідних територіях. Штатний розклад кожного з територіальних управлінь, з урахуванням регіональних особливостей, передбачає по 10-15 посад аудиторів. Однак на сьогодні деякі з них укомплектовані лише на 20 – 30 %.

Здійснений нами аналіз звітної документації проведення аудиторських перевірок територіальних представництв РП дає підстави твердити, що вони здебільшого мають тематичний характер: аудитори з’ясовують, як витрачаються бюджетні кошти на виконання тих чи інших державних програм. На виконання покладених на них обов’язків працівники територіальних управлінь так само, як і аудитори апарату РП мають право безперешкодно отримувати й перевіряти всю необхідну для роботи документацію та інформацію.

Разом із тим, проблемним питанням залишається повноцінне функціонування територіальних управлінь Рахункової палати. До основних чинників, що негативно впливають на ефективну діяльність територіальних управлінь РП можна віднести: 1)відсутність нормативно закріплених завдань, повноважень, функцій їх діяльності, тобто остаточна несформованість адміністративно-правової компетенції; 2)наявність фінансово-матеріальних труднощів, пов’язаних із відсутністю приміщень для розташування управлінь та коштів на комплектування їх штатів. Через це з дев’яти створених, фактично діють лише сім.

Зазначені вище невирішені питання суттєво ускладнюють, а подекуди унеможливлюють налагодження взаємодії міліції та Рахункової палати, передусім, на регіональному і місцевому рівнях – рівнях, взаємодія на яких, ми переконані, повинна мати найбільшу ефективність при здійсненні фінансового контролю.

Важливим елементом наукового аналізу виступають форми діяльності Рахункової палати, усвідомивши які, можна наблизитися до визначення форм її взаємодії з міліцією.

Аналіз наукової літератури, а також практичних матеріалів діяльності Рахункової палати дає можливість виділити три основні форми фінансового контролю, що здійснюється РП: 1) інспектування (ревізія, перевірка); 2) державний фінансовий аудит; 3) перевірки державних закупівель.

Метою перевірки є встановлення стану справ щодо використання коштів Державного бюджету України, загальнодержавних цільових фондів, валютних та кредитно-фінансових ресурсів, інших державних коштів, пов’язаних із Державним бюджетом України та його оцінка з точки зору законності, ефективності та доцільності, а також оцінка стану внутрішнього контролю об’єкта перевірки, надання пропозицій щодо усунення порушень чинного законодавства України [168].

Документом, ще регламентує порядок проведення перевірок РП, є Інструкція про порядок проведення перевірок, в якій зазначено, що перевірки проводяться планово, тобто на підставі річних, піврічних, квартальних планів роботи Колегії Рахункової палати, департаментів та інших структурних підрозділів, і позапланово – за рішенням Колегії. Натомість періодичність проведення перевірок Рахунковою палатою чинне законодавство не визначає.

Так само не встановлені терміни ревізії (перевірки), що проводяться Рахунковою палатою, замість того у відповідних відомчих нормативних актах лише вказано, що вони визначаються з урахуванням обсягу та особливостей.

Із метою вдосконалення і поглиблення процесу аналізу та перевірки виконання державного бюджету було розроблено та затверджено постановою Колегії Рахункової палати від 13.02.2006 №3-3 Методичні рекомендації щодо проведення перевірок бюджетних установ з питань формування та використання коштів спеціального фонду Державного бюджету України. Вони надають працівникам Рахункової палати практичну допомогу в частині здійснення аналізу і перевірок із питань правильності та обґрунтованості планування коштів спеціального призначення, законності виникнення, повноти надходження і цільового їх використання, дотримання фінансової дисципліни та режиму економії, збереження грошових коштів і матеріальних цінностей, дотримання правил ведення бухгалтерського обліку й забезпечення достовірності складання звітності.

Про виявлені під час перевірок факти порушень закону, а також заподіяння державі шкоди Рахункова палата інформує Верховну Раду України. Проте важливою особливістю є те, що РП не наділена правом накладати стягнення, вонаможе лише порушувати перед ВРУ, Президентом України, органами виконавчої влади клопотання про притягнення до відповідальності посадових осіб, винних у порушенні вимог чинного законодавства України, внаслідок чого завдано матеріальної шкоди державі.

Формально-юридичний аналіз Закону „Про Рахункову палату” дозволяє говорити про те, що окремі його положення можуть бути реалізовані лише при порушенні норм права об’єктами, що контролюються. Так, наприклад, при виявленні фактів порушень закону, що тягнуть за собою адміністративну або кримінальну відповідальність, РП за рішенням її Колегії передає відповідні матеріали до правоохоронних органів держави. Водночас у випадку виявлення в процесі перевірок і ревізій привласнення грошових або матеріальних ресурсів, фактів корупції та інших зловживань РП зобов’язана негайно за рішенням її Колегії інформувати ВРУ, котра у свою чергу вже вирішуватиме, які з цих матеріалів передавати правоохоронним органам. При цьому виникають протиріччя: фактично РП з одного боку, згідно з законом інформує ВРУ, а, з іншого, не виконує приписи інших законів, які зобов’язують у разі виявлення порушень законодавства негайно інформувати правоохоронні органи. Формою інформування Рахунковою палатою ВРУ є письмовий звіт, який подається щорічно до 1 грудня.

Подальший аналіз положень цього закону дозволяє стверджувати, що всі державні контролюючі органи, а також органи внутрівідомчого контролю та аудиту зобов’язані сприяти діяльності Рахункової палати, надавати за її запитами інформацію про результати перевірок та ревізій, які ними проведено.

Крім того, РП в межах своєї компетенції може залучати до участі у здійсненні фінансового контролю державні контрольні органи та їх представників, а також має право на договірній основі залучати до ревізій і перевірок незалежні аудиторські служби та окремих висококваліфікованих спеціалістів. Отже на виконання покладених на неї завдань РП взаємодіє з іншими державними органами. Натомість такий характер взаємодії не означає, що саме вона виступає організатором цієї взаємодії чи керівним суб’єктом управління системою контролю. На цю особливість звертають увагу і інші дослідники [169, с. 13].

Вивчення нами практики діяльності Рахункової палати дає підстави стверджувати, що існуючий виконавчий механізм її взаємодії з міліцією з метою наведення порядку в бюджетному процесі і повернення до казни неправомірно використаних бюджетних коштів спрацьовує не завжди. З одного боку, Рахункова палата досить часто стикається з явними фактами як бездіяльності й замовчування з боку посадових осіб державних органів виконавчої влади, так і тяганини з боку працівників правоохоронних органів [170, с. 8]. З іншого, керівникам навіть обласних управлінь міліції не завжди вдається отримати необхідну інформацію або допомогу від Рахункової палати через її “віддаленість” від виконавчої влади. У зв’язку з цим показник переданих до міліції матеріалів перевірок залишається низьким (протягом 2005-2007 рр. до підрозділів ГУБОЗ МВС України було надіслано 24 матеріали, до підрозділів ДСБЕЗ – 47).

Так, під час проведених фахівцями РП в 2007 році контрольно-аналітичних та експертних заходів виявлено, відповідно до статей 116 та 119 Бюджетного кодексу України, бюджетних правопорушень, тобто незаконного, у тому числі нецільового, а також неефективного використання коштів Державного бюджету України та державних позабюджетних фондів на загальну суму понад 12 млрд. гривень, що майже на 2 млрд. гривень більше ніж у 2006 році [164].

Упродовж останніх років види бюджетних правопорушень, що здійснюються розпорядниками та одержувачами бюджетних коштів, не зазнають значних змін. Дещо змінюється структура порушень, тобто в одному році найбільші обсяги правопорушень виявляються за одним видом правопорушення, в іншому році – за іншим. Особливістю останніх років слід вважати явне збільшення та посилення такого негативного явища, як „паразитування” господарюючих суб’єктів на державних коштах та ресурсах. Це проявляється в прийнятті управлінських рішень щодо фактично безоплатної роздачі державних матеріальних ресурсів; утворення необґрунтованої дебіторської заборгованості; визнання боргу суб’єктів підприємницької діяльності як державного. Загальні обсяги зазначених бюджетних правопорушень склали понад 5 млрд. гривень, що становить 47 % загальної суми виявлених у 2007 році правопорушень [164].

Під час проведення Рахунковою палатою майже кожного контрольного заходу виявився такий вид бюджетного правопорушення як використання коштів Державного бюджету України з порушеннями Закону України „Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти”. У порівнянні з 2006 роком загальний обсяг таких правопорушень збільшився на 90млн.гривень і склав 262,3млн.гривень або 3,9 % загальної суми бюджетних правопорушень [164].

Із набуттям чинності ст. 98 Конституції України з 1 січня 2006 року Рахунковій палаті було поновлено повноваження щодо контролю за надходженням коштів до Державного бюджету, а отже і здійснення фінансового контролю за повним циклом бюджетного процесу.

У Рахунковій палаті наразі склалась і діє єдина система контролю за виконанням державного бюджету країни. Складовими цієї системи можна назвати три основних блоки: 1) попередній контроль проекту державного бюджету майбутнього року; 2)оперативний контроль під час виконання державного бюджету поточного року; 3)наступний контроль – комплексна документальна перевірка (ревізія) вже виконаного державного бюджету.

Така система передбачає безперервний цикл, коли бюджет кожного фінансового року перебуває під контролем протягом трьох років послідовно на одній із трьох стадій, а Рахункова палата протягом календарного року одночасно працює з бюджетами трьох років. Вважаємо, що ця особливість діяльності РП є важливою і цінною при налагодженні зв’язків взаємодії з міліцією.

Також відповідно до ст. 98 Конституції України Рахунковою палатою було запроваджено у практичну діяльність сучасні стандарти і методи проведення аудиту ефективності використання державних коштів. Виходячи з набутого досвіду роботи та реальних потреб суспільства в отриманні повної, об’єктивної та достовірної інформації щодо використання державних коштів, більшість здійснених РП контрольних заходів поєднують одночасне проведення кількох видів державного фінансового аудиту: аудиту відповідності та аудиту ефективності.

Вивчення статичних даних дозволило зробити висновок, що за час існування Рахункової палати її фахівцями проведено більше 6,3 тисяч контрольно-аналітичних та експертних заходів, перевірено понад 5,3 тисячі об’єктів. За результатами цих заходів підготовлено та направлено до вищих органів законодавчої і виконавчої влади, установ, організацій, підприємств понад 5 тисяч Звітів, Висновків, інформацій, актів та листів для відповідного реагування, усунення виявлених порушень і недоліків, а також відшкодування втрат і збитків, заподіяних Державному бюджету України.

Слід визнати, що нині нормотворча діяльність у даному напрямі значно активізувалась. Так, для надання працівникам Рахункової палати практичної допомоги щодо безпосереднього проведення аудиту ефективності постановою Колегії Рахункової палати від 12.07.2006 № 18-4 затверджено Загальні рекомендації з проведення аудиту ефективності використання державних коштів. Для організації об’єктивного та прозорого розгляду скарг посадових осіб об’єктів перевірки на дії працівників Рахункової палати при здійсненні контрольного заходу або його закінченні було розроблено та наказом від 09.06.2006 №57 затверджено Положення про тимчасову комісію Рахункової палати з питань розгляду скарг посадових осіб об’єктів перевірки на дії працівників Рахункової палати при здійсненні перевірки або її закінченні.

Також у січні 2008 року Рахунковою палатою закінчено підготовку Правил професійної етики посадових осіб РП, робота над якими започаткована ще у 2006 році. Ці Правила визначають стандарти та норми поведінки та етики працівників Рахункової палати, гарантії їх дотримання і відповідальність за їх порушення.

Крім того, вище зазначене, зумовлює необхідність не лише адекватного оновлення відповідної законодавчої бази, яка регулює діяльність РП та організацію фінансового контролю в Україні, а її методологічного та концептуального упорядкування. Розв’язання даного завдання стає можливим в рамках розроблення та прийняття Концепція системи державного фінансового контролю в Україні.

Дана теза ґрунтується на таких аргументах.

Державний фінансовий контроль може ефективно функціонувати лише за умови, якщо в державі буде створена ефективно діюча система державного фінансового контролю. Організаційно вибудована і функціонально упорядкована ця система потребує адекватного концептуального обґрунтування і відповідного нормативного закріплення. При цьому у пропонованій нами для подальшого розроблення Концепції мають бути визначені принципи функціонування системи органів фінансового контролю в Україні, конкретний перелік контрольних та наглядових органів, передбачено їх ієрархію, чітко визначені форми та методи відносин координації, субординації та реординації, особливості здійснення ними фінансового контролю у конкретних сферах життєдіяльності, форми та методи взаємодії. Сповідуючи концепцію управлінського підходу [171, с. 232], стоїмо на позиціях формування системи управління і відповідно чіткого визначення керівного суб’єкта цієї системи. Ним пропонується визнати Рахункову палату, яка виступає органом спеціальної конституційної компетенції.

Визнання РП керівним суб’єктом у цій сфері ґрунтується на більш ніж 10-річному досвіді діяльності у проведенні контрольно-аналітичних та експертних заходів щодо використання бюджетних коштів, аналізу соціально-економічних процесів, які відбуваються в державі, впровадженні передових форм і методів проведення різних видів аудиту. Вже сьогодні Рахункова палата бере участь у змістовному наповненні проектів Законів України „Про державний фінансовий контроль в Україні” та „Про державний внутрішній фінансовий контроль”, які розробляються для виконання плану заходів стосовно реалізації положень Концепції розвитку державного внутрішнього фінансового контролю на 2005-2009 роки, затвердженого розпорядженням КМУ від 16.11.2005 №456-р.

Водночас формування системи державного фінансового контролю і відповідне визначення РП як керівного суб’єкта цієї системи потребуватиме подальшого інституційного його розвитку, підвищення ефективності, результативності та економічності її роботи.

Отже, ми переконані, що затвердження цієї Концепції стане етапним моментом та імпульсом до подальшого розроблення необхідних базових законів про державний фінансовий контроль і державний внутрішній фінансовий контроль.

Розглянувши стан нормативно-правового регулювання діяльності Рахункової палати, перейдемо до аналізу її взаємодії з органами міліції.

Складовою частиною реалізації висновків і пропозицій за результатами проведених Рахунковою палатою ревізій (перевірок), державного фінансового аудиту є взаємодія її з міліцією. Адекватна реакція з боку правоохоронних органів держави на матеріали РП зумовлює оперативність відшкодування збитків державі, припинення корупційних діянь, розкрадання та легалізації коштів, здобутих злочинним шляхом, а також виконання інших висновків контрольного органу тієї чи іншої перевірки.

Розглянемо нормативний бік цієї взаємодії, тобто стан нормативно-правового забезпечення взаємодії РП і міліції.

З метою попередження порушень, їх усунення та притягнення винних осіб до відповідальності право РП звертатися до правоохоронних органів закріплено не лише нормами національного законодавства, але й в Декларації про загальні принципи діяльності вищих органів фінансового контролю держав-учасниць СНД.

Відповідно до наказу Голови РП „Про затвердження Порядку зовнішнього контролю за виконанням рішень Колегії” з метою підвищення ефективності діяльності Рахункової палати, забезпечення постійного контролю за виконанням рішень Колегії РП щодо усунення виявлених під час контрольної діяльності порушень та відхилень бюджетного процесу передбачено, що у листуванні з Генеральною прокуратурою України та іншими правоохоронними органами необхідно посилатись на п.4 Указу Президента України від 19.09.2000 №1074/2000 „Про заходи щодо підвищення ефективності контролю за використанням бюджетних коштів” та спільну Вказівку про порядок передачі Рахунковою палатою матеріалів перевірок та ревізій щодо порушень законодавства з питань бюджету органами прокуратури та їх розгляд, підписаної Генеральним прокурором України та Головою РП 10.09.1999 щодо вимог своєчасного інформування Рахункової палати про заходи реагування на одержані від неї матеріали.

Враховуючи специфіку адміністративно-територіального поділу нашої держави та організаційно-структурну будову міліції та державних контролюючих органів, у попередніх розділах ми виділили 5 рівнів організації їх взаємодії у сфері фінансового контролю. Проте, зважаючи на предмет нашого дослідження і безпосередній контекст розділу, зазначимо, що структурна будова РП є не настільки розгалуженою, адже обмежується лише центральним та регіональним рівнем, де створені регіональні представництва, що включають в своє обслуговування декілька областей. Отже, стосовно РП ми пропонуємо розглядати такі рівні організації її взаємодії з міліцією, як державний та регіональний. Останній включає в себе обласний і місцевий рівні. Крім того, на нашу думку, одним з напрямів удосконалення і підвищення рівня проведення, передусім, оперативного контролю є створення територіальних підрозділів РП в усіх обласних центрах, містахКиєві і Севастополі, тобто перехід на якісно два нових рівні взаємодії: 1)державний; 2) обласний.

Принципова відмінність РП від усіх інших нині діючих в Україні суб’єктів фінансового контролю полягає в тому, що вона є суб’єктом зовнішнього контролю, тобто контролює виконавчу владу від імені та в інтересах суспільства. Цим визначається і порядок її формування, і організація роботи, і основні принципи діяльності.

Одними із основних принципів в організації діяльності РП є її незалежність та самостійність. Самостійність РП, її співробітництво і взаємодія з органами законодавчої та виконавчої влади – необхідні, але далеко не достатні умови для організації ефективного державного фінансового контролю. Необхідні, перш за все, відповідні повноваження. Проте законодавством не надано Рахунковій палаті статусу вищого органу державного контролю, а отже, і відповідної незалежності.

Відсутність такого статусу спричинює: 1) відсутність ефекту прямої дії її перевірок, адже Рахункова палата не може самостійно застосувати заходи зі списання у безакцептному порядку з рахунку порушника використаних нецільовим способом бюджетних коштів та надавати приписи на усунення інших виявлених порушень; 2) РП не має права безпосередньо звертатися до суду з приводу порушення кримінальних справ відносно правопорушників бюджетного законодавства, а також не володіє достатніми ресурсними можливостями для охоплення у повному обсязі фінансовим контролем усієї території держави.

Отже, викладене вище є ще одним аргументом на користь нашої пропозиції щодо розроблення та ухвалення Концепції системи державного фінансового контролю в Україні.

Безпосередньо на стадіях оперативного (поточного) та наступного фінансового контролю Рахункової палати відбувається її взаємодія з міліцією.

Подальша робота за матеріалами проведених цим контрольним органом перевірок має бути продовжена силами правоохоронних органів. Аналіз кримінальних справ економічної спрямованості дозволив дійти висновку, що трапляються випадки, коли гучні справи про зловживання і правопорушення у сфері фінансово-господарських відносин мали більше суспільний резонанс, і навпаки, не мали ніяких наслідків для суб’єктів цих правопорушень. Передусім, це пояснюється тим, що нині відсутня реальна взаємодія контролюючих органів з органами, які в силу своїх повноважень за допомогою законодавчо визначених методів правоохоронної діяльності здатні забезпечити реалізацію заходів цивільно-правової, адміністративної та кримінальної відповідальності – міліцією.

Таким чином, одним з напрямів налагодження дієвості контролю в подібних випадках виступає своєчасна передача матеріалів відповідним правоохоронним органам, а потім і до суду.

У Законі України „Про Рахункову палату” передбачено декілька умов, за яких Рахункова палата передає матеріали ревізій та перевірок до правоохоронних органів: 1)відповідно до п. 14. ст. 7 „Повноваження Рахункової палати” у разі виявлення під час перевірок, ревізій та обслідувань фактів привласнення грошей і матеріальних цінностей, інших зловживань Рахункова палата передає матеріали перевірок, ревізій та обслідувань до правоохоронних органів, інформуючи про це Верховну Раду України; 2) згідно зі ст. 26 „Перевірки та ревізії” РП у разі виявлення порушень закону, що тягнуть за собою адміністративну або кримінальну відповідальність, за рішенням Колегії Рахункової палати передає відповідні матеріали до правоохоронних органів; 3)ст. 29 „Постанови та висновки Колегії Рахункової палати” зобов’язує Рахункову палату у разі виявлення в процесі перевірок і ревізій привласнення грошових або матеріальних ресурсів, а також виявлення фактів корупції та інших зловживань негайно за рішенням її Колегії передати матеріали перевірок або ревізій до правоохоронних органів та повідомити про це ВРУ.

Крім того, відповідно до п.1.8 Стандарту Рахункової палати „Порядок підготовки і проведення перевірок та оформлення їх результатів” працівники РП при здійсненні перевірки зобов’язані у разі виявлення фактів, які свідчать про вчинення злочину, інформувати про це правоохоронні органи, а у п.4.5 – у разі виявлення під час перевірки фактів нецільового використання бюджетних коштів, інших правопорушень, за вчинення яких передбачена кримінальна чи адміністративна відповідальність, за рішенням Колегії Рахункової палати матеріали перевірки передаються до Генеральної прокуратури України, інших правоохоронних органів або до суду у визначеному законодавством порядку.

При цьому у своїй діяльності РП дотримується постулату, притаманного органу фінансового контролю: тільки тоді контрольний захід вважається завершеним і таким, що досяг своєї мети, коли ретельно простежено реагування на інформацію та Висновки Колегії РП керівництвом КМУ, міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, об’єктів, що перевірялися, та прийнято рішення щодо повного, адекватного й результативного виконання всіх рекомендацій Рахункової палати.

Першим етапом налагодження системи взаємодії з міліцією Рахункової палати є створення у її складі Департаменту з питань фінансової та бюджетної політики, який здійснює супроводження матеріалів перевірок, ревізій, направлених до Генеральної прокуратури та інших правоохоронних органів, координує взаємозв’язки Рахункової палати з правоохоронними органами з розгляду матеріалів перевірок, ревізій, інших контрольних заходів, які містять ознаки злочинів та інших правопорушень та були їм надіслані за рішенням Колегії РП.

Нині Рахункова палата діє дещо за спрощеною для неї схемою: результати перевірки розглядаються на Колегії РП та, у разі необхідності, за її рішенням передаються до Генеральної прокуратури України, а вже Генеральний прокурор або його заступники, у разі необхідності, можуть доручити проведення перевірок або ж розслідування кримінальних справ центральним апаратам МВС України, ДМС України, Служби безпеки України, ДПА України. Прийняття процесуального рішення в таких випадках контролюється Генеральною прокуратурою України.

На нашу думку, дана схема є недостатньо ефективною та потребує удосконалення. Цьому є підтвердження в положеннях Конституції України. Так, у переліку основних завдань, здійснення яких покладається на прокуратуру, відповідно до ст. 121 Конституції України не передбачено виконання функції досудового слідства, а пунктом 9 Перехідних положень зазначено, що прокуратура продовжує виконувати відповідно до чинних законів функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів та функцію досудового слідства – до введення в дію законів, що регулюють діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів, та до сформування системи досудового слідства і введення в дію законів, що регулюють її функціонування. Протягом останніх років, у процесі формування єдиної системи досудового слідства (опрацьовується декілька варіантів: створення Національного бюро розслідувань, передача функції досудового слідства прокуратури до відповідних органів МВС України, СБУ, ДМС України тощо) Генеральна прокуратура України, з метою збереження за собою такої функції, як координуючий правоохоронний орган, активізувала свою діяльність з перерозподілу розслідування кримінальних справ у напряму максимального зосередження їх у своїх підрозділах, особливо це стосується гучних справ. За предметною ж підслідністю такі справи могли б розслідуватися органами слідства Служби безпеки України або МВС. Особливо великого розмаху така діяльність набуває на місцевому та районному рівнях, де прокуратура за запитами „забирає” у своє провадження кримінальні справи, розслідування яких здійснюють міліція, податкова міліція тощо.

Отже, робимо важливий висновок: відсутність єдиної системи досудового слідства негативно впливає на ефективність налагодження взаємодії контрольних та правоохоронних органів у сфері фінансового контролю.

Єдиним спільно прийнятим документом, що регламентує взаємодію між МВС України і Рахунковою палатою нині є Угода „Про взаємодію між Міністерством внутрішніх справ України та Рахунковою палатою України”, укладена у 2005 році.

Розуміючи необхідність і важливість зміцнення взаємодії у виявленні та припиненні правопорушень, пов’язаних із використанням коштів Державного бюджету України, загальнодержавних цільових фондів, валютних і кредитно-фінансових ресурсів, інших державних коштів та інших правопорушень, за вчинення яких передбачена кримінальна відповідальність, МВС України та РП уклали цю Угоду про взаємодію для досягнення зазначених цілей на засадах об’єднання можливостей сторін. Основною метою її підписання було зміцнення основ взаємодії щодо забезпечення законності використання державних коштів, посилення контролю у цій сфері та створення дієвого механізму реагування на виявлені порушення.

Основними формами взаємодії МВС України і Рахункової палати за цією Угодою є: 1) обмін інформацією, яка має взаємний інтерес, про події та факти, пов’язані з використанням державних коштів; 2) проведення за інформацією одного із учасників, в межах своєї компетенції, заходів, спрямованих на виявлення та припинення правопорушень, пов’язаних із незаконним використанням державних коштів; 3) обмін досвідом роботи щодо виявлення та припинення правопорушень, пов’язаних із використанням державних коштів, зокрема шляхом проведення спільних нарад, конференцій та семінарів; 4) планування та здійснення скоординованих заходів, спрямованих на виявлення та припинення правопорушень, пов’язаних із використанням державних коштів; 5) обмін нормативно-правовими актами, методичними рекомендаціями, іншою інформацією з питань виявлення та припинення правопорушень, пов’язаних із використанням державних коштів; 6) проведення спільних досліджень проблем виявлення та припинення правопорушень, пов’язаних із використанням державних коштів.

Зазначимо, що дані форми, відповідають загальним формам взаємодії міліції та органів фінансового контролю, які ми дослідили у першому розділі.

Відповідно до ст. 3 вказаної Угоди, РП передає матеріали перевірок про виявлені факти нецільового використання державних коштів, інші правопорушення, за скоєння яких передбачена кримінальна відповідальність, до МВС України.

Водночас МВС України має своєчасно інформувати Рахункову палату про результати їх розгляду може звертатися до неї, якщо матеріали, отримані органами внутрішніх справ, свідчать про відхилення від визначених показників державного бюджету і бюджетів позабюджетних фондів, фактах незаконного і несвоєчасного руху вказаних бюджетів, ухилення від сплати податків та інших обов’язкових платежів до державного бюджету, розгляд яких належить до компетенції РП.

Окрім визначених вище, однією з форм взаємодії є також сприяння МВС України, в межах своє компетенції, співробітникам РП у здійсненні їх законної діяльності, коли їм чиниться протидія. У рамках цього сприяння МВС України вживає заходів із фізичної охорони співробітників РП, коли здоров’я, життя або майно зазначених осіб знаходиться у небезпеці.

Ще однією з форм взаємодії міліції і Рахункової палати, які ми можемо виділити, зважаючи на проведений аналіз статей 7 і 21 Закону України „Про Рахункову палату” та ст. 17 Регламенту діяльності Рахункової палати, є залучення на договірних засадах працівників МВС України до контрольних заходів, що проводяться Рахунковою палатою. МВС України, зі свого боку, також відповідно до ст. 11 Закону України „Про міліцію” і ст. 12 Закону України „Про організаційно-правові засади боротьби з організованою злочинністю” може залучати до проведення перевірок, ревізій та експертиз кваліфікованих спеціалістів установ, організацій контрольних і фінансових органів, зокрема фахівців РП.

Однак вивчення практичних матеріалів взаємодії дає змогу стверджувати, що нині, незважаючи на реально і об’єктивно існуючі форми взаємодії, міліція з тих чи інших причин не використовує такий канал економічної інформації, як результати перевірок Рахункової палати. На наш погляд, цей напрям є значним неосвоєним резервом для підвищення ефективності роботи міліції.

Слід також звернути увагу на те, що недоліки у різних формах взаємодії міліції і РП полягають і в самому типі наявних регулятивних нормативних документів. Угода „Про взаємодію між Міністерством внутрішніх справ України та Рахунковою палатою України” – це юридичний документ, що має обов’язкову силу для його учасників. У законодавстві термін „угода” вживається фактично як синонім поняття договір [172, с.167]. Проте правова сила цього документу не може бути співставлена, наприклад, із Указом Президента України, постановою КМУ, навіть відомчим наказом. Відтак, постає необхідність в адекватному нормативному закріпленні форм такої взаємодії. Одним з таких варіантів вбачається розроблення спільного наказу, погодженого в установленому порядку з Міністерством юстиції України (авторський проект запропоновано у додатку З).

Розвиваючи цю думку, хотіли б зауважити, що державний фінансовий контроль як і правоохоронна діяльність, є важливими елементами забезпечення національної безпеки у сфері економіки. Причому важливим чинником у контексті підвищення рівня економічної безпеки є розроблення адекватних механізмів правового регулювання взаємодії правоохоронних і контрольних інститутів. На важливість адекватного правового регулювання даних видів діяльності зазначається, зокрема, в працях російських дослідників В.В.Моданова, Г.А.Морукової тощо [173; 174]. Крім того, деякі автори навіть вважають, що Рахункова палата має стати суто економічним органом і віддзеркалювати бюджетну політику держави, що має бути також відображено у відповідних нормативних актах [175, с. 9; 176, с. 18].

Аналіз результатів опитуванняпрактичних працівників органів слідства та дізнання дозволив отримати важливий результат: при розслідуванні кримінальних справ, „фігурантами” в яких „проходять” приватні структури, у слідчих виникає необхідність щодо залучення відповідних фахівців або доручення проведення неупередженої, незалежної перевірки працівникам Рахункової палати. При цьому природно виникає проблема у компенсації (оплаті) за виконану роботу, адже РП є бюджетною установою, і сфера її діяльності обмежується лише цим. Натомість самеза браком фінансування міліції на такі цілі, кількість їх звернень до РП за останні роки суттєво зменшилась.

Завершуючи розгляд порядку взаємодії міліції та Рахункової палати, ми дійшли наступних висновків. З метоюпідвищення дієвості системи державного фінансового контролю, ефективності системи протидії економічним правопорушенням необхідно: 1) суттєво посилити, передусім з якісного боку, взаємодію міліції з Рахунковою палатою як ключовим елементом системи державного фінансового контролю; 2)нормативно визначити та закріпити форми взаємодії міліції та Рахункової палати за допомогою адекватного інструментарію і відповідних значенню фінансового контролю правових актів (постанова КМУ, Указ Президента України тощо), за якого такі форми носили б обов’язковий для складових системи фінансового контролю характер; 3)форми взаємодії міліції і Рахункової палати мають формуватися за аналогією з уже налагодженими формами такої взаємодії Рахункової палати з прокуратурою і відповідно мати нормативно-методичне забезпечення, унормовані та чітко виписані процедури і технології спільної роботи; 4) інформація про виявлені контролюючим органом порушення фінансової дисципліни, які він не має права кваліфікувати, повинна негайно передаватися до міліції, де вона після вжиття відповідних оперативно-розшукових та кримінально-процесуальних дій буде розслідувана і відповідним чином кваліфікована.

З огляду на викладене вище, вважаємо, що для удосконалення форм взаємодії міліції і Рахункової палати необхідно:

1. Утворити у складі Рахункової палати Департамент (управління) взаємодії з органами державної влади, в тому числі з правоохоронними органами.

2. Надати право Рахунковій палаті (Колегії РП) здійснювати правову оцінку матеріалам за результатами перевірки, з метою визначення правоохоронного органу (відомства), який безпосередньо уповноважений розглядати такі матеріали. З цією метою, здійснювати комплектування відповідного Департаменту (служби) фахівцями-юристами, ураховуючи досвід зарубіжних країн, передбачити створення у складі РП інституту прокурорів.

3. Продовжувати законотворчу роботу: 1) з доопрацювання проекту нової редакції Закону України „Про Рахункову палату України”, в якому передбачити посилення ролі Рахункової палати в системі державного фінансового контролю, розширення повноважень її згідно з внесеними змінами до ст. 98 Конституції України, іншими змінами чинного законодавства, що стосуються її діяльності, набутим досвідом проведення контрольних заходів, міжнародними стандартами та практикою роботи Всесвітньої організації фінансового контролю провідних країн світу; 2) з розроблення проекту Закону України (Указу Президента, постанови КМУ) „Про Концепцію системи державного фінансового контролю в Україні”, основним призначенням якої має стати налагодження системного і скоординованого характеру діяльності органів державного фінансового контролю в Україні, усунення дублювання функцій і неузгодженості їх дій, чітке визначення системи взаємовідносин між органами зовнішнього і внутрішнього фінансового контролю.

4. Сформувати міжвідомчу нормативну базу з організації взаємодії: розробити відомчі (міжвідомчі) нормативні акти, в яких було б конкретизовано перелік матеріалів, що передаються, визначені процедури, терміни і порядок надання МВС України інформації про заходи, вжиті за матеріалами перевірок Рахункової палати. Переконані, що таку інформацію доцільно надавати у вигляді лише письмового повідомлення про прийняте рішення. При відмові у порушенні кримінальної справи або прийнятті інших заходів реагування, рішень про зупинення або закриття кримінальної справи органи міліції мають надати Рахунковій палаті обґрунтовану інформацію.

5. Передбачити можливість включення співробітників МВС України за мотивованими запитами до складу комісій (груп), що утворюються РП для проведення контрольних заходів. Зокрема, актуальним є створення робочої міжвідомчої групи з проведення аналізу результатів приватизації, включивши до її складу працівників МВС України, Рахункової палати.

6. Запровадити введення до територіальних підрозділів РП посад помічників керівників з питань взаємодії в боротьбі організованою злочинністю (за рахунок штатної чисельності ГУБОЗ МВС України) з комплектуванням їх особами з числа співробітників-фахівців міліції.

7. З метою координації взаємодії МВС України і РП доцільно розробляти щорічний спільний план із організації роботи при проведенні контрольно-ревізійних заходів, зокрема з проведення перевірок цільового використання коштів у деяких міністерствах і відомствах, при виконанні державних програм.

8. З метою підвищення ефективності функціонування системи фінансового контролю на законодавчому рівні закріпити право Рахункової палати здійснювати контроль обласних бюджетів через її територіальні управління. Одним із інструментів вирішення цього завдання має стати розроблення і підписання спільних наказів про взаємодію між Управліннями МВС України в областях і територіальними управліннями РП. Твердо переконані, що система регіональних представництв Рахункової палати має бути виключно централізована: центральна ланка (Рахункова плата України) і ланки в кожній області, містах республіканського значення (м.Київ, м.Севастополь) із вертикальним підпорядкуванням РП. Крім того, потребує подальшого розвитку сама мережа обласних територіальних управлінь РП.

9. Посилити контроль та відповідальність керівництва об’єктів контрольних заходів за своєчасним та повним виконанням рекомендацій, висловлених Колегією РП, за результатами проведених РП заходів, а також залучати до цієї роботи органи міліції надаючи їм необхідні матеріали для оперативного опрацювання.

10. Постійно удосконалювати форми і методи інформування громадськості про результати спільних контрольно-аналітичних, експертних та інших заходів, що вживаються при здійсненні фінансового контролю РП і органами міліції.

11. Надати право міліції та іншим правоохоронним органам вирішувати питання щодо порушення кримінальної справи за матеріалами звітів (висновків) РП.

До суб’єктів, які спеціально створені для здійснення функції фінансового контролю, окрім Рахункової палати, належить державна контрольно-ревізійна служба. Відтак, зберігаючи логіку дослідження, далі розглянемо організацію та порядок взаємодії міліції з наступним органом фінансового контролю – ДКРС.

2.2. Організація та порядок взаємодії міліції з державною контрольно-ревізійною службоюУкраїни

Державна контрольно-ревізійна служба створена відповідно до Закону України „Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні” від 26.01.93. На відміну від Рахункової палати вона має достатньо розгалужену структуру і складається з ГоловКРУ, контрольно-ревізійних управлінь у Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі, контрольно-ревізійних підрозділів (відділів, груп) у районах, містах і районах у містах.

ДКРС діє при Міністерстві фінансів України і безпосередньо підпорядкована йому. Контрольно-ревізійні управління в Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі підпорядковуються ГоловКРУ. До складу обласних контрольно-ревізійних управлінь входять контрольно-ревізійні підрозділи (відділи, групи) у районах, містах і районах у містах.

Організаційну структуру ГоловКРУ складають підрозділи, завданням яких є здійснення контрольної діяльності у різних галузях економіки. До них належать: Управління контролю у сфері освіти і культури; Управління контролю у сфері соціального захисту населення; Департамент контролю у сфері державної власності; Управління контролю в базових галузях економіки та сфері комунальної власності; Управління контролю в АПК, сфері використання надр та екології; Управління контролю у сфері органів влади і оборони; Управління аудиту бюджетних програм.

ДКРС координує свою діяльність із місцевими радами та органами виконавчої влади, фінансовими органами, Державною податковою службою України, іншими контролюючими органами, органами прокуратури, внутрішніх справ, служби безпеки. З цією метою та, враховуючи обсяги спільної роботи з правоохоронними органами, знову ж таки на відміну від РП, в ГоловКРУ створено відповідний структурний підрозділ – Управління взаємодії з правоохоронними органами.

У Законі України „Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні” визначено статус ДКРС, її функції та правові основи діяльності. Постановою КМУ від 5 липня 1993 року № 515 було затверджено Положення про державну контрольно-ревізійну службу в Україні [196], яке закріпило особливий правовий статус ДКРС, який полягає у її підпорядкованості центральному спеціалізованому органу державної виконавчої влади з управління фінансами – Міністерству фінансів України. Це призводить до висновку: ДКРС є центральним органом виконавчої влади, має розгалужену структуру, а його діяльність спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів України.

Крім цього закону, діяльність ДКРС регламентована низкою інших нормативно-правових актів, в яких додатково конкретизується відповідно до предметної компетенції коло завдань.

Разом з тим, затверджені розрізнено Указом Президента України від 28.11.2000 №1265/2000 та постановою КМУ від 27.06.2007 №884 Положення про ГоловКРУ по-різному визначають основні завдання цього державного органу. Як це не дивно, але обидва вказані нормативно-правові документи є чинними нині і більшість їх положень є дублюючими, а іноді і позиційно протилежними. Так, Указом Президента завданнями ГоловКРУ визначено: „підготовку пропозицій щодо формування державної політики у сфері державного фінансового контролю; забезпечення у встановленому порядку реалізації державної політики у сфері державного фінансового контролю за використанням відповідно до законодавства міністерствами, іншими центральними і місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, іншими бюджетними установами, а також підприємствами і організаціями незалежно від форми власності, організаційно-правових форм, відомчої приналежності та підпорядкованості, які отримують кошти з бюджетів та державних цільових фондів, коштів і матеріальних цінностей, їхнім збереженням, веденням і достовірністю бухгалтерського обліку та фінансової звітності; розроблення пропозицій щодо усунення виявлених недоліків і порушень та попередження їх у подальшому” [247]. Однак, у постанові КМУ вказані вище завдання визначено як функції для виконання поставлених наступних завдань: „1) здійснення державного фінансового контролю за: використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов’язань, використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, бюджетних установах і суб’єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, установах та організаціях, які отримують (отримували в періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів та державних фондів або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно, виконанням місцевих бюджетів; використанням політичними партіями коштів, виділених з державного бюджету на фінансування їх статутної діяльності, в межах повноважень, визначених законом; 2) здійснення контролю за усуненням виявлених недоліків і порушень та розроблення пропозицій щодо недопущення їх у подальшому” [248].

Аналіз основних положень Законів України „Про Кабінет Міністрів України” [249] та „Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні” дає змогу зробити висновок, що затвердження положень про центральні органи виконавчої влади є прерогативою саме Кабінету Міністрів України, а тому, вважаємо, є доцільним скасувати діючий нині Указ Президента України від 28.11.2000 №1265/2000.

Важливого значення для чіткої організації роботи органів ДКРС, окрім зазначеного, набувають різноманітні інструкції, методичні рекомендації, вказівки тощо, у яких приділяється увага організації та проведення конкретних контрольних заходів, накладенню стягнень тощо – це, у свою чергу, деталізує положення Закону України „Про ДКРС в Україні” і усуває та послаблює його недоліки.

Основним завданням органів ДКРС є здійснення фінансового контролю за суб’єктами господарювання, які використовують у своїй діяльності бюджетні кошти. Законодавець, вказуючи на це завдання, визначає відповідне коло підконтрольних органам ДКРС суб’єктів.

Детальніше коло цих суб’єктів визначено у Порядку планування контрольно-ревізійної роботи органами ДКРС, затвердженого постановою КМУ від 08.08.2001 №955 із наступними змінами, який відносить до підконтрольних установ – міністерства, інші органи виконавчої влади, державні фонди, бюджетні установи і суб’єкти господарювання державного сектору економіки, а також підприємства і організації, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів та державних фондів або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно [251].

Діяльність ДКРС також регламентована і Бюджетним кодексом України. Так, відповідно до ст. 113 цього кодексу органи ДКРС України здійснюють контроль за: 1)цільовим та ефективним використанням коштів державного бюджету та місцевих бюджетів; 2)цільовим використанням і своєчасним поверненням кредитів, одержаних під гарантію Кабінету Міністрів України; 3) порядком ведення бухгалтерського обліку та достовірністю звітності про виконання Державного бюджету України та місцевих бюджетів, кошторисів.

На відміну від РП, яка звітує перед Верховною Радою України щорічно, ДКРС щомісячно надає ВРУ та Міністерству фінансів України узагальнені результати звітів про проведені перевірки.

Виходячи із завдань, які стоять перед органами ДКРС, вони виконують відповідні функції. Аналізуючи навіть назву цього контрольного органу, можна зробити висновок, що основною функцією ГоловКРУ та її складових територіальних одиниць є контрольно-ревізійна. Така діяльність включає: 1) проведення ревізій та перевірок фінансової діяльності, стану збереження коштів і матеріальних цінностей, достовірності обліку і звітності в міністерствах, відомствах, державних комітетах та інших органах державної виконавчої влади, у державних фондах, у бюджетних установах, а також на підприємствах і в організаціях, які отримують кошти з бюджету та з державних валютних фондів; 2)проведення ревізій та перевірок правильності витрачання державних коштів на утримання місцевих органів державної виконавчої влади, установ і організацій, що діють за кордоном і фінансуються за рахунок державного бюджету; 3) проведення ревізій та перевірок повноти оприбуткування, правильності витрачання і збереження валютних коштів. Аналогічні висновки, але за допомогою іншої аргументації роблять й інші дослідники цієї проблематики [177].

Аналізуючи положення ч. 2 ст. 2 Закону України „Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні” від 26.01.1993 № 2939-XII, можна виділити такі форми державного фінансового контролю, що здійснюється органами ДКРС:

1)державний фінансовий аудит – перевірка та аналіз фактичного стану справ щодо законного та ефективного використання державних чи комунальних коштів і майна, інших активів держави, правильності ведення бухгалтерського обліку і достовірності фінансової звітності, функціонування системи внутрішнього контролю;

2)інспектування – здійснюється у формі ревізії, полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб;

3)перевірка державних закупівель – документальний та фактичний аналіз дотримання підконтрольними установами законодавства про державні закупівлі, який проводиться органами ДКРС на всіх стадіях державних закупівель.

Порядок проведення ДКРС державного фінансового аудиту [178] та інспектування [179] встановлюється КМУ. У той час як порядок проведення перевірок державних закупівель визначається відповідно до Закону України „Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти” [180].

Проведення державного фінансового аудиту регламентовано: Порядком проведення органами ДКРС аудиту ефективності виконання бюджетних програм (затверджений постановою КМУ від 10.08.2004 № 1017); Порядком проведення органами ДКРС аудиту фінансової та господарської діяльності бюджетних установ (затверджений постановою КМУ від 31.12.2004 №1777); Порядком проведення органами ДКРС державного фінансового аудиту діяльності суб’єктів господарювання (затверджений постановою Уряду від 25.03.2006 № 361); Порядком проведення органами ДКРС державного фінансового аудиту виконання місцевих бюджетів (затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 12.05.2007 №698).

Порядок проведення органами ДКРС інспектування затверджено постановою КМУ від 20.04.2006 № 550. Окрім того, починаючи з 2006 року органи ДКРС керуються Порядком проведення перевірки робочими групами центральних органів виконавчої влади суб’єктів господарювання державного сектора економіки (постанова КМУ від 30.06.2006 №886) та Порядком використання у 2006 році коштів державного бюджету, що виділяються на фінансову підтримку виробництва продукції рослинництва шляхом дотування (постанова КМУ від 02.03.2006 № 239).

Відповідно до цих документів, інспектування проводиться у формі ревізії. Проте зазначимо, що державний фінансовий аудит не слід ототожнювати з ревізією. І хоча, на думку М.І. Камлика, аудит і ревізія мають багато спільного, адже досліджують один предмет – фінансово-господарську діяльність підприємств, користуються однією методологією, методами та прийомами дослідження, використовують однакові джерела інформації тощо [181], ми підтримуємо позицію М.В.Бариніна-Закірової, яка зазначає, що „основною відмінністю ревізії від аудиту є те, що ревізія (чи фінансово-господарської діяльності в цілому, чи окремих її питань) здійснюється час від часу, з періодичністю у декілька років, та суцільним порядком за певний період, тоді як аудит проводиться на щорічній основі виключно за результатами оцінки ризиків, визначення суттєвого в об’єкті аудиту тощо” [182].

Отже, така атрибутивна ознака державного фінансового аудиту, як систематична періодичність (проводиться щоквартально) робить цю форму фінансового контролю органів ДКРС цікавою в цілях превентивної та оперативно-розшукової роботи міліції, а отже, і для нашого подальшого розгляду.

Підтвердження нашого погляду щодо акцентування уваги саме на державному фінансовому аудиті можна знайти і в наукових джерелах, присвячених розгляду цієї проблематики. Так, М.В.Бариніна-Закіровазазначає, що за міжнародною термінологією інспектування (фінансовий контроль, що здійснюється у формі ревізій) є процесом виявлення (знайти порушення) та припинення (покарати винних), а фінансовий аудит – профілактична і попереджувальна діяльність (попередження порушень та надання рекомендацій) [182]. За зауваженнями опитаних нами при анкетуванні практичних працівників міліції, а також результатами аналізу матеріалів дослідчої перевірки заяв та повідомлень про злочини, нині найбільш ефективною залишається взаємодія міліції і органів фінансового контролю при здійсненні такої форми фінансового контролю, як ревізія (95,9% респондентів-слідчих і дізнавачів та 89,7% - оперативних працівників). Разом з тим, вважаємо, що перевагою аудиту порівняно з ревізією є постійна (на щорічній основні та впродовж бюджетного року) робота із суб’єктом господарювання, що досить важливе значення має для використання відповідних результатів перевірок оперативними підрозділами міліції.

Крім того, актуальність детальнішого розгляду державного фінансового аудиту зумовлена і тим, що ця форма фінансового контролю притаманна для її здійснення Рахунковій палаті, тобто для тих суб’єктів, які в роботі визначені ключовими для їх взаємодії з міліцією.

Здійснений нами івент-аналіз, застосування структурно-функціонального та герменевтичного методу дозволило виділити декілька рівнів визначення поняття аудит: 1) на рівні законів; 2) на рівні кодексів; 3) на рівні відомчих нормативних актів.

Так, у ст. 4 Закону України „Про аудиторську діяльність” зазначається, що аудит – перевірка даних бухгалтерського обліку і показників фінансової звітності суб’єкта господарювання з метою висловлення незалежної думки аудитора про її достовірність в усіх суттєвих аспектах та відповідність вимогам законів України, положень (стандартів) бухгалтерського обліку або інших правил (внутрішніх положень суб’єктів господарювання) згідно з вимогами користувачів [183].

Натомість у ст. 1 Закону України „Про зовнішньоекономічну діяльність” аудит визначається як перевірка публічної бухгалтерської звітності, обліку, первинних документів та іншої інформації щодо фінансово-господарської діяльності суб’єктів господарювання з метою визначення достовірності їх звітності, обліку, його повноти і відповідності чинному законодавству та встановленим нормативам [184].

Ідентичне визначення міститься і в Методичних рекомендаціях аудиторам на випадок залучення їх до процесуальних дій як свідків, експертів або спеціалістів [185], і у Господарському кодексі України. Його відмінність у останньому полягає лише у тому, що не виділено, що законодавство і нормативні вимоги мають бути чинними [186].

Проте дещо інший підхід можна спостерігати при визначенні цього поняття іншими відомствами. Так, Державна служба України з нагляду за забезпеченням безпеки авіації визначає аудит як перевірку об’єкта чи суб’єкта з метою визначення відповідності встановленим вимогам та адекватного забезпечення належного функціонування в визначеному середовищі безпеки [187].

Більш цікавим за своїми змістовними ознаками є визначення аудиту Міністерством транспорту та зв’язку України. Аудит – систематичний, незалежний і задокументований процес отримання доказів аудиту й об’єктивного їх оцінювання з метою визначення ступеня вимог [188].

Стосовно ж іншого терміну „державний фінансовий аудит”, то донедавна, в українському законодавстві його визначення взагалі було відсутнє, а серед фахівців галузевих наук України сформувалася думка, за якої аудит належить до виду підприємницької діяльності і підставами для його здійснення є замовлення суб’єкта господарювання на платних засадах, а це, в свою чергу, є несумісним з виконанням державою своїх функцій, тобто аудит за своєю суттю не може бути державним. Отже, сучасна парадигма фінансового аудиту може бути представлена формулою: аудит – це вид підприємницької діяльності аудиторів або аудиторських фірм, які покликані захищати інтереси власників, інвесторів, держави.

Разом із тим, Бюджетним кодексом України [71] та Законом України „Про управління об’єктами державної власності” не лише дозволяється, а й вимагається від державних органів та розпорядників бюджетних коштів проведення аудиту. Цим самим можна констатувати існуючу невідповідність наукових розробок і законодавчих актів з даних питань.

Вперше визначення поняття „державного фінансового аудиту” з’являється в грудні 2005 року з прийняттям Закону України „Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо запобігання фінансовим правопорушенням, забезпечення ефективного використання бюджетних коштів, державного і комунального майна”, яким внесені відповідні зміни і доповнення до Господарського кодексу України та Законів України „Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні”, „Про аудиторську діяльність”.

Відповідно до пункту 3 ст. 363 Господарського кодексу України та ч. 3 ст. 2 Закону України „Про ДКРС в Україні” державним фінансовим аудитом є „різновид державного фінансового контролю, який полягає у перевірці та аналізі фактичного стану справ щодо законного та ефективного використання державних чи комунальних коштів і майна, інших активів держави, правильності ведення бухгалтерського обліку і достовірності фінансової звітності, функціонування системи внутрішнього контролю” [186; 189]. Визначення цього поняття дублюється і у відомчому наказі ГоловКРУ №232 від 09.10.2007 р. [190]. Проте, на нашу думку, державний фінансовий аудит є формою державного фінансового контролю, а не різновидом.

Прийняті зміни скасовували заборону надання аудиторських послуг органам державної виконавчої влади, контрольно-ревізійним установам, що мають державно-владні повноваження; ст. 1 Закону України „Про аудиторську діяльність” встановлено, що положення цього закону не поширюються на аудиторську діяльність державних органів, їх підрозділів та посадових осіб, уповноважених законами на здійснення фінансового контролю, зокрема у формі аудиту.

Крім того, з метою забезпечення ефективного використання бюджетних коштів та державного майна Законом України „Про управління об’єктами державної власності”, прийнятим 21 вересня 2006 року, за органами ДКРС було закріплено здійснення контролю за виконанням функцій з управління об’єктами державної власності шляхом проведення державного аудиту суб’єктів господарювання державного сектору економіки.

Зважаючи на системний характер діяльності з аудиту, у ст. 2 Закону України „Про ДКРС в Україні” та ст. 363 Господарського кодексу України виділено два види суб’єктів аудиту: 1)аудит, що здійснюється незалежними особами (аудиторами), аудиторськими організаціями, які уповноважені суб’єктами господарювання на його проведення (п.2); 2) державний фінансовий аудит (п.3).

Проблеми аудиту, який здійснюється незалежними особами, досить ґрунтовно досліджувалися у працях О.В. Теренової [191], А.М. Зевайкіної [192] та іншими. Проте до предмету нашого дослідження належить лише другий вид – державний фінансовий аудит, оскільки він є формою державного фінансового контролю і здійснюється РП та органами ДКРС. Відповідно детальніше розглянемо ДКРС.

Кабінетом Міністрів України та ДКРС прийнято відповідні нормативно-правові документи, якими запроваджено такі різновиди державного фінансового аудиту:

1) фінансовий аудит виконання бюджетних програм (аудит ефективності);

2) державний фінансовий аудит діяльності бюджетних установ;

3) державний фінансовий аудит діяльності суб’єктів господарювання;

4) державний фінансовий аудит виконання місцевих бюджетів.

Нині одним із найважливіших напрямів діяльності вищих органів фінансового контролю розвинених країн світу є аудит ефективності, основною метою якого є визначення соціально-економічного ефекту використання коштів держави, а також розроблення рекомендацій із підвищення результативності, економності і продуктивності використання бюджетних коштів та управління державними фінансовими ресурсами в цілому.

Аудит ефективності, спрямований на перевірку економності, продуктивності і результативності управління державними фінансовими ресурсами, охоплює не лише специфічну фінансову діяльність, але й увесь спектр державної діяльності, зокрема організаційну і адміністративні системи. Таким чином, аудит ефективності передбачає перевірку різних сторін діяльності державних та інших органів із метою визначення ефективності використання ними бюджетних коштів, виділених для надання відповідних державних послуг, виконання державних, галузевих і регіональних програм, що відкриває великі можливості при співпраці з міліцією.

Відповідно до пункту 1 постанови КМУ від 10.08.2004 №1017, аудит ефективностіформа державного фінансового контролю (курсив наш. – П.Ю.), яка спрямована на визначення ефективності використання бюджетних коштів для реалізації запланованих цілей та встановлення факторів, які цьому перешкоджають [193]. Метою здійснення цього виду аудиту є розроблення обґрунтованих пропозицій щодо підвищення ефективності використання коштів державного та місцевих бюджетів у процесі виконання бюджетних програм. Особливістю вказаного виду аудиту є те, що об’єктами аудиту можуть бути всі юридичні особи незалежно від організаційно-правової форми і форми власності а також суб’єкти підприємницької діяльності – фізичні особи, які беруть участь у виконанні бюджетних програм (всі вони виступають учасниками бюджетного процесу).

Другий вид державного фінансового аудитурегламентується постановою КМУ від 31.12.2004 №1777, в пункті 2 якої наводиться таке визначення державного фінансового аудиту, який здійснюється органами ДКРС: „фінансово-господарський аудит – це форма державного фінансового контролю, яка спрямована на запобігання фінансовим порушенням та забезпечення достовірності фінансової звітності [194], основним завданням якого є сприяння бюджетній установі у забезпеченні правильності ведення бухгалтерського обліку, законності використання бюджетних коштів, державного і комунального майна, складанні достовірної фінансової звітності та організації внутрішнього фінансового контролю.

Виходячи із завдань цього виду державного фінансового аудиту, його предметом є дослідження первинних документів щодо операцій із коштами та майном, іншими активами і пасивами, ведення бухгалтерського обліку, складання і подання фінансової звітності та організація внутрішнього фінансового контролю. Об’єктом зазначеного аудиту є виключно бюджетні установи.

Однак, ми вважаємо, що визначення даного поняття, наведене у зазначеній постанові не є досить вдалим. Пояснити це можна наступним: 1) сама категорія „фінансово-господарський аудит” не відповідає змісту ст. 3 Закону України „Про ДКРС в Україні” та предмету постанови КМУ від 31.12.2004 №1777; 2) нині відсутній єдиний підхід у науковців щодо визначення самого поняття державного фінансового аудиту: одна група авторів віддає перевагу поняттю „фінансовий аудит”, інша – „фінансово-господарський аудит”, третя – „аудит фінансово-економічної діяльності”.

На нашу думку, виходячи з того, що суб’єктом цього аудиту виступають органи ДКРС, об’єктом – виключно державні установи, а предмет аудиту складають дослідження первинних документів щодо операцій із коштами та майном, іншими активами і пасивами, ведення бухгалтерського обліку, складання і подання фінансової звітності та організація внутрішнього фінансового контролю, пропонуємо таке визначення поняття вказаного виду аудиту.

Державний фінансовий аудит діяльності бюджетних установ– форма державного фінансового контролю, яка полягає у перевірці та аналізі фактичного стану справ щодо законного та ефективного використання державних чи комунальних коштів і майна, інших активів, правильності ведення бухгалтерського обліку і достовірності фінансової звітності, функціонування системи внутрішнього контролю бюджетних установ.

Ми пропонуємо внести зміни до пункту 2 відповідної постанови КМУ від 31.12.2004 №1777, доповнивши його запропонованим нами визначенням.

Якщо у другому виді державного фінансового аудиту, який ми розглядаємо, об’єктами є виключно бюджетні установи, то для третього видудержавний фінансовий аудит діяльності суб’єктів господарювання – відповідно до постанови КМУ від 25.03.2006 №361 характерним є проведення його у всіх суб’єктів господарювання, віднесених до державного сектору економіки, а також інших суб’єктів господарювання, що отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів та державних фондів або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно [178].

Стосовно поняття цього виду аудиту, то відповідно до п.1 вказаної постанови його зміст відповідає визначенню поняття державного фінансового аудиту в нормах Закону України „Про ДКРС в Україні” і Господарського кодексу України та не потребує додаткового аналізу. Визначений в п.1 постанови КМУ від 25.03.2006 №361 предмет державного фінансового аудиту суб’єктів господарювання, на нашу думку, дозволяє дійти висновку, що цей вид аудиту є своєрідним симбіозом засад зовнішнього (адміністративного) та функціональності внутрішнього аудиту, що робить його перспективним та дієвим.

Наступним і заключним для розгляду різновидом державного фінансового аудиту є аудит виконання місцевих бюджетів, порядок проведення якого затверджений КМУ у травні 2007 року. Завданнями даного аудиту є перевірка та аналіз фактичного виконання місцевого бюджету, ефективність використання комунальних коштів, майна та інших активів, достовірність фінансової звітності, функціонування системи внутрішнього контролю.

Натомість аналіз положень цього документу дає змогу констатувати наявне дублювання повноважень. Адже, з одного боку, ним позитивно вирішено питання про можливість проведення державного фінансового аудиту органами ДКРС, а з іншого– ще одним суб’єктом, який здійснює даний вид аудиту є Рахункова палата.

На нашу думку, враховуючи повноваження і статус РП як центрального органу, що здійснює контроль за виконанням Державного бюджету на всіх його етапах формування і виконання, саме їй має належати виключне право на проведення фінансового контролю виконання місцевих бюджетів, принаймні обласних.

Органічним продовженням після аналізу стану нормативно-правового регулювання діяльності ДКРС є розгляд її взаємодії з органами міліції.

Організація взаємодії цих державних органів відбувається відповідно до ст. 19 Конституції України, тобто на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. При цьому враховується компетенція кожного суб’єкта, а також специфіка діяльності, засоби і методи, які використовуються ними у протидії правопорушенням у сфері економіки.

Поширеною серед науковців, а також практичних працівників міліції і контролюючих органів є думка, що нормативна база, яка регламентує взаємовідносини ДКРС з міліцією, породила колізію самих законодавчих актів: мають місце розбіжності загальних і спеціальних законів та неузгодженість нормативно-правових актів, що регулюють діяльність цих державних органів (згідно з результатами анкетування: 92,6% - оперативних працівників міліції і 74,6 % - слідчих і дізнавачів; 96,6% - працівників органів ДКРС).

Належна взаємодія між органами ДКРС та міліцією є одним із чинників, від яких залежить ефективність виконання покладених на ці органи завдань і функцій.

Зважаючи на це, питання покращення такої взаємодії перебувають на контролі у МВС України і ГоловКРУ. Органи ДКРС постійно беруть участь у проведенні спільних із правоохоронними органами заходів, спрямованих на виявлення та припинення зловживань і порушень у фінансово-економічній сфері держави.

Аналіз змісту функцій ДКРС і міліції, принципів та видів взаємодії дозволив визначити критерій, за яким можна класифікувати форми взаємодії на три групи. Виділення цього критерію сприятиме чіткому означенню форм взаємодії цих органів, а також визначенню напрямів підвищення ефективності такої взаємодії. Таким критерієм ми пропонуємо визнати „суб’єкт ініціативи взаємодії”, і відповідно виділити три групи форм: 1) за ініціативою міліції; 2) за ініціативою органів ДКРС; 3) за спільною (загальною) ініціативою (додаток Д). Розглянемо кожну групу окремо.

Першу групу форм взаємодії за ініціативою міліції пропонуємо аналізувати за наступними їх видами та підвидами:

1)залучення спеціалістів органів ДКРС до ревізій (перевірок), що проводяться органами міліції:

а) участь фахівців ДКРС на стадії досудового слідства;

б) участь фахівців ДКРС на стадії дослідчої перевірки (в оперативно-розшукових заходах);

2) звернення міліції до органів ДКРС про проведення ревізій (перевірок):

а) проведення планових та позапланових ревізій;

б) проведення зустрічних звірок;

в) проведення ревізій за вилученими органами міліції документами.

Охарактеризуємо детальніше ці різновиди.

Залучення спеціалістів органів ДКРС до ревізій (перевірок), що проводяться органами міліціїздійснюється під час проведення оперативно-розшукових заходів, а також розслідувань кримінальних справ міліцією, у разі, коли виникає потреба у застосуванні фахових знань із економіки та бухгалтерського обліку. На практиці у переважній більшості таких випадків слідчі та органи дізнання звертаються до органів ДКРС, виступаючи ініціатором процесу взаємодії.

Аналіз практики дає можливість у межах цієї форми виділити наступні різновиди взаємодії: 1) участь фахівців ДКРС на стадії досудового слідства: а) для виявлення, збирання, огляду бухгалтерських документів; б) для вирішення питань довідкового характеру; в)для огляду і вилучення документів; г) під час проведення обшуку, виїмки; д) консультування; 2)участь фахівців ДКРС на стадії дослідчої перевірки – у оперативно-розшукових заходах.

За середньостатистичними даними ГоловКРУ щорічно понад 900 фахівців ДКРС залучаються як спеціалісти до перевірок, що проводяться правоохоронними органами.

Обробка матеріалів проведеного нами анкетування дозволила констатувати: у зв’язку з тим, що цей специфічний вид співпраці ревізорів і правоохоронців сприймається і трактується кожною стороною неоднозначно, раз-у-раз на практиці виникають суперечки й невдоволення прийнятими іншою стороною рішеннями.

Так, наприклад, з боку працівників ДКРС досить часто ставиться під сумнів законність вимог працівників міліції щодо виділення ДКРС спеціалістів для проведення перевірок. Разом з тим, поширеними є випадки невірного розуміння фахівцями ДКРС їх правового статусу під час проведення перевірок працівниками міліції, невірного застосування форми процесуальних документів, що складаються спеціалістами за результатами їх участі у перевірках.

Правовими підставамидля звернення міліції до органів ДКРС стосовно виділення працівників як спеціалістів є положення ст. 12 Закону України „Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю” [161], ст. 1281 КПК України [130], пп. 10 п.5 постанови КМУ „Про утворення Державної служби боротьби з економічною злочинністю” [155]. У цих нормативних актах зазначається на право і можливість залучення правоохоронними органами фахівців ДКРС для проведення тих чи інших заходів.

Натомість догматико-юридичний аналіз цих нормативних актів дозволяє констатувати наявну суперечність наведених у них положень із законом прямої дії для ДКРС. Так, відповідно до ст. 19 Конституції України органи державної влади зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Отже, згідно з цим конституційним положенням існують усі законодавчі підстави щодо відмови у виділенні спеціалістів з ДКРС на вимоги правоохоронних органів, оскільки безпосередньо у Законі України „Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні” прямо не передбачено виділення спеціалістів на вимоги правоохоронних органів для участі у перевірках.

Однак, таке розуміння та використання норм законів, на нашу думку, не є конструктивним шляхом для налагодження взаємодії. Адже спільною метою як ДКРС, так і міліції є запобігання і припинення правопорушень у сфері економіки. Спирання на недосконалість законодавства є зворотним шляхом від проголошеної мети. Таким чином, слід визнати, що нині для успішного розв’язання цієї проблеми доцільно внести відповідні зміни та доповнення, прямо зазначивши в Законі України „Про ДКРС в Україні” на обов’язкову участь у разі надходження оформленого у відповідній формі запиту на участь фахівця ДКРС.

Доказом не лише юридичної, а й фактичної участі співробітників ДКРС у перевірках, які проводяться міліцією, є реальна практика такої взаємодії: щорічно до підрозділів ДКРС надходить близько 1 тис. звернень від оперативних підрозділів, органів слідства та дізнання міліції з вимогою виділення спеціалістів для участі у перевірках.

З метою врегулювання цього та ряду інших проблемних питань на державному та міжвідомчому рівнях здійснено ряд нормотворчих кроків. У 2004 році було розроблено та підписано наказ ГоловКРУ від 13.07.2004 №185 „Про затвердження Стандарту державного фінансового контролю за використанням бюджетних коштів, державного і комунального майна”; у 2006 року підготовлено і прийнято постанову КМУ від 20.04.2006 № 550 „Про затвердження Порядку проведення інспектування державною контрольно-ревізійною службою”, на виконання якої розроблено та підписано спільний міжвідомчий наказ ГоловКРУ, МВС України, Служби безпеки України, Генеральної прокуратури України від 19.10.2006 № 346/1025/685/53 „Про затвердження Порядку взаємодії органів державної контрольно-ревізійної служби, органів прокуратури, внутрішніх справ, Служби безпеки України”.

Зазначені документи прийняті на зміну донедавна існуючої Інструкції про порядок проведення ревізій і перевірок органами ДКРС в Україні за зверненнями правоохоронних органів, затвердженої наказом ГоловКРУ від 26.11.1999 № 107.

Відповідно до означених нормативно-правових актів, залежно від статусу об’єктів перевірки, за критерієм їх підконтрольності ДКРС можна виділити два види участі її працівників як спеціалістів у перевірках, що проводяться міліцією: 1) участь у перевірках, що проводяться міліцією у підконтрольних органам ДКРС установах; 2)участь у перевірках, що проводяться міліцією на інших об’єктах контролю.

Щодо першого виду, то на практиці не виникає особливих проблем, адже фахівці ДКРС залучаються міліцією для вирішення питань: 1)використання і збереження державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів; 2)правильності визначення потреби в бюджетних коштах та взяття зобов’язань; 3) стан і достовірність бухгалтерського обліку і фінансової звітності.

Стосовно другого виду залучення, то мають місце певні проблеми. Передусім, слід говорити про строки. Залучення працівників органів ДКРС як спеціалістів до участі в перевірках, що проводять правоохоронні органи, може здійснюватися на строк до 10 робочих днів. Причому цей строк, за письмовим зверненням правоохоронного органу, може бути подовжений виключно Головою ГоловКРУ (його заступниками), начальниками контрольно-ревізійних управлінь в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі (їх заступниками). Але на практиці такий порядок дещо ускладнює механізм продовження строків.

На нашу думку, з метою оперативності вирішення цього питання, необхідно внести зміни до наказу, передбачивши право надання дозволу на продовження строку участі фахівців ДКРС як спеціалістів керівникам (їх заступникам) контрольно-ревізійних служб, із яких відряджаються такі працівники (від найвищого рівня до найнижчого). Це підтверджують дані, які ми отримали у результаті проведеного анкетування практичних працівників оперативних та слідчих підрозділів міліції (100% респондентів).

Проблемним і складним є процес подання звернення органу міліції до ДКРС щодо виділення відповідних фахівців, через що втрачається можливість співпрацювати у цьому напряму на рівні такої управлінської структури ДКРС як районний (міський) відділ контрольно-ревізійної служби. У даному випадку замість виділення спеціаліста для участі в перевірці іноді доцільно, а зрештою і приходиться, організовувати проведення позапланової ревізії відповідно до Порядку проведення інспектування ДКРС.

Також досить часто на практиці при розслідуванні кримінальної справи орган дізнання або слідчий з причин неправильного планування проведення окремих заходів (слідчих дій) залучає по декілька разів одного і того ж фахівця ДКРС як спеціаліста для вирішення певних питань, що негативно відображається на роботі як його самого, так і органу ДКРС в цілому.

Зважаючи на зміст завдань, які вирішує співробітник ДКРС як спеціаліст у перевірках, що проводяться міліцією, керуючись положеннями кримінально-процесуального законодавства, а також з метою упорядкування залучення фахівців ДКРС, вважаємо за доцільне їх статус „спеціаліста” замінити на статус „експерта”, наприклад, „експерт з фінансово-економічної діяльності”, „експерт з фінансово-господарської діяльності”. Результати ж проведених ними досліджень мають оформлятися у вигляді висновку експерта, дотримуючись відповідних вимог, визначеним його логічною та структурною побудовою.

Другою формою взаємодії міліції і ДКРС першої групи є звернення міліції до органів ДКРС про проведення ревізій (перевірок).

Актуальність розгляду даної форми взаємодії підтверджується статистичними даними діяльності ДКРС, так, протягом 2007 року органами ДКРС проведено понад 1,9тис. контрольних заходів за зверненнями правоохоронних органів [208].

Неабияке значення у діяльності міліції має ревізія (перевірка), яка є однією з форм фінансового контролю, який здійснюється ДКРС. Характерною рисою злочинів, що скоюються у сфері економіки, є їх обов’язкове відображення у документах і записах бухгалтерського обліку підприємств. Саме цей фактор відносить документальну ревізію до одного з ефективних засобів розкриття злочинів. Ефективність ревізії як засобу виявлення правопорушень залежить від реального стану спеціальних захисних функцій бухгалтерського обліку – його спроможності досить повно відображати ознаки скоєних правопорушень. Матеріали комплексних ревізій (перевірок), передані органами ДКРС до міліції, часто стають підставою для порушення кримінальних справ. Однак, варто зауважити, що вагоміше значення має ревізія, яка призначається за ініціативою або зверненням органів дізнання, досудового слідства, оскільки така діяльність є методом збору доказів, в першу чергу, у кримінальній справі.

Згідно з п.1.3. Порядку взаємодії під зверненням правоохоронного органу розуміється супровідний лист до постанови про призначення ревізії, винесеної слідчим, прокурором або особою, яка проводить дізнання, а також письмове доручення, вимога, пропозиція керівника правоохоронного органу [137].

Орган міліції може ініціювати проведення ревізії (перевірки) органом ДКРС у таких випадках: 1) якщо в результаті аналізу обліково-бухгалтерської документації встановлені сліди або окремі факти злочинної діяльності посадових, службових або матеріально-відповідальних осіб підприємства і є підстави вважати, що на підприємстві скоєно й інші (ще не викриті) злочини; 2) якщо встановлено злочинні зв’язки об’єкта контролю з іншими підприємствами або організаціями; 3)коли встановлено, що підозрювана особа скоїла корисливий злочин на цьому підприємстві і є підстави вважати, що, працюючи на попередньому місці роботи на такій самій посаді, вона і там вчинила злочин; 4) якщо підозрювана особа звертається з мотивованим клопотанням щодо перевірки первинних обліково-бухгалтерських документів; 5) якщо орган дізнання чи слідчий має матеріали інвентаризації, які свідчать, що в результаті інвентаризації товарно-матеріальних цінностей або грошових коштів викриті великі нестачі чи лишки; 6) якщо орган дізнання чи слідчий має матеріали комплексної ревізії, у яких містяться дані про факти порушень корисливої спрямованості, і які потребують додаткової перевірки діяльності певних посадових, службових або матеріально-відповідальних осіб підприємства за первинними документами; 7) якщо наявні перевірені оперативні дані про скоєння корисливих злочинів на тому чи іншому підприємстві, в установі, організації потребують комплексної перевірки діяльності суб’єктів господарювання; 8) у разі отримання слідчим обґрунтованого повідомлення експерта-бухгалтера про неможливість дати висновок щодо певних фактів без попереднього проведення ревізії (перевірки).

З огляду на те, що майже кожний злочин, пов’язаний із господарською (економічною, фінансовою) діяльністю, потребує призначення ревізії (перевірки), оперативні працівники та слідчі мають правильно розуміти сутність та особливості ревізії, яка призначається за ініціативою органів дізнання чи досудового слідства, уміти кваліфіковано організувати її підготовку й проведення, забезпечивши цим самим ефективність та реалізацію усіх можливостей такої перевірки.

Аналіз положень законів України „Про міліцію”, „Про ДКРС в Україні”, постанови КМУ „Про утворення ДСБЕЗ” дозволяє визначити, що сутністю ревізії, призначеної за ініціативою міліції, є використання існуючого адміністративно-правового інституту в інтересах розслідування кримінальних справ про розкрадання та інші корисливі зловживання.

За результатами розгляду звернення органу міліції щодо проведення ревізії відповідним керівником ДКРС може бути прийняте одне з таких рішень: 1)прийняти до виконання звернення, організувати та провести позапланову виїзну ревізію; 2)прийняти до виконання звернення, провести планову виїзну ревізію; 3)повідомити про неможливість проведення ревізії; 4) повідомити правоохоронний орган про необхідність уточнення звернення.

Саме зверненняміліції до органів ДКРС про проведення ревізій можна класифікувати за критерієм плановості проведення на: 1) для проведення планових виїзних ревізій; 2) для проведення позапланових виїзних ревізій.

Відповідно до ст. 11 Закону України „Про ДКРС в Україні” планова виїзна ревізія – ревізія у підконтрольних установах, яка передбачена у плані роботи органу державної контрольно-ревізійної служби і проводиться за місцем знаходження такої юридичної особи чи за місцем розташуванням об’єкта права власності, стосовно яких проводиться така планова виїзна ревізія; позапланова виїзна ревізія–ревізія чи перевірка, яка не передбачена в планах роботи органу державної контрольно-ревізійної служби [189].

Відповідно до підпункту б) п.7 постанови КМУ від 08.08.2001 № 955 органи міліції мають можливість звертатися до ГоловКРУ з приводу проведення ревізій і перевірок у плановому порядку, з включенням відповідних заходів до річного плану контрольно-ревізійної роботи органів ДКРС .

Загальною вимогою для всіх випадків ініціювання та проведення такої ревізії є передбачена у ст. 11 Закону України „Про ДКРС в Україні” норма, згідно з якою ця ревізія „може здійснюватися лише за наявності підстав для її проведення на підставі рішення суду” [189].

Проте застосування нами герменевтичного методу дозволяє твердити, що в цій нормі допущена змістовна помилка, адже двічі вживається термін „підстави”. Як наслідок відбувається тавтологія, згідно з якою для проведення ревізії необхідні підстави, на які необхідні ще інші підстави. Переконані, що таку законодавчу помилку необхідно усунути.

Відповідно до зазначеного Закону, Порядку проведення інспектування та Порядку взаємодії позапланова виїзна ревізія за зверненням органу міліції може бути проведена на будь-якому суб’єкті господарювання як на підконтрольному ДКРС, так і непідконтрольному. При цьому є певні вимоги та особливості щодо організації проведення такої ревізії на кожному з них.

Сьогодні на більшості об’єктах контролю, а тим більше на непідконтрольних установах, створені та функціонують служби безпеки (охорони), однією з функцій яких є забезпечення перепускного режиму з метою недопущення сторонніх осіб (незалежно від відомчої належності) на територію обслуговування, а також контроль за несанкціонованим (без дозволу керівника установи) витоком інформації.

У зв’язку з цим ревізійні матеріали, які ми вивчали, та аналіз результатів анкетування працівників органів ДКРС (26,7 % опитаних) дають можливість констатувати: останнім часом при здійсненні перевірок органами ДКРС, зокрема за зверненнями міліції, досить частими стали випадки недопущення посадових осіб органів ДКРС до проведення ревізій. Особливо це стосується випадків проведення зустрічних звірок, якщо вони зачіпають інтереси приватних комерційних структур.

Тому орган міліції, що ініціював звернення до органів ДКРС про проведення ревізії, у таких випадках у межах своєї компетенції зобов’язаний вживати таких заходів: 1) забезпечувати допуск посадових осіб органів контрольно-ревізійної служби на об’єкт контролю; 2) забезпечувати усунення перешкод проведенню ревізії; 3)забезпечувати надання ревізорам необхідних документів. Також при потребі орган міліції-ініціатор проведення ревізії, сприяє одержанню ревізорами в установленому порядку від кредитно-банківських установ необхідних відомостей, копій документів, довідок про банківські операції й залишки на рахунках об’єктів, які перевіряються; 4)забезпечувати збереження документів, насамперед неофіційних записів (чорнові записи, боргові записки, „чорна бухгалтерія”), а також різних варіантів одного і того ж документа, оскільки такі джерела доказів правопорушники намагаються знищити у першу чергу; 5) притягати осіб, які перешкоджали у проведенні ревізії (зустрічної звірки), до відповідальності; 6)застосовувати інші передбачені законодавством заходи.

У нинішніх умовах серед найбільш актуальних проблем правозастосовчої практики державних органів влади є взаємодія міліції і ДКРС при проведенні останніми ревізій за зверненнями правоохоронних органів у таких формах: 1) при проведенні зустрічних звірок; 2) при проведенні ревізій за вилученими органами міліції документами.

Розкриваючи теоретичні питання проведення органами ДКРСзустрічної звіркиза дорученням органів міліції, варто зауважити неоднозначність використання в науковій та нормотворчій діяльності поняття „зустрічна звірка”, а також його тлумачення.

Єдиним законодавчим актом в Україні, у якому згадується про зустрічну звірку, є Закон України „Про ДКРС в Україні”. У ньому законодавець не дає чіткого визначення поняття зустрічної звірки, зазначаючи лише про право органів ДКРС на її проведення. Утім у ст.ст. 10 та 11 Закону наводиться ряд ознак, що характеризують зустрічні звірки: 1) такі звірки не є контрольними заходами і проводяться в разі виникнення потреби в їх проведенні на підставі направлення, виписаного керівником органу (підрозділу) ДКРС; 2)проводяться у суб’єктів господарювання, які мали правові відносини з підконтрольною установою; 3) мета їх проведення – документальне підтвердження виду, обсягу і якості операцій та розрахунків, що здійснювалися між суб’єктом господарювання і підконтрольною установою, для з’ясування їх реальності та повноти відображення в обліку підконтрольної установи [189].

Разом із тим, постановою КМУ „Про Порядок проведення інспектування державною контрольно-ревізійною службою” узагальнено перераховані вище ознаки, мета зустрічної звірки та закріплено чітке визначення поняття зустрічної звірки. Так, відповідно до п.3 Порядку проведення інспектування „зустрічна звірка – метод документального підтвердження у суб’єктів господарювання, які мали правові відносини з підконтрольною установою, виду, обсягу і якості операцій та розрахунків, що здійснювалися між ними, для з’ясування їх реальності та повноти відображення в обліку підконтрольної установи” [179]. Аналогічне визначення міститься також у відомчому наказі Мінвугільної промисловості України [197].

До правових джерел, які регламентують проведення зустрічної звірки органами ДКРС, належить також відомчий наказ ГоловКРУ від 27.10.2006 №358 „Про затвердження Методики оформлення органами державної контрольно-ревізійної служби результатів ревізії”.

На відміну від перерахованих правових актів, які регламентують проведення зустрічної звірки державною контрольно-ревізійною службою, в нормативно-правових документах, що упорядковують здійснення контрольних заходів іншими суб’єктами фінансового контролю, вживаються терміни „зустрічна документальна перевірка” [198], „зустрічна перевірка” [199].

Така неоднозначність зумовлює зосередження фокусу нашої уваги на з’ясуванні змісту цього поняття, з’ясування основних його аспектів: 1)визначитись із самим терміном – „зустрічна звірка” чи „зустрічна перевірка”; 2)чим за своєю суттю є зустрічна звірка – методом, способом, видом чи формою фінансового контролю; 3)відносно якого виду об’єкта ревізії (перевірки) може здійснюватись зустрічна звірка – підконтрольної установи чи будь-якого суб’єкта господарювання, у тому числі суб’єкта підприємницької діяльності.

Дослідження основних понять зустрічної звірки дає змогу систематизувати їх на декілька груп: до першої групи понять можна віднести ті, в яких зустрічна звірка тлумачиться як спосіб (засіб) перевірки (Л.Савченко, В.Мурашко) [15; 200]; до другої – метод документального підтвердження (Л.Борець, М.Бариніна-Закірова, О.Орлюк) [49; 182; 201]; до третьої – різновид перевірки (В.Онищенко, М.Кучерявенко, постанова Пенсійного фонду України від 21.03.2003 №6-5, наказ ДПА України від 18.08.2005 № 350) [198; 202-204].

На нашу думку, конструктивним є визначення поняття зустрічної перевірки, яке дає В.Онищенко: „зустрічна перевірка – це перевірка, яка проводиться на підприємстві, що є господарським партнером раніше перевіреного (або, того що перевіряється одночасно) суб’єкта підприємницької діяльності з метою з’ясування реальних обставин здійснення певної операції (операцій), повноти оприбуткування отриманої за нею продукції (товарів) або виручки від її реалізації за допомогою зіставлення відповідних даних обліку в обох підприємствах [203, с. 118]. Крім того автор зазначає, що зустрічна перевірка є одним із видів позапланової перевірки.

Поділяючи позицію В.Онищенка, вважаємо, що вірно називати зустрічну звірку не „методом (способом) документального підтвердження (як викладено у більшості роботах законодавця і науковців), а „різновидом позапланової перевірки з метою документального аналізу, шляхом використання методів...”

У зв’язку з відсутністю в законодавчих актах прямої дії визначення поняття „зустрічної звірки” пропонуємо внести зміни до Закону України „Про ДКРС в Україні”, а також проекту Закону України „Про державний фінансовий контроль”, доповнивши їх такою нормою: „Зустрічна звірка– перевірка, яка проводиться у суб’єкта господарювання, що мав договірні взаємовідносини з об’єктом контролю, за зверненням контролюючого чи правоохоронного органу, виду, обсягу і якості операцій та розрахунків, що здійснювалися між ними, для з’ясування їх реальності та повноти відображення в обліку об’єкта контролю” [205].

У практичній співпраці працівників правоохоронних і контрольних органів проведення зустрічної звірки викликане необхідністю підтвердження або спростування ознак злочинів, пов’язаних із розкраданням матеріальних цінностей, а також корисливих зловживань наприклад, при закупівлі продукції. Такі факти перевіряються шляхом виявлення в облікових документах суб’єктів господарювання суперечностей між даними кількох взаємопов’язаних документів, різних примірників одного документа, що є основною метою таких звірок.

Аналіз кримінальних справ, а також результатів проведеного анкетування (32,2% - респондентів-працівників органів ДКРС) дозволяє зробити висновок, що при проведенні зустрічних звірок, особливо за розслідуваними кримінальними справами, вкрай необхідним є узгодження з боку залучених ревізорів своїх дій зі слідчим чи органом дізнання, який організовує проведення такої перевірки. Оскільки при зверненні ревізора до посадових осіб об’єкта звірки існують загрози можливої змови, злочинних зв’язків між фігурантами-підприємствами (організаціями), адже завчасно „попереджені” ревізором правопорушники зможуть ужити заходів із метою приховування або знищення слідів розкрадань, інших корисливих зловживань і навіть зникнути від слідства та суду, у тому числі шляхом ліквідації установи.

Крім того, зважаючи на відсутність повноважень у посадових осіб ДКРС вживати заходів адміністративного впливу до осіб непідконтрольних їм установ, у випадках їх недопущення до проведення зустрічної звірки, ревізори на практиці обмежуються лише складанням акту, у якому даний факт фіксується, про що невідкладно письмово інформують ініціатора звірки – орган міліції. Останні, як було зазначено вище, в інтересах розслідування справи, забезпечують нормальні умови ревізорам для виконання ними своїх функцій.

Враховуючи природу проведення зустрічної звірки як юридичного факту, і віднесення його нами до різновиду позапланової перевірки, вважаємо, що результати такої звірки мають оформлятися у формі акту з наданням його примірників всім зацікавленим сторонам.

Отже, вказаний елемент (оформлення результатів проведення зустрічної звірки) порядку проведення зустрічної звірки потребує удосконалення і уніфікації. Зважаючи на зазначене вище, пропонуємо внести зміни до постанови КМУ від 20.04.2006 № 550: „За результатами зустрічної звірки складається акт у трьох примірниках, перший з яких долучається до першого примірника акта ревізії, що залишається в органі державної контрольно-ревізійної служби, другий примірник акту надається суб’єкту господарювання, в якому проводилася така звірка, третій– до третього примірника акта ревізії, який складається для передачі правоохоронним органам у випадках, передбачених Порядком проведення інспектування та законодавством. Передача примірників акту зустрічної звірки здійснюється у тому ж порядку, що і акт ревізії.”

Слідчий чи орган дізнання, у свою чергу, долучають отримані матеріали перевірки до матеріалів розслідуваної справи, а також вивчають і оцінюють їх у поєднанні з іншими наявними доказами.

Поряд із наведеними вище правовими та організаційними особливостями проведення зустрічної звірки міліції і ДКРС варто назвати ще декілька з них, які, на наш погляд, є також досить важливими при плануванні і організації проведення такого виду перевірки.

По-перше, чинним законодавством не регламентовано строки проведення зустрічних звірок; по-друге, не визначено підстави їх проведення; по-третє, залишається неурегульованим питання щодо необхідності отримання дозволу суду для проведення зустрічної звірки у суб’єкта господарювання незалежно від підконтрольності його органам ДКРС.

Передусім, вважаємо, що будь-яке втручання у порядок фінансово-господарської діяльності суб’єктів господарювання незалежно від форми їх власності та відомчої приналежності має регламентуватися конкретними строками. Через неврегульованість строків, при існуючому „відкритому доступі” до об’єкта перевірки його фінансово-господарська діяльність може бути призупинена на невизначений час, тривалість якого нині не регламентована жодним нормативним актом, а звідси – збитки, що несе власник. Ураховуючи віднесення нами зустрічної звірки до різновиду позапланової перевірки, вважаємо за необхідне встановити строки проведення звірки за аналогією з нормативно-закріпленими строками проведення позапланової виїзної ревізії – не більше 15 календарних днів.

Щодо другого аспекту, то відповідно до частини 17 ст. 11 Закону України „Про ДКРС в Україні” прямо передбачено, що зустрічні звірки „проводяться у разі виникнення потреби на підставі направлення, виписаного керівником органу (підрозділу) ДКРС” [189]. При цьому у жодному нормативно-правовому документі не називаються підстави для виписки відповідного направлення, залишаючи це питання на розсуд керівника контролюючого органу, що зумовлює потребу у подальшому вивченні та відшуканні шляхів його розв’язання.

У частині, що стосується доцільності отримання дозволу суду на проведення зустрічної звірки, вважаємо, що це потребує відповідного унормування за умови здійснення такої звірки у суб’єкта господарської діяльності, який не належить до підконтрольних ДКРС установ і коли сам об’єкт перевірки заперечує проти її проведення (винятком залишаються випадки проведення таких звірок за розслідуваними кримінальними справами). Це зменшить кількість безпідставних втручань державних органів у підприємницьку діяльність суб’єктів господарювання та сприятиме виконанню основних положень Указу Президента України „Про деякі заходи з дерегулювання підприємницької діяльності”.

Нині органи ДКРС вимагають надання необхідних документів, зокрема для проведення невиїзної зустрічної звірки, посилаючись на пункт 5 ст. 10 Закону України „Про ДКРС в Україні”, в якому закріплено їх право „одержувати... від підприємств і організацій, у тому числі недержавної форми власності, довідки і копії документів про операції та розрахунки з підприємствами, установами, організаціями, що ревізуються або перевіряються” [189]. Вважаємо, що зазначена норма є достатньо широкою для застосування, а тому постає необхідність у конкретизації питань щодо підстав та порядку проведення зустрічних звірок, зокрема у суб’єктів підприємницької діяльності.

Третім різновидом форми взаємодії – звернення міліції до ДКРС про проведення ревізій є проведення ревізій за вилученими органами міліції документами.

Зауважимо, що ця форма потребує окремого розгляду в зв’язку з проблемами, які виникають на початковому етапі проведення ревізії.

У тих випадках, коли посадові особи суб’єкта господарювання, який підлягає інспектуванню, перебувають у розшуку і перспективи на виявлення їх місцезнаходження немає, органи міліції, відповідно до положень КПК України, вилучають із установи необхідні документи. У подальшому з метою проведення за ними ревізійних досліджень такі документи передаються до органів ДКРС.

Керівним правилом ревізорів для початку проведення ревізії, крім підстав описаних вище, є визначена ст. 11 Закону України „Про ДКРС в Україні” обов’язкова умова – „надання посадовим особам об’єкта перевірки під розписку або направлення на ревізію, або копії рішення суду про дозвіл на проведення позапланової виїзної ревізії” [189]. У той же час відповідно до Порядку проведення інспектування до посадових осіб об’єкта контролю належать лише „керівник об’єкта контролю та його заступник” [179]. Цим зазначені норми та ч. 14 ст.11 вказаного закону надають право об’єктам контролю не допускати посадових осіб органу ДКРС до проведення ревізії у разі ненадання зазначених документів посадовим особам об’єкту контролю або їх надання з порушенням встановлених законом вимог.

Відтак, контролюючі органи потрапляють до тупикової ситуації: з одного боку, вони не можуть відмовити органам міліції у проведенні ревізій за вилученими документами, оскільки останні проводяться в межах кримінально-процесуального провадження, а з іншого – ревізори порушують вимоги спеціальних норм законодавчих актів, що регламентують діяльність їх служби.

На думку О.В.Забрудського, це питання врегульовано у вищеназваному міжвідомчому наказі від 19.10.2006 № 346/1025/685/53 [206, с. 5]. Однак, ми вважаємо, що у зазначеному наказі, навпаки, повторено і навіть, додано норми, які ще більше ускладнюють здійснення проблемної процедури та забороняють посадовим особам органів ДКРС приступати до проведення ревізій. Так, зокрема, зазначено, що: 1) органи ДКРС проводять ревізії за оригіналами документів об’єкта контролю або завіреними належним чином об’єктом контролю їх копіями за місцезнаходженням об’єкта контролю; 2) органи ДКРС проводять позапланові виїзні ревізії за вилученими правоохоронними органами документами за таких умов: а) пред’явлення посадовою особою служби керівнику об’єкта контролю чи його заступнику під розписку направлення на ревізію та копії рішення суду про дозвіл на проведення позапланової ревізії, у якому мають міститись всі дані, передбачені частиною 14 ст. 11 Закону України „Про ДКРС в Україні; б) представлення правоохоронним органом до ревізії вилучених документів за місцезнаходженням об’єкта контролю”.

Цим самим орган ДКРС знімає з себе відповідальність та перекладає її на самого ініціатора необхідної ревізії – орган міліції. В цьому випадку слідчий чи орган дізнання вимушений організовувати проведення перевірки або силами правоохоронців (оперативними працівниками ДСБЕЗ), або із залученням фахівців органів ДКРС, але як спеціаліста, що спричинює кардинальну зміну статусу учасника кримінального процесу.

Отже, за таких умов досліджувана нами форма взаємодії правоохоронців і працівників контролюючих органів набуває іншого змісту і, згідно з наведеною нами класифікацією форм взаємодії, змінюється з такої, що проводиться ревізія органами ДКРС за зверненнями міліції, на проведення перевірки самими правоохоронцями з залученням, у кращому випадку, фахівців контролюючої служби з відповідними змінами в організації та здійсненні процедури проведення таких ревізій. Найпростішим прикладом таких змін можна навести наступний. Відповідно до визначених норм, строком проведення позапланової ревізії, зокрема за зверненням правоохоронного органу, є 15 робочих днів, а виділення працівника органу ДКРС як спеціаліста для участі в проведенні перевірок, що проводяться органом міліції, складає – 10 робочих днів. Різниця очевидна, і у більшості випадків, може відіграти вирішальну роль у процесі повного, об’єктивного і достовірного розслідування кримінальної справи.

Водночас, враховуючи, що ініціатором і організатором ревізії виступає орган міліції, який при розслідуванні злочинів керується в своїй діяльності кримінально-процесуальним законодавством, виникає можливість уникнення колізій, які створюються при регулюванні цієї діяльності адміністративним і фінансовим законодавством.

Іншим варіантом розв’язання цього питання є також можливість проведення такої позапланової ревізії не на об’єкті контролю, а у будь-якому іншому місці, узгодженому між міліцією та ДКРС (наприклад, у службовому приміщенні або ревізора, якому доручено проведення ревізію, або у виділеному для цих цілей службовому приміщенні органу міліції). Підставами для такого проведення можуть бути: 1) відсутність умов для проведення ревізії; 2) наявність загрози знищення документів; 3) базування (розташування) об’єкта контролю, на якому потрібно провести позапланову ревізію, за місцем проживання фізичної особи.

Варто відзначити, що за зауваженнями окремих власників суб’єктів господарювання, які стали об’єктом контролю, Порядок взаємодії, що затверджений указаним вище наказом, хоча і зареєстрований в Міністерстві юстиції України, однак регулює взаємовідносини лише суб’єктів підписання цього наказу і на інших учасників контрольного процесу не поширюється. Адже аналіз судової практики дозволяє зробити висновок, що останнім часом почастішали випадки позовних звернень (скарг) до суду власників „постраждалих” об’єктів контролю, до яких були застосовані зазначені вище норми міжвідомчого наказу. Мотивацією таких скарг є відсутність застосовуваних контролюючими та правоохоронними органами законодавчих норм прямої дії.

Тому вважаємо за доцільне закріпити відповідні положення міжвідомчого наказу у вигляді обов’язкових для виконання усіма учасниками контрольного процесу норм, зокрема в Законі України „Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні” або постанові КМУ від 20.04.2006 №550.

Крім того, доречним, на нашу думку, є внесення доповнень до п.3 Порядку проведення інспектування, додавши термін „посадові особи об’єкта контролю”, сформулювавши його визначення у такій редакції: „посадові особи об’єкта контролю – керівник та заступники об’єкта контролю, головний бухгалтер, які мають право підпису фінансово-господарських документів і на яких відповідними нормативними актами покладено здійснення організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій”. Така пропозиція обумовлена тим, що досить поширеним для суб’єктів господарювання, особливо приватних з невеликою штатною чисельністю, є наявність лише посад керівника і головного бухгалтера, які в однаковій мірі мають право підпису фінансових документів. Позаяк існують варіанти, де передбачені посади заступників керівника з окремих напрямів діяльності, утім без права відповідного підпису.

Ревізія, що проводиться за ініціативою органів дізнання та досудового слідства, по суті, є складною і потребує залучення до ревізії кваліфікованих фахівців. Також слід зазначити, що матеріали ревізії, як правило, підлягають судово-бухгалтерській та судово-економічній експертизам, під час яких здійснюється перевірка та підтвердження за допомогою документів обсягів недостач; визначається та підтверджується обсяг матеріальної шкоди, заподіяної посадовими та матеріально-відповідальними особами; встановлюється правильність методики проведення документальної ревізії та достовірності її результатів [207].

Дослідивши різновиди форми взаємодії міліції і ДКРС, що належить до першої групи – за ініціативою міліції, перейдемо до розгляду другої групи форм взаємодії міліції і ДКРС за критерієм суб’єкта ініціативи: за ініціативою органів ДКРС.

Форми цієї групи здійснюються в порядку, визначеному чинним законодавством, при виявленні істотних порушень фінансової дисципліни, недостач коштів і матеріальних цінностей, інших зловживань. Аналіз статистичних даних ДКРС свідчить про досить високу питому вагу ревізій та перевірок, переданих до міліції, за якими кримінальні справи не порушуються.

В державі й надалі спостерігається негативна практика незаконного та нецільового використання державних ресурсів. Такі порушення фінансово-господарської дисципліни рік-у-рік виявляються більш ніж на половині перевірених об’єктів контролю.

Органами ДКРС приділяється особлива увага щодо персональної відповідальності порушників фінансової дисципліни. Так, протягом 2007 року до правоохоронних органів передано 8232 ревізійних матеріалів та перевірок, у 2006 році –8329. За переданими матеріалами ДКРС правоохоронними органами протягом 2007 року порушено 899 кримінальних справ, у 2006 –672 [208].

За результатами проведених органами ДКРС планових виїзних ревізій у ст. 12 Закону України „Про ДКРС в Україні” законодавець розмежовує терміни „передача” та „повідомлення” державним органам про виявлені фахівцями ДКРС порушення законодавства, поділяючи цим самим їх на два види форм взаємодії органів ДКРС та інших органів державної влади.

Виходячи з положень даної статті, для взаємодії міліції і органів ДКРС притаманні обидва види форм такої взаємодії, як взаємодія за ініціативою органів ДКРС – передача та повідомлення. Отже, нижче розглянемо цю взаємодію.

Перший різновид досліджуваної групи форм взаємодії передбачає передачу органами ДКРС матеріалів ревізії до міліції. Хоча в ст. 12 вказаного Закону не перераховуються випадки, за яких має здійснюватись така передача матеріалів, залишаючи цим самим загальним (універсальний) для всіх випадків правило: як у разі проведення ревізій органами ДКРС за зверненнями правоохоронних органів, так і при проведенні ревізорами власних планових виїзних ревізій, із змісту описуваної форми взаємодії розуміємо, що це стосується лише до зазначеного другого випадку.

Керуючись положеннями зазначеної статті аналізованого закону, підставами для передачі працівниками органів ДКРС матеріалів проведених ними ревізій до міліції є: 1) у випадку виявлення зловживань чинного законодавства; 2) у випадку виявлення порушень чинного законодавства.

На нашу думку, зазначення у такому загальному вигляді випадків передачі ревізійних матеріалів до міліції вносить лише суперечності між органами міліції і ДКРС, що не конструктивно впливає на їх взаємодію. В такому випадку залишається невизначеним чітке коло таких випадків, адже перелік питань, що підпадають під поняття „зловживання чинного законодавства” та „порушення чинного законодавства” є дуже широким, оскільки норма Закону ніяким чином не обмежує їх, принаймні, економічною чи бюджетною спрямованістю, наявністю ознак складу злочину тощо.

Крім того, вказана норма не враховує реалій сьогодення, в яких працюють підрозділи і ДКРС і міліція. Вона потребує додаткових уточнень. Так, наприклад, протягом 2007 року ДКРС проведено понад 17,5 тисяч контрольних заходів, якими охоплено діяльність майже 16,7 тисяч підконтрольних установ, з яких на 15,4 тисячах (92%) виявлено фінансово-господарські порушення. При цьому на розгляд правоохоронним органам передано понад 8,2 тисячі матеріалів контрольних заходів, зокрема проведених за власною ініціативою – 5,2тисяч, за результатами розгляду яких порушено 583 кримінальні справи [208].

Якщо ж догматично і формально підходити до застосування даної норми ст.12, то необхідно було б передати матеріали всіх 14 тисяч ревізій і перевірок, що спричинило б значне завантаження почасти зайвою роботою працівників міліції.

Тому, переконані: нині вкрай важливо розробити і закріпити у формі нормативно-правових актів спільні, узгоджені та обов’язкові для виконання умови передачі матеріалів ревізій за виявленими правопорушеннями законодавства до правоохоронних органів.

Разом із тим, в Порядку проведення інспектування, з одного боку, є спроба дещо конкретизувати закріплені в Законі України „Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні” підстави для передачі ревізійних матеріалів, з іншого – наведені в постанові КМУ випадки передачі дещо різняться. До того ж вони мають, на наш погляд, звужене коло застосування і мають назву „випадків виявлених порушень”. Застосовуючи логіко-семантичний метод, робимо висновок, що останні поширюються лише на перший вид підстав, до яких належать такі: 1) за які передбачено кримінальну відповідальність; 2)які містять ознаки корупційних діянь.

Отже, окреслюється два види підстав для передачі органами ДКРС ревізійних матеріалів до правоохоронних органів: 1) у випадку виявлення порушень чинного законодавства, за які передбачено кримінальну відповідальність (друга назва – у випадку виявлення порушень чинного законодавства, які містять ознаки злочину); 2)у випадку виявлення зловживань чинного законодавства, які містять ознаки корупційних діянь.

Важливу роль у процесі здійснення передачі ревізійних матеріалів органам міліції відіграє термін. Хоча у визначених вище випадках він Законом не регламентований, в Порядку проведення інспектування і Порядку взаємодії термін складає не більше десяти робочих днів, при цьому за день відліку береться день реєстрації акта ревізії.

Водночас на термін передачі матеріалів може значно вплинути процес апеляції з боку об’єкта контролю – надходження заперечень або зауважень до акту ревізії. У такому випадку максимальний термін передачі може становити 31 робочий день.

Отже, за цих умов термін від моменту закінчення проведення ревізії до моменту передачі матеріалів ревізії до міліції, на нашу думку, є досить затяжним, що негативно відбивається на результатах подальшої роботи оперативних та слідчих підрозділів міліції. Аналіз адміністративних і кримінальних справ засвідчує, що на практиці за такий термін об’єкти контролю встигають або „замаскувати” частину виявлених недоліків, або „позбутися” винуватців шляхом їх звільнення чи вжиття інших заходів. А це негативно впливає на якість та оперативність розслідування злочинів.

Тому, на підставі викладеного вище, вважаємо за доцільне переглянути строки передачі органами ДКРС до міліції матеріалів ревізії, у яких зафіксовані порушення, що передбачають кримінальну відповідальність або містять ознаки корупційних діянь. Вони мають бути узгоджені між представниками правоохоронних та контролюючих органів.

Прикладом необхідності взаємної нормотворчої роботи у даному напрямі є досить спірна і помилкова, з правової точки зору, позиція ГоловКРУ, яка викладена в нормі Стандарту державного фінансового контролю з використанням бюджетних коштів, державного і комунального майна. Зокрема, у п.2.1 зазначено, що „суб’єкти державного фінансового контролю у разі виявлення контрольними заходами, що проводяться не за ініціативи правоохоронних органів, порушень чинного законодавства щодо використання бюджетних коштів, державного чи комунального майна, за які передбачена кримінальна відповідальність, забезпечують, у межах своєї компетенції, усунення суб’єктами господарювання виявлених порушень, а у разі неможливості їх усунення в повному обсязі – передають матеріали до правоохоронних органів” [242].

Переконані, що вказана норма дозволяє органам ДКРС: 1) маніпулювати наданими повноваженнями; 2) зловживати наданими повноваженнями щодо передачі ревізійних матеріалів, які містять факти порушень законодавства з ознаками злочину; 3) утворює умови для корупції органів ДКРС, адже фактично допомога в усуненні недоліків, за які передбачено кримінальну відповідальність, є посібництвом у злочині.

Герменевтичний аналіз даного положення надає нам й інші аргументи не погоджуватися із нормами, викладеними у зазначеному наказі ГоловКРУ, адже таке формулювання норми набуває змісту синонімічного вислову „вжиття заходів щодо приховування фактів про злочинну діяльність суб’єктів господарювання”. А це розцінюється як злочинна діяльність.

Отже, впевнені, що цю норму необхідно змінити, виключивши слова „забезпечують, у межах своєї компетенції, усунення суб’єктами господарювання виявлених порушень, а у разі неможливості їх усунення в повному обсязі”.

Щодо другого різновиду досліджуваної другої групи форм взаємодії – повідомлення міліції органами ДКРС про вилучення документів, то він реалізується шляхом направлення органами ДКРС до міліції повідомлень про вилучення документів у зв’язку з їх підробкою або виявленими зловживаннями.

Варто зауважити, що вилучення зазначених документів працівниками органів ДКРС носить тимчасовий характер та здійснюється, як правило, під час проведення ревізії (перевірки), а обов’язковою підставою для їх вилучення є виключно рішення суду. Строк, на який дозволяється вилучати такі документи, залежить від дня початку проведення ревізії та дня, коли було здійснено відповідне вилучення, адже суд надає дозвіл на тимчасове вилучення документів встановлюючи термін їх повернення – останній день проведення ревізії.

Відтак, для подальшого вивчення документів велике значення має день, в який орган ДКРС виявив, вилучив та передав відповідні матеріали до органу міліції, оскільки останній, керуючись нормами КПК України, має право на достатньо тривалий час (до 10 днів) для їх вивчення і прийняття рішення. Оригінали вилучених документів об’єкта контролю орган ДКРС передає до міліції шляхом оформлення відповідного акту передачі, опису переданих документів та направлення супровідного листа. Хоча законодавцем в ст. 12 Закону України „Про ДКРС в Україні” застосовано термін „негайно”, втім він не конкретизує його строк. Не визначено такий термін і в Порядку проведення інспектування та Порядку взаємодії, що певною мірою негативно відображається на практичній взаємодії працівників міліції і ДКРС та впливає на низьку оперативність прийняття рішень.

Враховуючи вищевикладене, вважаємо, що з метою чіткого визначення та унормування строків направлення органами ДКРС вилучених документів: 1)які свідчать про порушення законодавства; 2) щодо яких на об’єкті контролю не гарантується збереження та не виключена можливість їх підроблення; 3) щодо яких не гарантується своєчасність їх повернення об’єкту контролю у разі неприйняття органом міліції рішення про їх вилучення (виїмку), необхідно внести низку змін і доповнень до нормативно-правових документів.

Крім цього, слід зазначити, що у чинному законодавстві, зокрема в ст. 12 Закону України „Про ДКРС в Україні” зазначено, що працівники ДКРС зобов’язані передавати правоохоронним органам матеріали ревізій та повідомляти їм про вилучення документів у зв’язку з їх підробкою або виявленими зловживаннями. Однак сама процедура повідомлення жодним документом не регламентована.

Третім різновидом цієї групи форм взаємодії єінформування правоохоронного органу органами ДКРС про факти порушення законодавства, виявлені під час здійснення фінансового контролю.

Даний вид регламентується Порядками проведення фінансового аудиту діяльності суб’єктів господарювання та проведення інспектування, які визначають такі випадки його здійснення: 1) за результатами проведення державного фінансового аудиту; 2) за результатами проведення інспектування.

Підставою інформування органами ДКРС правоохоронних органів за результатами проведення державного фінансового аудиту є виявлення першими під час проведення аудиту фактів порушення законодавства, що містять ознаки злочину (п.14 Порядку проведення фінансового аудиту діяльності суб’єктів господарювання).

Однак, теоретична невизначеність щодо обов’язку аудиторів повідомляти правоохоронні органи про виявлені під час проведення аудиторських перевірок злочини, спричиняє проблеми в практичній діяльності – відбувається постійна суперечка з цього приводу. З одного боку, аудитори не бажають повідомляти органам міліції про виявлені злочинні порушення на об’єктах аудиту, з іншого – працівники міліції, намагаючись першими отримати оперативну інформацію, наполягають на притягненні таких аудиторів до кримінальної відповідальності за приховування злочину.

Тому, зважаючи на існуючий стан речей і наявність спільної мети міліції та ДКРС, вбачається за необхідне продовжувати подальшу загальну роботу щодо пошуку загально прийнятних підходів для опрацювання ефективних і взаємоприйнятних форм їх взаємодії під час здійснення контролерами (аудиторами) аудиторських перевірок.

Надзвичайно важливим є питанням про характер взаємодії органів ДКРС при здійсненні державного фінансового аудиту з органами міліції.

Чинна нормативно-правова база не регламентує порядок інформування міліції з боку органів ДКРС щодо результатів аудиторської перевірки. Крім того, у жодному з законів України, в тому числі і Законі України „Про ДКРС в Україні”, не передбачено проведення як аудиту взагалі, так і державного фінансового аудиту зокрема, на вимогу працівників органів дізнання та досудового слідства. У практичній діяльності міліції непоодинокими є випадки, коли аудитори приховують виявлені злочини, посилаючись на комерційну або службову таємницю. Нині як юристи, так і економісти не можуть дійти єдиної думки з цих питань, оскільки правова природа взаємодії міліції і аудиторів, зокрема органів ДКРС, ще не достатньо визначена.

Так, з одного боку, суб’єкти господарювання з метою недопущення порушень законодавства звертаються за допомогою до аудитора щодо проведення аналізу фінансово-господарської діяльності установи на предмет виявлення проблемних питань, та, по можливості, корегування організації їх роботи. В цьому випадку аудит виступає своєрідною економіко-юридичною (комплексною) консультацією, що носить передусім попереджувальну функцію.

З іншого боку, конституційним обов’язком кожного громадянина є повідомлення про вчинений злочин або правопорушення, що має ознаки злочину. Особливо, коли суб’єктом проведення аудиту виступає державний орган виконавчої влади – органи ДКРС. Вважаємо, що наразі постала гостра потреба і об’єктивна необхідність у чіткому визначенні випадків, за яких аудитор зобов’язаний повідомляти правоохоронні органи про виявлені факти порушення законодавства.

Єдиним нормативним документом з цього питання є Порядок державного фінансового аудиту суб’єктів господарювання, в якому вказується обов’язок органів ДКРС у разі виявлення під час проведеного аудиту фактів порушення законодавства, що містять ознаки злочину, інформувати правоохоронний орган. Однак процедурно це не визначено.

Отже, впевнені, що у даному випадку необхідно встановити конкретний строк інформування, який має бути аналогічним строку передачі органам міліції ревізійних матеріалів із виявленими порушеннями, за які передбачено кримінальну відповідальність або що містять ознаки корупційних діянь.

Таким чином, друга за нашою умовною класифікацією група форм взаємодії міліції і органів ДКРС – взаємодія за ініціативою органів ДКРС – реалізується у вигляді трьох видів форм: 1) передача органам міліції матеріалів ревізій проведених не за їх зверненнями; 2) повідомлення органам міліції про вилучення документів в результаті проведеної ревізії; 3) інформування міліції органами ДКРС про факти порушення законодавства, виявлені під час здійснення фінансового контролю (фінансового аудиту та фінансового інспектування).

Загальним для цих різновидів є те, що як і повідомлення органів ДКРС про вилучені документи у зв’язку з їхнім підробленням або виявленими зловживаннями, так і передані матеріали ревізії у випадках виявлення зловживань і порушень чинного законодавства в КПК України відповідно до ст. 95 є повідомленнями про злочин та згідно з п.1 ст. 94 можуть бути приводом до порушення кримінальної справи.

Такі ревізійні матеріали і повідомлення приймаються органами міліції та реєструються як повідомлення про злочин і відповідно до ст. 97 КПК України у триденний строк по них має бути прийнято одне з таких рішень: 1) порушити кримінальну справу; 2) відмовити в порушенні кримінальної справи; 3) направити заяву або повідомлення за належністю.

Зазначений строк для прийняття рішення може бути збільшено до 10 календарних днів у разі необхідності перевірки такого повідомлення до порушення кримінальної справи, зокрема шляхом проведення оперативно-розшукових заходів.

Третю групу запропонованої нами класифікації складають форми взаємодії міліції і ДКРС, що належать до спільної (загальної) ініціативи. Особливість цієї групи в тому, що суб’єкт ініціативи не є чітко визначеним, ним може бути як міліція, так і ДКРС. Крім того, вони спільно можуть виступати ініціаторами вжиття тих чи інших заходів. До основних видів даної групи можна віднести такі форми взаємодії: 1)проведення взаємозвірок; 2) проведення різноманітних спільних заходів.

Достатньо важливою формою взаємодії міліції і органів ДКРС є взаємозвірки, котрі підкреслюють наявність двостороннього (зворотного) зв’язку.

На необхідність використання органами ДКРС і міліції цієї форми взаємодії вказує постанова КМУ від 29.11.2006 №1673 „Про стан фінансово-бюджетної дисципліни, заходи щодо посилення боротьби з корупцією та контролю за використанням державного майна і фінансових ресурсів”. У ній вимагається від МВС України „здійснити аналіз за надісланими органами ДКРС у 2005-2006 роках матеріалами ревізій на предмет визначення ефективності заходів, вжитих для докорінного виправлення становища, та повідомити ГоловКРУ про прийняті рішення для проведення аналізу та інформування КМУ і Міністерства фінансів України” [243]. Звісно, таке нормативно-правове доручення не є звіркою, проте воно є досить ефективним способом для посилення уваги при проведенні взаємозвірок у майбутньому.

Основною метою проведення взаємозвірок є отримання своєчасної інформації про стан розгляду правоохоронними органами ревізійних матеріалів та можливості притягнення винних осіб до адміністративної відповідальності.

У той же час, за зауваженнями опитаних нами співробітників органів ДКРС, міліція не завжди своєчасно надсилає інформацію про стан розгляду матеріалів та акти звірок, що створює суттєві перешкоди у застосуванні органами ДКРС передбачених чинним законодавством заходів впливу, зокрема адміністративного характеру.

За результатами проведеного нами анкетування більшість працівників органів ДКРС однією з причин зазначеної проблеми була названа відсутність законодавчої норми, яка передбачала б обов’язковість повідомлення органом міліції органу ДКРС про прийняте рішення за результатами розгляду направлення останніми ревізійних матеріалів (в Законі України „Про ДКРС в Україні”).

Певна спроба налагодити таке зворотне інформування зроблена КМУ за ініціативою ГоловКРУ шляхом включення відповідної норми в Порядок проведення інспектування (абзац 2 п.48 постанови КМУ від 20.04.2006 №550 „Про затвердження Порядку проведення інспектування ДКРС в Україні”), згідно з якою правоохоронні органи та органи міліції, зокрема повідомляють органу ДКРС про результати розгляду матеріалів ревізії протягом 10 робочих днів після прийняття відповідного рішення. Крім того, спільним Порядком взаємодії (п.п.5.8, 5.10 наказу ГоловКРУ, МВС України, Служби безпеки України, Генеральної прокуратури України від 19.10.2006 №346/1025/685/53 „Про затвердження Порядку взаємодії органів державної контрольно-ревізійної служби, органів прокуратури, внутрішніх справ, Служби безпеки України”) регламентовано порядок проведення взаємозвірок результатів розгляду переданих органами ДКРС до міліції у звітному кварталі матеріалів ревізій, у яких зафіксовано факти порушень та про які у органів ДКРС відсутня інформація. Такі звірки передбачено проводити щоквартально та у межах звітного року. Виключеннями є матеріали ревізій, які проводились у рамках розслідування порушених кримінальних справ. Таке обмеження, на нашу думку, є доречним, оскільки інтерес за такими перевірками становить лише для самих правоохоронних органів, які організовували або ж самі проводили перевірки.

Для проведення звірки орган ДКРС як ініціатор її проведення складає акт звірки за підписом керівника, два примірники якого до 10 числа місяця, наступного за звітним кварталом, направляються до правоохоронного органу. Структурно акт звірки складається з двох розділів: перший – заповнюється органом ДКРС при його підготовці та направленні до органу міліції, другий – заповнюється правоохоронцями про прийняте рішення за результатами розгляду матеріалів ревізії.

Згідно з Інструкцією, орган міліції після отримання акту звірки заповнює його і протягом 10 календарних днів з дня надходження один з примірників повертає відповідному органу ДКРС.

Також в Порядку передбачено, що не проводиться взаємозвірка між органами ДКРС та міліцією у разі, якщо за матеріалами ревізії, переданими у звітному році, триває вивчення правоохоронним органом та не прийнято рішення про порушення чи відмову у порушенні кримінальної справи, її закриття чи направлення до суду тощо. Органи ДКРС у таких випадках до 25 січня року, наступного за звітним, подають до правоохоронних органів узагальнений перелік (реєстр) таких матеріалів. У подальшому, коли інформація буде надходити від міліції про результати розгляду ними таких матеріалів, органи ДКРС будуть узагальнювати її у робочому порядку.

Разом із тим, за зауваженнями практичних працівників органів ДКРС – 59%, навіть після підписання вказаного міжвідомчого наказу на практиці залишається така ситуація, за якої зворотне інформування органів ДКРС органами міліції здійснюється не системно і не постійно. Серед причин респонденти називають відсутність спеціальної норми прямої дії, по-перше, у кримінально-процесуальному кодексі (47%), по-друге, у будь-якому іншому законодавчому акті (наприклад, в Законі України „Про ДКРС в Україні” (12%)). Крім того, за результатами проведеного нами анкетування 96% опитаних працівників органів ДКРС вказують на необхідність такого інформування міліцією, тоді як серед респондентів з числа співробітників міліції за обов’язковість повідомлення органів ДКРС про результати розгляду ревізійних матеріалів висловились лише 35 % слідчих і дізнавачів та 7 % оперативних працівників підрозділів ДСБЕЗ.

Серед зауважень працівники міліції вказують на недоцільність введення обов’язкового інформування ініціатора (орган ДКРС) про результати розгляду ревізійних матеріалів (повідомлення про злочин), можна назвати основні з них:

- додаткова завантаженість працівників відповідних підрозділів (служб) органу міліції (значний час відводиться на заповнення відповідних форм статистичної звітності та „картки-повідомлення”) (78,9%);

- відволікання слідчих, дізнавачів, оперативних працівників від безпосереднього процесу розслідування та розкриття злочинів (91%);

- виникнення запитання: чому лише органи ДКРС необхідно інформувати? адже так само про обов’язковість інформування зможе заявити будь-який і інший заявник (як державна так і недержавна установа, організація, об’єднання, формування, фізична особа тощо). У такому разі при задоволення усіх запитів „інформаторів” про прийняте рішення по повідомленню про злочин, може виникнути необхідність створення для таких цілей спеціальних додаткових підрозділів, служб, посад в органах міліції, що вважається необґрунтованим.

Одним із варіантів вирішення цього питання може бути створення та ведення єдиної міжвідомчої інформаційної бази даних, у якій би формувалася, зберігалася і накопичувалася зазначена інформація. Безумовно, на етапі створення такої бази витрати часу і матеріально-фінансових ресурсів будуть чималі, проте, у подальшому її існування і використання надасть змогу зекономити набагато більше та підвищить ефективність механізму взаємодії правоохоронних та контролюючих органів у протидії правопорушенням у сфері економіки тощо.

Таким чином, розглянута форма взаємодії міліції і ДКРС – взаємозвірки – є актуальною та потребує унормування на законодавчому рівні, а також розроблення механізму її ефективного застосування.

Спільний аналіз оперативної ситуації у сфері фінансового контролю, прийняття рішень щодо взаємодії.Важливе значення відводиться рівню організації спільного аналізу оперативної обстановки. Слід враховувати, на якому рівні системи і з якою метою проводиться аналіз, а також інші аспекти управління. Кожному рівню управління (МВС України, ГоловКРУ) будуть притаманні своя мета і управлінські рішення, які будуть пропонуватися в результаті аналізу. Тому на рівні МВС України (ГоловКРУ) –спеціальні суб’єкти будуть належати до стратегічного рівня, а управлінські рішення по взаємодії матимуть загальносистемний директивний характер.

Спільне планування взаємодії як в цілому, так і конкретних спеціальних заходів.Виходячи з аналізу результатів діяльності, визначивши тенденції стану законності та фінансової дисципліни, спільно можуть розроблятися комплексні, галузеві і міжгалузеві плани та цільові програми як системи управлінських рішень.

Розроблення спільних заходів щодо інформаційного забезпечення взаємодії як в цілому, так і конкретних спеціальних заходів.Ця форма взаємодії тісно пов’язана з такою формою, як спільний аналіз і планування. Вона являє собою організацію процесу накопичення і аналіз інформації, що становить оперативний інтерес для взаємодіючих органів та обмін цією інформацією. Причому це має бути не одноразовий обмін, а складний комплекс двосторонніх зв’язків, який передбачає взаємне інформування встановлених фактів про осіб і процеси, що мають значення для ефективного здійснення фінансового контролю.

Надання взаємної допомоги наявними силами та засобами.При використанні вказаної форми взаємодії міліція надає ДКРС допомогу в отриманні інформації та її реалізації, може здійснювати тимчасове прикріплення оперативних співробітників до контролюючого органу.

Однією з ефективних форм взаємодії міліції і органів ДКРС є проведення спільних колегій, оперативних і консультативних нарад, наукових семінарів, конференцій, методичних зборів, службових нарад тощо, на яких здійснюється аналіз і підводяться підсумки спільної діяльності. Вони проводяться на різних рівнях управління і покликані орієнтувати працівників на постійний пошук нових форм та методів спільної роботи, створювати реальні передумови для підвищення взаємодії[101].

Можна виділити і такі види цієї групи форм, як: узагальнення і розповсюдження передового досвіду спільної діяльності; спільне узагальнення практичних рекомендацій вимог міжнародних та міждержавних правових норм із питань взаємодії; вивчення форм координації діяльності інших державних органів, поширення позитивного досвіду; обмін досвідом із методики проведення заходів фінансового контролю; здійснення координації діяльності з питань, що виникають у процесі співробітництва, включаючи створення робочих груп, обмін представниками, експертами і навчання кадрів; спільна робота при розробці проектів законодавчих та підзаконних актів.

Наступним видом державного фінансового контролю, здійснення якого досить часто відбувається у взаємодії міліції і органів фінансового контролю та потребує розгляду є перевірки державних закупівель. Саме тому, що однією з широких сфер для зловживань у фінансово-господарській діяльності суб’єктів господарювання є державні закупівлі, контроль за якими має свої особливості, його виділено у окрему форму фінансового контролю.

Лише підрозділами ДКРС протягом останніх двох років встановлено порушень чинного порядку здійснення закупівель на близько 3900 об’єктах контролю (з понад 14300 перевірених) на загальну суму більше 320,2 млн. грн., що становить близько 90% суми фінансування, виділеного їм на дані цілі.

Такі дії розпорядників державних коштів не сприяють ні ефективному та прозорому їх використанню, ні розвитку конкурентного середовища для здійснення закупівель за державні кошти.

Відповідно до звітів контролюючих та правоохоронних органів до найбільш розповсюджених порушень у сфері державних закупівель, яких припускаються розпорядники державних коштів належать: укладання договору без проведення процедури закупівель; уникнення процедури закупівлі шляхом роздрібнення її суми на частини; проведення торгів з обмеженою участю без погодження з уповноваженим органом; фальсифікація матеріалів проведення торгів (тендеру); фальсифікація протоколів розкриття тендерних пропозицій та проведення тендеру з метою підвищення ціни закупівлі; укладання договорів закупівлі за цінами, вищими, ніж були у інших учасників торгів; створення умов для перемоги окремому виконавцю шляхом зміни перед проведенням тендеру номенклатури закупівлі; необґрунтоване застосування процедури закупівлі одного учасника; сприяння виконавцю у звільненні від сплати обов’язкових платежів до бюджету, здійснення яких в кінцевому результаті зводиться до перекачування державних грошей на рахунки „нечистих” власників та їх подільників.

На виконання Указу Президента України від 16.11.2000 № 1242 „Про додаткові заходи щодо посилення боротьби з корупцією, іншими протиправними діями в соціально-економічній сфері та забезпечення економного витрачання державних коштів” і подальших рішень уряду органами ДКРС та органами міліції в ході проведення контрольних заходів в обов’язковому порядку здійснюються перевірки з питань дотримання норм Закону України „Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти” та нормативно-правових актів, які прийнято на його виконання протягом 2000-2006 років близько п’ятдесяти.

Загалом же, відповідно до Закону України „Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти” державна закупівля – „придбання замовником товарів, робіт і послуг за державні кошти” [180], при цьому є певна особливість – здійснення закупівлі одним замовником в інтересах іншого забороняється, крім випадків здійснення закупівлі товарів на засадах міжвідомчої координації.

До органів, що здійснюють державний нагляд, контроль та координацію у сфері закупівель товарів, робіт і послуг, згідно ст. 3 вказаного Закону належать: Верховна Рада України; Кабінет Міністрів України; спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади з питань координації закупівель товарів, робіт і послуг (ст. 31 цього ж Закону таким органом визначено Антимонопольний комітет України, завданням якого є реалізація основної мети зазначеного Закону щодо створення конкурентного середовища у сфері закупівель); РП; ДКРС; Державне казначейство України; спеціально уповноважений центральний органом виконавчої влади у галузі статистики; правоохоронні органи.

Визначений Законом перелік є вичерпним, але у той же час, на нашу думку, потребує певної систематизації, принаймні за підставами, які випливають із змісту самої статті – за функціями управління: які органи здійснюють державний нагляд, які – державний контроль і які – координацію у цій сфері. Крім того, враховуючи відсутність єдиного підходу у науковців та законодавця у визначенні поняття „правоохоронних органів”, вважаємо за доцільне у вказаному Законі навести конкретний перелік органів, які належать до правоохоронних. На нашу думку, до них можна віднести: органи податкової міліції ДПА України, міліції МВС України, Служби безпеки України, прокуратури України.

Спеціальний закон, що регулює відносини у досліджуваній сфері поділяє перераховані вище органи державної влади на дві групи: а) координуючі органи – Антимонопольний комітет України; б) наглядові та контролюючі органи – Рахункова палата, Державна контрольно-ревізійна служба, Державне казначейство України, спеціально уповноважений центральний органом виконавчої влади у галузі статистики, правоохоронні органи.

Таким чином, такі зазначені органи як ВРУ та КМУ при систематизації не увійшли до жодної з груп. Крім того, дані органи належать до вищих органів державної влади, які за чіткою вертикаллю містять у своєму складі відповідно: ВРУ – Рахункову палату; КМУ – решту перерахованих органів державної виконавчої влади, при цьому вони здійснюють координацію, нагляд і контроль за діяльністю всіх підпорядкованих їм державних органів за усіма сферами суспільного життя. Тому, на нашу думку, доцільно виключити зі ст. 3 вказаного Закону такі органи як Верховна Рада України та Кабінет Міністрів України, а залишити лише безпосередніх „виконавців”.

Виходячи з положень ст. 32 даного Закону, ДКРС так само, як і правоохоронні органи належать до загальної групи – „інших органів, що здійснюють державний нагляд та контроль у сфері закупівель”, при цьому функціями органів ДКРС при здійсненні державного нагляду та контролю у сфері закупівель є: проведення перевірок щодо дотримання розпорядниками державних коштів вимог законодавства у сфері закупівель; здійснення співробітництва з органами державної влади щодо запобігання проявам корупції у сфері здійснення закупівель; здійснення контролю за дотриманням законодавства щодо закупівель; складання протоколів про адміністративні правопорушення за порушення законодавства про здійснення закупівлі товарів, робіт і послуг за державні кошти; подання матеріалів до правоохоронних органів у випадках, передбачених законами України; здійснення інших функцій, передбачених законами України.

Згідно зі ст. 372 вказаного Закону, контролюючими державними органами, до компетенції яких належить проведення перевірок (ревізій) щодо дотримання розпорядниками державних коштів вимог законодавства у сфері державних закупівель є: Антимонопольний комітет України, органи ДКРС, РП.

У ході доопрацювання спеціального закону, що регулює сферу державних закупівель, протягом 2005-2006 років були внесені зміни до Закону України „Про ДКРС в Україні”. Поряд з такими формами фінансового контролю, що здійснюються органами державної контрольно-ревізійної служби, як інспектування і державний фінансовий аудит виділено окремою ще одну – перевірка державних закупівель ще до проведення закупки. У зв’язку з цим, розширено перелік основних функцій ГоловКРУ і регіональних контрольно-ревізійних управлінь окремою функцією з проведення перевірок державних закупівель, а також іншими функціями відповідно до Закону України „Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти”.

Хоча органи ДКРС в межах своєї компетенції здійснювали перевірки державних закупівель в ході проведення планових ревізій та аудиторських досліджень і до зазначених змін у законодавстві, проте ця робота не носила системний та постійний характер. Крім того, здебільшого перевірки проводились по вже здійсненим закупкам на відміну від нововведеної форми контролю. Основним завданням у таких перевірках було – виявлення фактів нецільового використання державних коштів. Вказані ж зміни до законодавчих актів і ряду інших нормативно-правових актів, а також існуюча правова база, що регулює питання у сфері державних закупівель, дозволяють нині відокремити таку діяльність органів ДКРС у самостійний напрям, який набуває свій практичний вираз у вигляді окремої форми фінансового контролю.

Крім того, такий контроль підконтрольних установ органами ДКРС може здійснюватись як окремо при цільовому проведенні перевірок державних закупівель, ще до проведення закупки, так і під час державного фінансового аудиту та інспектування, шляхом включення у вигляді додаткових питань дотримання законодавства у сфері державних закупівель.

Законодавцем також визначено право органів ДКРС здійснювати контроль законодавства щодо закупівель не лише за рахунок державних коштів.

Відповідно до ст. 2 Закону України „Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні” під перевіркою державних закупівель розуміється „документальний та фактичний аналіз дотримання підконтрольними установами законодавства про державні закупівлі”.

Основний порядок проведення перевірок державних закупівель контролюючими органами, зокрема органами ДКРС, визначається Законом України „Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти”.

Проводиться така перевірка на всіх стадіях державних закупівель.

Ця форма фінансового контролю здійснюються контролюючими органами шляхом запиту та отримання від розпорядника державних коштів необхідних документів (оригіналів або належним чином завірених копій) щодо закупівель товарів, робіт і послуг та їх розгляду й аналізу або шляхом виїзних перевірок (ревізій), які проводяться безпосередньо за місцезнаходженням розпорядника державних коштів. У разі ж виявлення при перевірці ознак злочину матеріали перевірки (ревізії) передаються до правоохоронних органів. Конкретизований порядок проведення перевірок (ревізій) визначається наказами (розпорядженнями) відповідних контролюючих органів.

Формою закріплення результатів перевірки державних закупівель є акт.

Відносно правоохоронних органів, зокрема органів міліції, в Законі України „Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти” визначено, що вони „здійснюють державний нагляд та контроль у сфері закупівель в межах своєї компетенції, визначеної законами України” [180]. Так, наприклад, підрозділи ДСБЕЗ органів міліції, згідно Закону України „Про міліцію” та постанови КМУ „Про утворення Державної служби боротьби з економічною злочинністю” мають такий спектр повноважень, що дає можливість повноцінно здійснювати нагляд і контроль у сфері державних закупівель, а підрозділи служби боротьби з організованою злочинністю, згідно з Законом України „Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю” до того ж протидіяти посадовим зловживанням, що містять ознаки організованої злочинної діяльності.

Враховуючи те, що одним із пріоритетних завдань МВС України є попередження розкрадань бюджетних коштів, органи міліції тісно співпрацюють з контролюючими органами, і органами ДКРС зокрема у забезпеченні прозорості здійснення державними установами закупівель за рахунок державних коштів, дотриманні ними визначеного законом принципу „запобігання проявам корупції”. У цій сфері досить поширеними і звичними нині стали такі супутні негативні явища як корупція, „відкати”, проведення фіктивних тендерів та участь у торгах фіктивних фірм, монополістичні змови, так зване „кумівство”, закупівля товарів, робіт і послуг за завищеними цінами.

Законодавство, що регулює боротьбу з організованою злочинністю, відносить органи ДКРС і міліції до єдиної системи державних органів, які здійснюють боротьбу з організованою злочинністю, в тому числі з запобігання встановлення корумпованих зв’язків зі службовими та посадовими особами, втягнення їх у злочинну діяльність при проведенні тендерних закупівель за рахунок державних коштів.

Щодо взаємодії контролюючих та органів міліції, варто також відмітити, що хоча в ст. 372 цього Закону чітко зазначається, що „порядок проведення іншими контролюючими органами перевірок (ревізій) щодо дотримання розпорядниками державних коштів вимог законодавства у сфері державних закупівель та взаємодії з правоохоронними органами визначається такими контролюючими органами з урахуванням рекомендацій Комісії” [180], проте донині відповідний порядок ні органами ДКРС ні РП не розроблений. Вважаємо, що вкрай необхідно, в найближчий час, спільними зусиллями фахівців-аудиторів, ревізорів та правоохоронців підготувати такий порядок, в тому числі механізм взаємодії цих органів та подати на затвердження Урядові або, принаймні, затвердити його в установленому порядку у формі міжвідомчого наказу.

Зрозуміло, що одна лише наявність норм та механізмів протидії зловживанням, корупції та хабарництву у сфері державних закупівель не означає повне викорінення цих явищ. Потрібні реальні узгоджені дії не лише з боку органів державної влади, а й з боку самих учасників тендерних процедур.

Хоча відповідними новелами у законодавстві, у тому числі внесеними змінами до Кодексу України про адміністративні правопорушення, значно посилено адміністративну відповідальність за порушення порядку проведення закупівель, яка, зазвичай, є неспівставною з нанесеною державі шкодою, сучасний стан вказує на необхідність втілення заходів більш жорсткого реагування на порушення законодавства, що допускаються в першу чергу підконтрольними установами. Зазвичай порушники відбуваються легким переляком від візиту правоохоронних органів або адміністративним стягненням, адже навіть звільнення з посади таких керівників чинне законодавство не дозволяє, так як це можливо лише за умови кримінально-правового провадження і рішення суду.

Ще одним дієвим інструментом контролю та запобігання порушенням у сфері закупівель є механізм досудового розгляду скарг учасників процедур міжвідомчою Комісією, до складу якої входять по одному представнику від РП, ДКРС, Державного казначейства України, Антимонопольного комітету України, Міністерства економіки України, три представники, які відповідають за регулювання ринку державних закупівель, від профільного Комітету ВРУ, до предмета відання якого належать питання регулювання ринку державних закупівель, та три представники від Тендерної палати України. За результатами їх розгляду Комісія приймає відповідні рішення про: повне або часткове задоволення скарги, чим зобов’язує порушника усунути виявлені порушення відповідно до чинного законодавства; скасування незаконного рішення замовника; відміну процедури закупівлі; вчинення замовником інших дій, у тому числі пов’язаних з розробкою тендерної документації, оцінкою тендерних пропозицій, або приймає рішення про визнання скарги незадоволеною чи залишення її без розгляду. А у разі виявлення під час розгляду та аналізу документів і матеріалів щодо здійснення державних закупівель ознак злочину Комісія має право передавати такі документи та матеріали до правоохоронних органів. Проте, на нашу думку, все ж таки в даному випадку для уникнення зловживань з боку Комісії, необхідно зазначене її право замінити на обов’язок.

Вказаний механізм є певним заходом впливу за порушення законодавства про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти, але стосується він виключно юридичних осіб.

Разом із тим, як свідчать наведені вище порушення порядку закупівлі, основною причиною їх виникнення є неправомірні рішення конкретних посадових і службових осіб.

Насправді, і сам чинний Закон України „Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти”, і заходи зі здійснення поточного контролю силами ревізорів та працівників спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань координації закупівель товарів, робіт і послуг дають право говорити про існування різного роду корупційних схем у сфері закупівель за державні кошти. Метою Закону є, поряд з іншим, запобігання корупції у сфері закупівель товарів, робіт і послуг за державні кошти. Склад процедур, передбачених Законом при закупівлях за державні кошти та спеціальні обмеження для осіб, уповноважених на виконання функцій держави, передбачених Законом України „Про боротьбу з корупцією”, вказують на те, що найімовірнішим проявом корупційних діянь у цій сфері може бути сприяння посадовими особами розпорядника державних коштів не зовсім законній підприємницькій діяльності фізичних і юридичних осіб – постачальників товарів, робіт і послуг.

Спокуса надати перевагу конкретному (запланованому) учаснику закупівель може виникнути при реалізації навіть так званих конкурентних процедур, наприклад процедури попередньої кваліфікації учасників, за результатами якої замовник здійснює відбір претендентів для подальшої участі у процедурі закупівлі за багатьма критеріями, які він може встановити самостійно. Така ж сама ситуація можлива при проведенні торгів з обмеженою кількістю учасників, коли очікувана вартість товарів, робіт і послуг нижче 200 тис. євро і ці процедури не потребують погодження з уповноваженим органом.

Погоджуємося з думкою П.Т.Хукаленка, який зазначає, що „межі поля для корупційних діянь розсуваються, якщо „діри” у законі накладаються на низький рівень поточного контролю у процесі закупівель за державні кошти та слабку увагу органів, які ведуть боротьбу з корупцією, на ігнорування матеріалів КРУ, в яких зафіксовано порушення у сфері державних закупівель” [250].

Досить часто в практичній діяльності зустрічаємо нарікання з боку фахівців контролюючих органів, у більшості випадках – органів ДКРС, на недостатнє реагування органів дізнання і досудового слідства міліції (ДСБЕЗ, ГУБОЗ) на матеріали перевірок у сфері державних закупівель, що містять, на погляд ревізорів, ознаки корупційних діянь посадових осіб, розпорядників бюджетних коштів.

Однак, на нашу думку, важко погодитись з більшістю таких зауважень, оскільки отримання, перевірка та реалізація інформації щодо корупційних діянь у досліджуваній сфері має низку специфічних особливостей, зокрема до деяких з них належать: доведення корупційності діянь розпорядників бюджетних коштів, в тому числі при проведенні тендерних процедур, обов’язково передбачає проведення оперативно-розшукової роботи органами міліції; розкриття та розслідування злочинів, пов’язаних із корупцією, дуже утруднюється тим, що корупційні прояви у більшості випадках носять латентний характер; норми діючого нині антикорупційного законодавства настільки неоднозначні, що виявлене одне й теж діяння з ознаками корупції фахівцями можуть кваліфікуватися і як адміністративний проступок і як кримінально-карний злочин. Це є однією з причин коли Закон України „Про боротьбу з корупцією” не спрацьовує і не виправдовує очікуваних результатів; невизначеність кола суб’єктів корупційних правопорушень, які підпадають під юрисдикцію вказаного Закону. Це в свою чергу негативно впливає на ефективність спільної діяльності правоохоронних і контролюючих органів у протидії вказаному явищу. Сьогодення вказує на необхідність в найкоротші терміни переглянути в першу чергу систему таких суб’єктів-правопорушників.

Крім того, у процесі передачі органами ДКРС матеріалів перевірок, при виявлені правопорушень, органу дізнання міліції для прийняття рішення, досить часто, ревізори не в змозі розмежувати корупційні діяння від посадових злочинів. В результаті винні особи притягаються не до кримінальної, а до адміністративної відповідальності, чим не виправдовуються очікувані ревізорами результати та виникають з їх боку необґрунтовані нарікання на роботу правоохоронців.

Разом із тим, з окремими зауваженнями, можна погодитися та пояснити їх „недостатньою кількістю висококваліфікованих оперативних співробітників і відсутністю професійного ядра служби, передусім, в системі органів внутрішніх справ, оскільки виявлення злочинів такого виду потребує високого рівня економіко-правових знань та практичного досвіду” [195].

Вважаємо, що при розробленні нових законодавчих актів та внесенні змін і доповнень до діючих щодо питань протидії правопорушенням у сфері державних закупівель, зокрема службовим та посадовим зловживанням і корупційним проявам, необхідно здійснювати одночасно з внесенням відповідних змін до інших законів, що регламентують, як порядок здійснення фінансового контролю органами ДКРС, так і здійснення оперативно-розшукової діяльності, дізнання та досудового слідства органами міліції. Такий підхід дозволить налагодити дієву взаємодію правоохоронних та контролюючих органів, та покращити її ефективність, результативність.

Крім того, необхідно запровадити оновлені методики розслідування кримінальних справ та адміністративного провадження у справах про корупційні правопорушення у сфері державних закупівель.

Для боротьби з такими супутніми тендерним процедурам явищами як корупція і хабарництво вважаємо за доцільне вжити наступних заходів:

- доповнити КК України, відповідно до міжнародних стандартів, поняттями активного і пасивного хабарництва. Зокрема, слід уточнити елементи хабарництва за посередництвом третьої особи, розмежувати правопорушення, пов’язані з пропозицією і вимаганням хабара, криміналізувати „торгівлю впливом”;

- гармонізувати поняття „посадової особи”, „службової особи” як у КК України, Кодексі України „Про адміністративні правопорушення”, Законах України „Про боротьбу з корупцією”, „Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти” та інших законодавчих актах. З одного боку в кримінальному законодавстві необхідно передбачити таку категорію суб’єктів відповідальності як „посадові особи”, у зв’язку з чим розмежувати злочини на „посадові злочини” та „службові злочини”, з іншого – в адміністративному законодавстві ввести категорію „службові особи”. Дане питання також необхідно вирішити урегулювавши та узгодивши норми суміжних законодавчих актів;

- проаналізувати і внести зміни в існуючі нормативні документи, що регулюють державні закупівлі, щодо доцільного обмеження довільності у прийнятті рішень посадовими особами закупівельних організацій по процедурах добору. Гарантувати, що до критеріїв відповідності для участі у державних закупівлях будуть включати відсутність судимості за злочини корупції. За умови забезпечення юридичного захисту чесної конкуренції, розглянути можливість створення і ведення бази даних компаній, що були засуджені за корупцію в системі державних закупівель в Україні або за кордоном, у рамках підтримки згаданих обмежувальних критеріїв. Необхідність полягає у створенні належної міжвідомчої інформаційної системи для забезпечення якісної взаємодії, обміну інформацією з інформаційними системами правоохоронних і контрольно-ревізійних органів;

- включити до планів спільних заходів органів ДКРС і органів міліції, як на регіональному так і на місцевому рівнях, що спрямовані на протидію організованій злочинності та корупції пункти, якими передбачити посилення уваги правоохоронних органів до матеріалів контрольно-ревізійних управлінь (відділів), переданих останніми за результатами ревізій і перевірок підконтрольних установ у сфері державних закупівель з виявленими фактами зловживань та порушень законодавства посадовими і службовими особами.

Висновки до розділу 2

Підсумовуючи наведене вище, констатуємо, що нині стан нормативно-правового регулювання взаємодії міліції з органами фінансового контролю, зокрема РП та ДКРС не повною мірою відповідає об’єктивним закономірностям. Це пов’язано, передусім, із недосконалістю законодавства у цій сфері і, як наслідок, невідповідністю окремим законам України підзаконних актів. Іншим фактором, що чинить негативний вплив на ефективність здійснення фінансового контролю залишається низький рівень координації такої взаємодії з боку правоохоронних органів, наслідком чого є недостатній рівень обміну інформацією про виявлені порушення і вжиті заходи.

За таких умов основним завданням виступає приведення у відповідність з об’єктивними тенденціями національних нормативно-правових актів у галузі фінансової діяльності в Україні, що закладатиме фундамент і становитиме передумову ефективності національної економіки. Пріоритетним напрямом, на нашу думку, є зміцнення партнерських відносин між міліцією та контролюючими органами України у протидії правопорушенням у сфері економіки.

Стосовно взаємодії міліції з РП слід визнати, що одним з проблемних питань залишається повноцінне функціонування такої важливої у взаємодії ланки, як територіальних управлінь. До основних чинників, що негативно впливають на ефективну діяльність територіальних управлінь РП можна віднести: 1)відсутність нормативно закріплених завдань, повноважень, функцій їх діяльності, тобто остаточна несформованість адміністративно-правової компетенції; 2)наявність фінансово-матеріальних складнощів, пов’язаних із відсутністю приміщень для розташування управлінь та коштів на комплектування їх штатів.

Утім варто зазначити, що законодавством України передбачено практично всі необхідні ознаки незалежності Рахункової палати.

Основними формами взаємодії МВС України і РП є: 1) обмін інформацією, яка має взаємний інтерес, про події та факти, пов’язані з використанням державних коштів; 2) проведення за інформацією одного із учасників, в межах своєї компетенції, заходів, спрямованих на виявлення та припинення правопорушень, пов’язаних із незаконним використанням державних коштів; 3) обмін досвідом роботи щодо виявлення та припинення правопорушень, пов’язаних із використанням державних коштів, зокрема, шляхом проведення спільних нарад, конференцій та семінарів; 4) планування та здійснення скоординованих заходів, спрямованих на виявлення та припинення правопорушень, пов’язаних із використанням державних коштів; 5) обмін нормативно-правовими актами, методичними рекомендаціями, іншою інформацією з питань виявлення та припинення правопорушень, пов’язаних із використанням державних коштів; 6)проведення спільних досліджень проблем виявлення та припинення правопорушень, пов’язаних із використанням державних коштів. На жаль, більшість із названих і досліджених форм взаємодії носять декларативний характер, залишаючи цим самим великий резерв для поліпшення роботи та покращання взаємодії державних органів.

З метоюпідвищення дієвості системи державного фінансового контролю, ефективності системи протидії економічним правопорушенням необхідно: 1)суттєво посилити, передусім, з якісного боку взаємодію міліції з Рахунковою палатою як ключового елемента системи державного фінансового контролю; 2)нормативно визначити та закріпити форми взаємодії міліції та РП за допомогою адекватного інструментарію і відповідних значенню фінансового контролю правових актів (Постанова КМУ, Указ Президента України тощо), за якого такі форми носили б обов’язковий для складових системи фінансового контролю характер; 3) форми взаємодії міліції і РП можуть формуватися за аналогією з уже налагодженими формами такої взаємодії РП з прокуратурою і відповідно мати нормативно-методичне забезпечення, унормовані та чітко виписані процедури і технології спільної роботи; 4)інформація про виявлені контролюючим органом порушення фінансової дисципліни, які він не має права кваліфікувати, повинна негайно за належністю передаватися до міліції, де вона після вжиття відповідних оперативно-розшукових та кримінально-процесуальних дій буде розслідувана і відповідним чином кваліфікована.

Взаємодія міліції і органів ДКРС відбувається під час здійснення державного контролю за витрачанням коштів і матеріальних цінностей, їх збереженням, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності в міністерствах, відомствах, державних комітетах, державних фондах, бюджетних установах, на підприємствах і в організаціях, які отримують кошти з бюджетів усіх рівнів та державних валютних фондів, а також у приватному секторі економіки.

Актуальним залишається питання підвищення якості рівня взаємодії міліції і органів ДКРС та вдосконалення форм такої взаємодії, на необхідність якого постійно вказується як науковцями, так і практиками.

Близько третини витрат робочого часу працівників ДКРС припадає на виконання завдань за зверненнями міліції. Враховуючи розгалуженість структури ДКРС, працівники її органів спроможні взяти під контроль усі бюджетні потоки та використання державних активів і спільно з органами міліції здійснювати боротьбу з правопорушеннями у найбільш важливих секторах економіки. Першочерговими завданнями у цьому контексті мають стати: викриття і ліквідація механізмів застосування суб’єктами господарювання тіньових схем відмивання коштів, відшкодування ПДВ, розкрадання державного майна. Для цього необхідно підвищити оперативність взаємодії органів ДКРС з органами міліції та рівень взаємної координації дій. Особливо важливим для ДКРС є налагодження дієвого механізму взаємодії з міліцією у випадках перешкоджання з боку об’єктів контролю у проведенні процесуально законних контрольних заходів.

Підвищення рівня ефективності взаємодії можна забезпечити шляхом: 1) чіткого визначення статусу і повноважень органів ДКРС у кримінальному процесі; 2)нормативно-правового закріплення системи взаємної відповідальності і взаємного інформування між органами міліції та органами ДКРС.

Підсумовуючи викладене вище, пропонуємо закріпити на законодавчому рівні порядок реалізації матеріалів ревізій, перевірок як для органів ДКРС, так і для правоохоронних органів. Зокрема, визначити критерії передачі органами ДКРС ревізійних матеріалів до правоохоронних органів, терміни розгляду правоохоронними органами матеріалів ревізій (перевірок) та інформування органів ДКРС про їх результати, запровадити проведення взаємозвірок та встановити відповідальність сторін за недотримання вимог такого порядку.

Слід визнати, що в практичній діяльності при взаємодії міліції з контролюючими органами є певні труднощі, зокрема при взаємодії ДСБЕЗ та ДКРС. По-перше, ДКРС має значне завантаження, яке пов’язане з виконанням своїх безпосередніх обов’язків, здійсненням поточного контролю. Як наслідок, ревізії і перевірки з ініціативи правоохоронних органів проводяться протягом тривалого часу, іноді неякісно. По-друге, це недостатність повноважень ДКРС, зокрема неможливість проведення ревізій за заявами та повідомленнями про вчинення злочинів, що в свою чергу негативно відображається на ході розслідування, призводить до затягування строків.

З метою розв’язання цих проблем, ми пропонуємо кілька варіантів: створення фінансово-контрольної служби при МВС, яке б займалося лише проведенням ревізій і перевірок за зверненням правоохоронних органів, збільшення штату ДКРС, забезпечення можливості широкого залучення аудиторських фірм для проведення ревізій, перевірок при розслідуванні злочинів.

Останнім часом особливо гостро постає питання щодо цільового використання бюджетних коштів. З метою дієвого впливу на ситуацію з протидії правопорушенням насамперед у бюджетній сфері працівникам ДСБЕЗ необхідно налагодити дієву взаємодію з органами ДКРС щодо отримання інформації про затвердженні плани контрольно-ревізійної роботи контрольно-ревізійних управлінь в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, планів контрольно-ревізійних підрозділів (відділів, груп) у районах, містах, районах у містах, у тому числі міжрайонних контрольно-ревізійних відділів, які складаються на кожне півріччя.

Вирішення зазначеної проблеми дозволить покращити координацію діяльності між відомствами, а також забезпечити надійний захист державних інтересів, передусім, через здійснення всебічного контролю за законністю використання як бюджетних коштів, так і державного та комунального майна.

Необхідно на законодавчому рівні закріпити мінімальний та максимальний термін проведення фінансово-контрольних заходів співробітниками міліції. На нашу думку, слід керуватися терміном, встановленим КПК України, і внести відповідні зміни до Закону України „Про міліцію”, зокрема до ст. 11 п. 24, визначивши граничний термін не більше як 10 діб.

Пропонуємо внести зміни і доповнення до наступних законодавчих та підзаконних нормативно-правових актів (додаток Е):

1) кодексів України: Господарського (ст.363); Бюджетного (ст.ст. 110, 113);

2) законів України: „Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні” (ст.2, 12); „Про Рахункову палату” (ст.ст. 1, 6, 7, 9, 10, 12, 18, 20, 28, 30, 33-35); „Про міліцію” (ст. 11); „Про аудиторську діяльність” (ст. 23); „Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти” (ст.ст. 3, 3-3);

3) Указу Президента України від 25.10.2007 № 1020/2007 „Про Перелік посад, що можуть бути заміщені військовослужбовцями Збройних Сил України, інших військових формувань, правоохоронних органів спеціального призначення в державних органах, установах і організаціях, та граничних військових звань за цими посадами”;

4) постанов Кабінету Міністрів України: від 31.12.2004 №1777 „Про затвердження Порядку проведення органами державної контрольно-ревізійної служби державного фінансового аудиту діяльності бюджетних установ” (п. 2); від 20.04.2006 №550 „Про затвердження Порядку проведення інспектування державною контрольно-ревізійною службою” (п.п. 3, 20, 26); від 05.03.2008 № 144 „Про затвердження Переліку посад, що можуть бути заміщені особами начальницького складу органів внутрішніх справ, податкової міліції, Державної кримінально-виконавчої служби в органах виконавчої влади, інших цивільних установах, та граничних спеціальних звань за цими посадами”;

5) відомчих та міжвідомчих наказів: ГоловКРУ, МВС України, Служби безпеки України, Генеральної прокуратури України від 19.10.2006 № 346/1025/685/53 „Про затвердження Порядку взаємодії органів державної контрольно-ревізійної служби, органів прокуратури, внутрішніх справ, Служби безпеки України” (п.п. 2.1, 2.5, 3.1, 5.3, 5.8); ГоловКРУ від 13.07.2004 № 185 „Про затвердження Стандарту державного фінансового контролю за використанням бюджетних коштів, державного і комунального майна” (п. 2).


Розділ 3

Напрями удосконалення організаційно-правового регулювання взаємодії міліції і органів фінансового контролю

3.1. Міжнародний і зарубіжний досвід діяльності органів фінансового контролю та їх взаємодії з правоохоронними органами

Розширення міжнародних економічних зв’язків висуває перед світовим співтовариством, а також Україною, яка намагається інтегруватися в міжнародну спільноту, потребу в розвитку правових, організаційно-розпорядчих і процедурних механізмів контролю, зокрема фінансового.

Характеризуючи стан наукових досліджень з цих питань у зарубіжних джерелах, слід зосередити увагу на таких моментах.

Фінансовий контроль і поділ влади – одна з основних тем сучасної дискусії в галузі управління фінансами за кордоном.

Ж.Ман’е розглядає різні ситуації, пов’язані із прерогативою вищих контролюючих органів в умовах поділу влади. Він вважає, що в тих країнах, де вищі контрольні органи існували й при монархії, там вони збереглися й при переході до республіканського ладу. Метод призначення їх на посади відповідає судовій функції цих органів, оскільки одне з положень загального права говорить, що судді повинні призначатися на посаду главою держави, але їх компетенція при цьому обмежена умовами, передбаченими законом[210].

Питання державного фінансового контролю, що здійснюється вищими органами фінансового контролю в країнах Європи та США, висвітлено також і в наукових працях інших дослідників[211-230].

Французький вчений Б.Гурне, проаналізувавши завдання органів державної влади, розкрив зміст, види та методи контролю в адміністративній системі[231].

У Польщі Л.Куровські та E.Рушковські комплексно визначили поняття, види та систему фінансового контролю, а Я.Мазур предметно проаналізував діяльність вищого органу фінансового контролю.

Вагомий внесок у розвиток теорії фінансового контролю Великої Британії здійснив Д.Ірвін, який, досліджуючи фінансовий контроль як частину єдиної системи управління бізнесом, виявив особливості організації внутрішнього фінансового контролю. Окремі аспекти внутрішнього фінансового контролю були предметом дослідження і Дж.Робертсона (США)[232]. Крім цієї проблеми, він охарактеризував також основні риси державного та незалежного аудиту[48].

Серед російських дослідників можна виділити В.В. Бурцева, який, аналізуючи роль фінансового права, вказує на особливу роль органів фінансово-економічної розвідки. На його думку, необхідно створити саме систему органів, оскільки один державний орган фактично не в змозі виконувати як контролюючі функції, так і забезпечувати боротьбу зі злочинами у сфері економіки. Так, В.В. Бурцев пропонує створити спеціальну службу – Центральне геоекономічне управління, яке здійснюватиме спрямування та координацію роботи відповідних підрозділів спецслужб із збирання інформації про стан фінансової безпеки держави[233].

Далі проаналізуємо фактичний стан здійснення фінансового контролю у зарубіжних країнах.

Проведений нами аналіз діяльності органів фінансового контролю у країнах Європейського Союзу дозволяє виділити чотири основні типи вищих органів фінансового контролю: 1) суд із судовими функціями; 2) колегіальний орган, що не має судових функцій; 3) незалежне ревізійне управління на чолі з Генеральним ревізором; 4) ревізійне управління у складі структури уряду на чолі з Генеральним ревізором.

Предметом контролю вищих органів фінансового контролю в сучасних розвинених демократичних країнах виступає процес управління фінансовими ресурсами та власністю держави, що включає: формування доходів та здійснення витрат із державного бюджету й державних фондів; управління державним боргом; управління фінансами, що здійснюється органами управління адміністративно-територіальних одиниць; управління державними фінансами.

В окремих країнах Європейського Союзу міністерство фінансів має найширше коло повноважень щодо розроблення проекту бюджету та розподілу коштів серед галузевих міністерств. Крім цього, йому належить право прямого втручання в процес формування бюджету на стадії попереднього контролю через своїх службовців, які є в кожному галузевому міністерстві.

Предметом внутрішнього державного фінансового контролю на центральному рівні є, перш за все, система показників стосовно роботи окремих галузей. Контролю підлягають і державні фінанси, але, як правило, не узагальнюється стан усієї фінансової системи.

Ми дійшли висновку, що порівняно з контролем вищих органів фінансового контролю, контрольно-ревізійні органи зарубіжних країн залежно від специфіки форм державного устрою й правління, національних традицій будуються по-різному. Проте організація та діяльність контрольно-ревізійних структур у цих країнах базуються на загальних принципах, що сформувалися внаслідок багаторічного досвіду.

Найбільш типовою є така схема організації органів фінансового контролю: 1)вищий орган державного фінансового контролю, що підпорядковується парламенту або президентові, на який покладено загальний контроль за видатковою частиною державного бюджету; 2) податкове відомство, підпорядковане уряду або міністерству фінансів держави, на яке покладений обов’язок щодо здійснення контролю за дохідною частиною бюджету; 3)контрольно-ревізійні підрозділи в міністерствах і відомствах, які фінансуються за рахунок бюджету і підпорядковуються як вищому органу державного фінансового контролю, так і відповідному міністрові та на які покладений детальний контроль за правильністю витрат бюджетних коштів; 4) незалежний аудиторський фінансовий контроль, що перевіряє на договірних засадах вірогідність даних балансів, законність операцій тощо[234, с. 109].

Вищий орган державного фінансового контролю в різних країнах називається по-різному. У США та Канаді – це Головне контрольне управління Конгресу на чолі з Генеральним контролером (основними завданнями такого управління є проведення ревізій, перевірок і оцінок реалізації федеральних програм діяльності федеральних органів), у Великій Британії – Національна ревізійна рада на чолі з Головним ревізором, у Японії –Контрольно-ревізійне управління, в Індії – парламентські комітети державної звітності, у Фінляндії –5 Державних ревізорів, у Німеччині і Угорщині – Рахункові палати.

Поряд із інститутами парламентського контролю в більшості країн діють також урядові контрольно-ревізійні системи, у США – це Адміністративно-бюджетне управління при Президентові, система інспекторських служб у федеральних відомствах. Президентська рада по боротьбі з фінансовими зловживаннями в урядових закладах; в Індії – це служба Генерального інспектора та ревізора; у Фінляндії – це Ревізійне управління державного господарства, що входить до Міністерства фінансів тощо. Причому Парламентські й урядові контрольно-ревізійні системи функціонують одночасно і паралельно, у тісному взаємозв’язку між собою.

Заслуговує на увагу висока ефективність діяльності контрольно-ревізійних органів зарубіжних країн. Характеризуючи безпосередню діяльність даних органів, слід відзначити, що вони здійснюють контроль переважно за витратою державних коштів і використанням державного майна через контроль витрат коштів міністерствами, відомствами та іншими органами управління, виданих на їх утримання і на реалізацію державних програм, перевірку виробничо-фінансової діяльності приватних фірм із виконання урядових замовлень.

У цілому, в результаті перевірок і ревізій їм вдається розкривати і повертати до бюджету значні суми незаконно витрачених державних коштів. Головна увага при проведенні ревізій звертається на доцільність і економічну ефективність витрат. На основі аналізу фінансово-господарської діяльності виробляються конструктивні пропозиції та рекомендації зі скорочення нераціональних витрат, тому практична віддача від них виявляється ще більш значною. У США, наприклад, сумарний економічний ефект від діяльності федеральних контрольно-ревізійних органів за останні 50 років становить біля 500 млрд. доларів.

Слід визнати, що така висока ефективність бюджетно-фінансового контролю в зарубіжних країнах обумовлена цілою низкою чинників. Найбільш вагомим, на нашу думку, є закріплення у законодавстві надійних правових гарантій незалежності контрольно-ревізійних інститутів від органів управління, будь-яких політичних та інших впливів, можливості тиску на них із будь-якого боку.

Це створює можливості для вільного доступу у будь-який час до всієї інформації, одержання відомостей, звітів і пояснень від будь-якої особи з будь-якого питання, що підлягає перевірці, можливості накладення штрафів, а в деяких випадках за результатами ревізій навіть щодо порушення судових розслідувань. Характерним є також і те, що керівники контрольних органів мають у своєму розпорядженні виключні повноваження з питань підбору кадрів. Формування апарату здійснюється, в основному, за рахунок фахівців вищої категорії, науковців. Так, наприклад, у Головному контрольному управлінні США 76 % всіх контролерів– магістри і доктори наук.

Найбільш розповсюдженим є підхід, за якого вищим органом фінансового контролю визнається Рахункова палата. Такий підхід репрезентований, зокрема, в Італійській республіці та Бразилії.

Рахункова палата Італійської Республіки – установа, що виконує завдання, пов’язані з наглядом за державними фінансами й дотриманням законності. Відповідно до ст. 100 Італійської Конституції Рахункова палата здійснює попередній контроль законності актів уряду, а також наступний контроль виконання бюджету держави, бере участь у здійсненні контролю за фінансовою діяльністю організацій, фінансованих державою. Рахункова палата попередньо переглядає й декрети Президента Республіки. Рахунковій палаті належить виняткова юрисдикція над державною звітністю.

Відповідно до закону від 14 січня 1994 р. № 19 в обласних адміністративних центрах Італії створені обласні судові відділення Рахункової палати, при яких засновані прокурорські відділи.

Здійснення Рахунковою палатою Італійської Республіки аудиторських перевірок магістрами і судових функцій прокурорами робить її діяльність більш ефективною завдяки можливості оперативної взаємодії. Магістрати, що здійснюють аудиторську перевірку діяльності державних структур, інформують генерального прокурора при Рахунковій палаті про виявлені порушення. Генеральний прокурор у свою чергу доводить до відома суддів-аудиторів інформацію про факти, щодо яких відсутня необхідна документація. Судді-аудитори в цьому випадку проводять необхідне розслідування.

Особливість і унікальність діяльності Рахункової палати Бразилії полягає у тому, що вона має власну прокуратуру. Відтак, Рахункова палата Бразилії, відпрацювавши справу, передає її у власну прокуратуру, рішення якої мають силу рівня конституційного суду.

У Бразилії інша, відмінна від вітчизняної, ідеологія фінансового контролю. У штаті Рахункової палати Бразилії 60 % займають такі посади, як інженери, архітектори й ін., а не економісти. За результатами перевірок Рахункової палати в Бразилії складається список фірм, що порушили закон. Надалі ці фірми ніколи не отримають державний контракт. Це є досить ефективним засобом боротьби з фінансовими порушеннями.

Цікавим є досвід Карелії. Основною особливістю при здійсненні фінансових перевірок контролюючими органами Республіки Карелії Російської Федерації з ініціативи правоохоронних органів є те, що вони проводяться на підприємствах і організаціях будь-яких форм власності як до порушення кримінальної справи (за зверненням керівника правоохоронного органу або його заступника), так і після порушення (за постановою органу, винесеної у відповідності до норм Кримінально-процесуального кодексу РФ) і для їх проведення не потрібно отримувати дозволу суду.

Позитивним елементом взаємодії контролюючих і правоохоронних органів Республіки Карелія при проведенні перевірок є нормативна регламентація черговості здійснення перевірок за зверненнями правоохоронців. Визначено, що Контрольне управління та його територіальні фінансові управління проводить перевірки у порядку черговості їх надходження і реєстрації. У разі виникнення необхідності проведення позачергової перевірки контролери і правоохоронці спільно вирішують питання пріоритетності її проведення, про що укладається спільний протокол.

Це положення, на нашу думку, можна використати як позитивний досвід та доповнити аналогічними нормами діючий вітчизняний міжвідомчий наказ.

Досить цікавим, вважаємо, є досвід РФ, у системі органів влади якої створено та діє спеціальний орган із функціями фінансового контролю – Міжвідомча рада з державного фінансового контролю. Основними завданнями цього органу є координація та посилення контролю за надходженням й видатками бюджету і забезпечення своєчасності й повноти збирання податків та інших обов’язкових платежів до бюджету. З метою забезпечення зазначених завдань Рада тісно взаємодіє як з контролюючими, так і з правоохоронними органами. Функції Ради, в цілому, є організаційними і полягають у формуванні тактики й методології фінансового контролю, визначенні його основних напрямів і механізмів, а також узгодженні практичних заходів щодо здійснення фінансового контролю з іншими контролюючими органами. Вивчаючи питання про доцільність створення в Україні такого органу, доходимо висновку, що такі функції виконуються уже існуючими державними органами. Тому, поділяючи думку А.Смородіної, вважаємо недоцільним створення в Україні подібного органу фінансового контролю, оскільки його організація потребує перерозподілу вже сталих контрольних функцій між вже існуючими державними органами[235]. Водночас переконані, що виконання цих управлінських функцій в Україні може бути покладено на Рахункову палату через відповідне закріплення її статусу як вищого (центрального) органу фінансового контролю в Україні та наділення відповідними повноваженнями.

Також позитивним досвідом організації взаємодії міліції і Рахункової палати може слугувати така діяльність в Російській Федерації. У першу чергу, слід зазначити, що там чітко визначена нормативна база такої співпраці – Закон РФ „Про Рахункову палату Російської Федерації”, „Про міліцію”, а також дієва „Угода між Рахунковою палатою і МВС РФ про основи взаємодії” від 29.06.2000 р. Матеріали, що надходять з РП, як правило, беруться на контроль керівництвом МВС і ефективно використовуються в роботі відповідних підрозділів. Із року в рік кількість порушених кримінальних справ за матеріалами РП суттєво збільшується. Щорічно МВС і РП розробляють спільний План роботи з метою координації діяльності у здійсненні контрольних заходів. Крім того, створюються спільні робочі групи з проведення аналізу результатів приватизації. Пріоритетними напрямами спільної роботи МВС та РП є виявлення розкрадань та інших зловживань у сфері обігу бюджетних коштів, які виділяються державою на різні державні цільові програми. Спільними зусиллями цих органів здійснюється комплекс заходів із захисту від протиправних посягань на інтереси держави у процесі приватизації природних та інших ресурсів держави; від незаконного відчуження основних коштів і інших активів компаній з державною участю тощо.

У цілому ж слід визнати, що головною метою вищих контролюючих органів є надання парламенту своїх зауважень, виявлених під час перевірок. У США, наприклад, Головне контрольно-фінансове управління щорічно направляє в конгрес кілька сотень спеціальних доповідей. Вони розглядаються комітетами Конгресу, які можуть запросити до себе на слухання як керівників даного управління, так і керівників окремих міністерств.

Сфера компетенції вищих контрольних органів зазвичай занадто широка для того, щоб очікувати від них щорічного повного контролю. Право ухвалювати рішення щодо того, що перевіряти і як часто, може бути надано законодавством. У тих же випадках, коли закон не визначає або визначає лише частково об’єкти й частоту перевірок, рішення може приймати сам контрольно-фінансовий орган.

Законодавчому органу, який затверджує бюджет, представляється звіт про його виконання. По суті, головною функцією контрольно-фінансових органів є підтвердження парламенту фактичної правильності державної звітності й обґрунтованості виконання бюджету.

Слід також згадати і про ІНТОСАІ – міжнародна організація керівників вищих контрольних органів, яку було створено з метою взаємодії й обміну досвідом у контрольній діяльності зарубіжних країн. До її складу входять контролери близько 130 держав. Кожні три роки проводяться конгреси, скликаються курси, семінари, конференції, здійснюється обмін стажистами, видається журнал. На своєму IX Конгресі, що відбувся в Лімі в 1977 році, ІНТОСАІ прийняла Лімську декларацію керівних принципів контролю, яка не втратила свого значення і нині[236].

Важливим на сучасному етапі формування системи державного фінансового контролю є входження України до складу Міждержавної Ради керівників вищих органів фінансового контролю держав-учасників СНД (Співтовариство Незалежних Держав). Нашу державу в цій міжнародній організації гідно представляє Рахункова палата. Серед основних завдань Ради слід відмітити:

- забезпечення взаємодії вищих органів фінансового контролю з метою розроблення узгоджених підходів і позицій по теоретичних і практичних питаннях у сфері державного фінансового контролю;

- розробка модельних контрольних і ревізійних стандартів і методичних рекомендацій;

- організація і проведення спільних досліджень з актуальних теоретичних і практичних проблем державного фінансового контролю;

- удосконалення механізму обміну інформацією з питань державного фінансового контролю і аудиту.

І хоча рішення Ради носять рекомендаційний характер для державних органів країн-членів, їх прийняття має вагоме і визначальне значення у формуванні і удосконаленні національного законодавства України з питань державного фінансового контролю, зокрема діяльності вищих органів фінансового контролю та їх взаємодії з правоохоронними органами.

Саме на питаннях налагодження тісної співпраці між вищими органами фінансового контролю (РП – в Україні) і правоохоронними органами членами Ради було зосереджено увагу на черговій сесії у м.Мінську 6 вересня 2006 року. Визнаючи важливість ефективної взаємодії таких органів для виконання своїх функцій, та керуючись положеннями Лімської декларації керівних принципів фінансового контролю, Декларації Ради керівників вищих органів фінансового контролю держав-учасниць СНД про забезпечення гласності в діяльності ВОФК і їх взаємодії з різними гілками влади [244], Декларації про загальні принципи діяльності ВОФК держав-учасниць СНД [245] керівники ухвалили Резолюцію „Про взаємодію вищих органів фінансового контролю держав-учасниць СНД з правоохоронними органами і іншими контролюючими органами при здійсненні контрольних заходів” [246]. Ми у повній мірі погоджуємося з позицією учасників-членів Ради, які визнали, що комплексний підхід до державного фінансового контролю має забезпечуватися, зокрема шляхом ефективної взаємодії ВОФК з правоохоронними органами. Така взаємодія сприятиме розробці дієвих методів виявлення, попередження та запобігання порушенням у фінансовій сфері. Серед напрямів щодо удосконалення механізму взаємодії ВОФК з правоохоронними органами, що визначено Резолюцією, наголосимо на доцільності формалізації такого механізму шляхом прийняття спільних нормативних документів в межах національного законодавства.

У цілому зазначимо, що у кожній державі інститут вищого фінансового контролю має власні особливості, що сформувалися під впливом національних традицій, державного устрою й особливостей державного управління.

Досліджуючи принципи будови системи органів фінансового контролю зарубіжних країн, ми дійшли висновку, що у світі існують два основні підходи до розв’язання даного питання.

Перший – система адміністративних форм діяльності фінансового контролю. Батьківщиною цієї системи є Англія. Другий – система судових форм діяльності фінансового контролю, історичною батьківщиною якої вважається Франція. Форми функціонування органів зовнішнього контролю завжди визначені законодавчо.

Отже, у Франції, в Італії, у Бразилії, Японії, Болгарії, Португалії органи вищого фінансового контролю мають у своїй структурі судовий орган. В інших державах, наприклад у США, Великобританії, Канаді, Німеччині, органи державного фінансового контролю, навпаки, не мають цих повноважень. Крім того, варто позитивно відмітити, що у складі Головного контрольного управління Конгресу США є група кваліфікованих слідчих, які залучаються для розслідування справ, пов’язаних з порушенням кримінального або цивільного законодавства. Результати таких розслідувань передаються до Міністерства юстиції або інших правоохоронних органів. На нашу думку, тісне співробітництво органа фінансового контролю з прокуратурою, судовими органами підвищує ефективність контрольних заходів. А в тому, якщо судовий (слідчий) орган є структурним підрозділом вищого контролюючого органу, то ефективність його діяльності зростає ще більше.

Досвід цієї системи, а також діяльності правоохоронних органів зарубіжних країн може бути корисним для України в різних його частинах. Однак його впровадження вимагає стабільної юридичної бази, насамперед Основного закону, непорушності основоположних засад розвитку громадянського суспільства, суворої регламентації компетенції окремих органів і інстанцій. Чимало залежатиме від того, чи будуть виконуватися чисельні закони та укази, які почасти не мають механізму реалізації, крім того, відсутній дієвий контроль за цим; наскільки швидко можна відновити економічну й політичну стабільність у країні.

Здійснений нами аналіз зарубіжного досвіду дає змогу говорити про те, що взаємодія розглядається пріоритетним напрямом діяльності органів фінансового контролю багатьох країн. Так, Рада Європейського Співтовариства пріоритетним напрямом встановила вироблення певних чітких механізмів взаємодії держав – членів між собою та з Комісією Ради ЄС. Також Рада ЄС звернула увагу держав-членів на розроблення додаткових правових інструментів захисту фінансових інтересів у кримінальному праві та вдосконалення механізмів накладання санкцій на осіб, дії яких створюють загрозу фінансовим інтересам країни.

Таким чином, подальше розроблення напрямів удосконалення системи органів, на які покладено обов’язок забезпечувати законність та фінансову дисципліну в державі, зокрема розроблення шляхів протидії злочинним проявам у сфері економіки, є актуальним і для України. Непересічна роль у цьому процесі належить такому складовому підрозділу МВС України, як робочому апарату Укрбюро Інтерполу. Враховуючи, що цей підрозділ тісно співпрацює з суб’єктами фінансового контролю, акцентуємо нашу подальшу увагу на його діяльності в означеній і досліджуваній нами сфері.

У даному контексті значну увагу в Інструкції про порядок використання правоохоронними органами можливостей роль робочого апарату Укрбюро Інтерполу у попередженні, розкритті та розслідуванні злочинів, затвердженій спільним наказом Міністерства внутрішніх справ України, Генеральної прокуратури України, Служби безпеки України, Державного комітету у справах охорони державного кордону України, Державної митної служби України, Державної податкової адміністрації України, приділено самевзаємодії державних органів при розслідуванні злочинів у сфері економіки та фінансів.

З метою удосконалення співробітництва правоохоронних органів України з правоохоронними структурами іноземних держав у рамках Міжнародної організації кримінальної поліції – Інтерпол, встановлено шляхи взаємодії як фактора підвищення ефективності боротьби із злочинністю[237, с. 378]. Ця Інструкція визначила порядок використання органами міліції та іншими правоохоронними органами України можливостей робочого апарату Укрбюро Інтерполу для співробітництва з Генеральним секретаріатом Інтерполу та правоохоронними органами зарубіжних держав під час здійснення діяльності, пов’язаної із попередженням, розкриттям та розслідуванням злочинів, які мають транснаціональний характер або виходять за межі України.

Органи міліції мають право надсилати запити до НЦБ Інтерполу для подальшого скерування правоохоронним органам зарубіжних держав із питань розкриття і розслідування злочинів у сфері економіки та фінансів, а також встановлення причетних до них осіб[237, с. 382]. Крім запитів, можуть бути надані інші документи.

У цілому ж, під час проведення оперативно-розшукових заходів та слідчих дій, пов’язаних із розкриттям злочинів у сфері економіки, через робочий апарат Укрбюро Інтерполу можна одержувати з Генерального секретаріату або НЦБ Інтерполу в зарубіжних країнах таку інформацію: 1) офіційні назви комерційних структур (фірм, спільних підприємств тощо) та інших юридичних осіб – суб’єктів підприємницької діяльності, розташованих за кордоном; 2) дату їх реєстрації у відповідних державних органах, юридичну адресу, номери телефонів та інших телекомунікаційних засобів; 3)прізвища та імена засновників таких структур; 4)основні напрями діяльності; 5)розмір статутного капіталу; 6) відомості про припинення діяльності; 7) відомості кримінального характеру стосовно їх керівників та інших працівників; 8) інформацію про укладені іноземними фірмами угоди з українськими юридичними та фізичними особами, або за їх участю та про наслідки їх використання[237, с. 381].

Такий спектр можливостей створює сприятливі умови для перспектив та резервів щодо налагодження взаємодії органів фінансового контролю з міліцією як одного із суб’єктів володіння такою інформацією.

Натомість слід зауважити на суттєвий, на нашу думку, недолік, який значно звужує можливості українських органів фінансового контролю здійснювати успішну взаємодію з правоохоронними органами інших країн. Він полягає у тому, що у згаданій вище Інструкції зазначені лише деякі зарубіжні країни, з якими можна здійснювати взаємодію. Вважаємо, що це коло країн має бути значно розширено.

Це пов’язано, передусім, із тим, що особливу значимість на цьому етапі історичного розвитку відіграє співпраця правоохоронних органів, особливо у рамках двосторонніх і багатосторонніх механізмів та угод між міліцейськими (поліцейськими) і контролюючими відомствами України та зарубіжних країн і реалізація положень таких угод з метою попередження і припинення економічної злочинності.

Останнім часом органи державного фінансового контролю беруть активну участь у міжнародному співробітництві. Водночас відсутність законів, що регламентують бюджетний процес та здійснення фінансового контролю, наявність вад та невідповідностей національного законодавства міжнародним нормам, стандартам, у цілому, негативно позначаються на авторитеті нашої держави, її сприйнятті як серйозного і надійного партнера у сфері боротьби з економічною злочинністю.

З метою розв’язання вказаних проблем Україна здійснює певні кроки, зокрема формує правову базу для взаємодії України і Європейського Союзу і для гармонізації законодавства останніх. Так, Україною затверджена Концепція адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу (1999 р.), підписано Угоду про партнерство та співробітництво між ЄС і Україною від 14 червня 1994 р., ратифікованою Україною 10 листопада 1994 р., і ухвалено Стратегією інтеграції України в ЄС, затвердженою Указом Президента України від 11 червня 1998 р.

Підбиваючи підсумок аналізові зарубіжного досвіду організації та здійснення фінансового контролю, визначимо головне.

Так, жодна сучасна країна світу не може розвиватися поза загальноприйнятими законами і тенденціями, тому нині світ характеризується глобальною уніфікацією соціально–економічних процесів у різних країнах, зокрема і у сфері фінансового контролю. Посилення інтеграційних процесів у світовому просторі висуває перед Україною конкретні вимоги щодо удосконалення економічної та правової системи, підвищення ефективності заходів фінансового контролю, оптимізації системи органів його організації та здійснення. Одним із перших етапів інтеграційного процесу стало реформування правової системи України, розроблення напрямів гармонізації та адаптації законодавства України і законодавства ЄС.

Можна стверджувати, що для протидії кримінальним процесам у сфері економіки потрібні погодженні, скоординовані заходи контролю за здійсненням фінансових операцій з фінансовими ресурсами та майном як юридичними, так і фізичними особами з посиленням кримінальної, адміністративної та фінансової відповідальності.

Також, зважаючи на контекст нашої роботи, наголошується, що за нинішніх умов створення єдиного контролюючого органу означатиме лише подальшу бюрократизацію державних структур їх монополізацію на реалізацію і контроль реалізації державної політики у фінансовій сфері. Переконані, що привабливішим і таким, що відповідає світовим тенденціям і українській дійсності, є варіант децентралізованої, гнучкої, багаторівневої системи контролю.

Отже, органічним результатом проведеного нами дослідження є розгляд напрямів удосконалення організаційно-правового регулювання взаємодії міліції і органів фінансового контролю.

3.2. Удосконалення організаційно-правового регулювання взаємодії міліції і органів фінансового контролю в Україні

Зміст і спрямованість загальної і фінансової політики держави визначають права ісвободи людини, оскільки відповідно до Конституції України людина, її життя, здоров’я, честь, гідність, недоторканність ібезпека вУкраїні єнайвищою соціальною цінністю [238]. Пріоритетними завданнями удосконалення взаємодії міліції з органами фінансового контролю України є зміцнення законодавчої бази щодо захисту прав людини, приведення законодавства у відповідність із міжнародними нормами і стандартами; стабілізація законодавства щодо однозначного його розуміння та застосування; реформування системи правоохоронних і контролюючих органів.

Незважаючи на те, що законодавство у сфері регулювання взаємодії міліції та контролюючих органів постійно удосконалюється, воно у переважній більшості випадків не враховує сучасних тенденцій об’єктивної дійсності.

Так, Законом України „Про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо посилення правового захисту громадян та запровадження механізмів реалізації конституційних прав громадян на підприємницьку діяльність, особисту недоторканість, безпеку, повагу до гідності особи, правову допомогу, захист)” [239] вказується на ряд змін, що внесені до законодавчих актів України. Зокрема, в законах України „Про міліцію”, „Про державну податкову службу в Україні”, „Про ДКРС в Україні”, „Про оперативно-розшукову діяльність”, були закріплені деякі аспекти проведення фінансового контролю з обов’язковим додержанням контролюючими суб’єктами конституційних прав підконтрольних суб’єктів.

Але в той же час у вищевказаному Законі розширено коло протизаконних дій за вчинення яких передбачається відповідальність, адже збільшився перелік статей в Кодексі України про адміністративні правопорушення, в яких передбачається відповідальність господарюючих суб’єктів за порушення в галузі фінансової та підприємницької діяльності [239].

З огляду на це, можна зробити висновки про необхідність змін в ідеології фінансового контролю.

Контроль є двостороннім процесом, учасниками якого, з одного боку, виступають спеціально уповноважені особи, які наділені контрольними повноваженнями, а з іншого – господарюючі суб’єкти. Суттєвим є те, що певна неврегульованість (законними та підзаконними актами, внутрівідомчими наказами) відносин між контролюючим суб’єктом та господарюючим спричиняє негативні наслідки, викликає резонанс в суспільстві, досить часто із залученням політичних сил держави.

Відповідною передумовою ефективності системи фінансового контролю є те, що контролюючі суб’єкти повинні мати можливість проводити контрольні дії за умови відсутності опору з боку господарюючих суб’єктів. Тому актуалізується проблема подальшого розроблення та відповідного закріплення на законодавчому рівні механізму здійснення фіскальних дій у випадку такого опору, наприклад, у недопущенні на підконтрольні суб’єкти або ненаданні документів для ревізії чи перевірки. Зрозуміло, що ці примусові заходи не мають посягати на встановленні Конституцією України права і свободи громадян, утім суб’єкти господарювання мають бути доступними для проведення передбачених законодавством контрольних дій.

Безперечно, якщо під час перевірки господарюючого суб’єкта не виникає конфліктної ситуації між останнім та посадовою особою, яка проводить контрольні заходи, то контроль проходить в рамках режиму законності. Однак у безпосередній правозастосовній діяльності це не завжди практично реалізується.

Слід звернути увагу на ситуації, які виходять за рамки регульованих відомчими інструкціями та наказами. Як приклад, неоднозначність розуміння тієї чи іншої норми закону господарюючими суб’єктами та посадовими особами, а також невизначеність чітких і послідовних дій посадових осіб, які проводять контрольні заходи в таких випадках. Відповідно доцільно внести зміни до законодавчих актів, що мають стати передумовою змін у внутрівідомчих наказах та інструкціях. Слід говорити і про зворотний зв’язок, за якого внесення змін до законодавчих актів стане результатом внутрівідомчих напрацювань.

Нині суб’єкти, які свідомо допускають порушення законодавства у сфері фінансових відносин, швидше адаптуються до нових форм і методів підприємницької діяльності, оперативніше орієнтуються у ринковому середовищі, мають достатні фінансові можливості. А працівникам міліції при здійсненні правоохоронної діяльності постійно доводиться робити важкий вибір між справедливістю та ефективністю, тому весь час необхідний пошук таких засобів іметодів, які б забезпечували ефективність та справедливість [240, с. 92].

Для вирішення цих питань суттєвого значення набуває організація системи збирання даних, які можуть свідчити про можливу причетність людини до злочинної діяльності, отримання нетрудових доходів. Окрім МВС України, існує безліч інших організацій, де фіксуються різноманітні акти ідії громадян (придбання нерухомості, укладення інших угод, що реєструються, купівля за кордоном автомашин та їх реєстрація вДАІ, закордонні поїздки, декларування доходів іт.ін.). У розрізненому вигляді ці дані можуть не привертати до себе уваги, адже лише зведені воєдино вони можуть вказувати на можливість кримінальних аспектів життя ідіяльності певної особи.

У цьому аспекті на перше місце виходить взаємодія між цими органами. Створення об’єднаного комп’ютерного обліку ісистематизація даних про життєдіяльність громадян дозволили б значно удосконалити процес виявлення ознак злочинної діяльності та попередження злочинів.

Для вирішення цієї проблеми необхідно провести уніфікацію державних органів, які наділені контрольними повноваженнями. Залучати до роботи в державні структури, що наділені повноваженнями у сфері фінансового контролю, більш кваліфікованих працівників, осіб які мають достатній рівень фаху не тільки в галузі економіки та права, а й комп’ютерних технологій.

Зрозуміло, що процес уніфікації та реорганізації не є однодобовим, але безумовно необхідним. Нині існування необґрунтовано великої кількості контролюючих та правоохоронних органів, що здійснюють або беруть участь у здійсненні фінансового контролю, призводить до паралелізму в їх діяльності та дублювання функцій. Також виникає тенденція встановлення лідерства між державними органами, які наділені контрольними повноваженнями. При цьому почасти ігнорується основна мета їх діяльності –забезпечення законності та дисципліни в державі.

Подолання міжвідомчих бар’єрів, на нашу думку, покращить показники ефективності роботи як у сфері фінансового контролю, так і в правоохоронній діяльності міліції. Як приклад, можна навести ситуацію із невизначеним місцем податкової міліції та ДСБЕЗ у системі державних органів. Адже фактично міліція виступає активним учасником правовідносин у сфері фінансового контролю, котрий, у свою чергу, впливає на результативність правоохоронної діяльності даного органу.

Використовуючи оперативно-розшукові можливості правоохоронних органів та знання і навички ревізорів контролюючих органів, можна підвищити рівень боротьби з правопорушеннями в фінансовій сфері, тим самим частково усунути негативні фактори, які впливають на економічну безпеку держави.

Отже, недосконалість законодавчої бази взаємодії міліції та органів фінансового контролю, в першу чергу, обумовлюється недосконалістю законодавчої бази самої системи фінансового контролю. У зв’язку з цим можна вказати на:

- необхідність застосування загальноприйнятої міжнародної практики організації фінансового контролю, яка має бути адаптованою до національних особливостей, що дасть можливість органам державного фінансового контролю забезпечити контроль за використанням державних коштів та складанням звітності відповідно до стандартів ІНТОСАІ при належній прозорості;

- необхідність надання системою державного фінансового контролю своєчасної та достовірної інформації відносно того, скільки коштів та на які цілі витрачає держава в період виконання бюджету, які соціально-економічні результати та яка ефективність цих витрат;

- важливість розвитку на нових принципах та із застосуванням нової методології обов’язкового внутрішнього контролю в міністерствах та відомствах, державних та муніципальних установах, організаціях та підприємствах;

- необхідність визначення зовнішнього контролю як контролю спеціального, який здійснюється створеними поза системою виконавчої влади органами фінансового контролю.

Відповідно до чинного законодавства РП не має права звертатись до суду за фактами виявлених порушень, а згідно з міжнародними стандартами діяльності вищих органів зовнішнього фінансового контролю у сфері боротьби з шахрайством і корупцією аудитори взагалі не мають права самостійно кваліфікувати виявлені факти порушень як злочин [241]. Так, згідно з принципом 28 Керівництва АЗОСАІ по боротьбі з шахрайством і корупцією терміни „шахрайство” або „корупція” не можуть бути використані у висновках аудиторської перевірки, оскільки таке обвинувачення може бути висунуто лише судом. І саме для того, щоб справа дійшла до суду, необхідно забезпечити чітку та ефективну взаємодію міліції і РП, що на сьогодні становить значну проблему.

У зв’язку з тим, що сучасна економічна злочинність все більше набуває транснаціонального характеру, надзвичайно гостро постає завдання налагодження дієвого механізму взаємодії правоохоронних органів і вищих органів фінансового контролю різних держав у протидії правопорушенням в економічній сфері.

Основним завданням сьогодення є не лише приведення в узгоджений стан чинних нормативно-правових актів у сфері фінансової діяльності в Україні, що в подальшому, безумовно, врегулює відносини між суб’єктами фінансової діяльності і стане передумовою ефективної національної економіки. Пріоритетним напрямом, на нашу думку, є зміцнення партнерських відносин між міліцією та контролюючими органів європейського простору та України в боротьбі з правопорушеннями у сфері економіки.

Необхідним також є впровадження спільних рекомендацій щодо механізму фінансового контролю за проведенням фінансових операцій, узагальнення отриманої інформації, а також, з метою попередження правопорушень, розроблення системи ознак підозрілих операцій і спеціальних процедур із їх виявлення. Крім того, на законодавчому рівні мають бути закріплені шляхи взаємодії, як національних правоохоронних та контролюючих органів, так і міжнародних. Слід зауважити, що кожен етап взаємодії, співпраці контролюючих та правоохоронних органів має бути скоординованим.

Однією з причин недосягнення бажаного результату у сфері взаємодії міліції з органами фінансового контролю є відсутність Закону України „Про державний фінансовий контроль в Україні”. Варто визнати, що у ВРУ вже зареєстрований проект цього закону, який потребує певного доопрацювання і якнайскорішого прийняття.

На нашу думку, в даному Законі слід чітко визначити цільову установку, чітке розуміння того, якої мети та яких цілей і завдань ми намагаємось досягти шляхом взаємодії. Адже найважливішою умовою ефективної організації взаємодії суб’єктів системи фінансового контролю є оптимальне визначення його цілей. Якщо останні не є конкретизованими, відповідно не можна визначити способи їх досягнення, у цілому, неможливо досягти результативності фінансового контролю.

Оскільки головною метою державного фінансового контролю є забезпечення стабільності та економічної безпеки держави, вона є визначальною і для мети взаємодії державних органів у процесі здійснення фінансового контролю. Складовими цієї мети можна назвати такі чотири цілі: 1) збільшення доходної частини державного бюджету; 2) ефективне використання видатків бюджету; 3)скорочення кількості правопорушень у фінансовій сфері; 4) зниження рівня корупції у державі.

Усі зазначені цілі мають стати базою для визначення основних завдань органів фінансового контролю держави. Виключення хоча б однієї з них не дозволить досягти головної мети державного фінансового контролю.

Відповідно, виходячи з мети та цілей, основними завданнями взаємодії в процесі здійснення фінансового контролю слід вважати забезпечення: 1)дотримання чинного законодавства в області фінансових правовідносин; 2)правильності ведення бухгалтерського обліку та складання звітності на всіх об’єктах контролю; 3)відповідності бюджетному законодавству складання та виконання бюджетів; 4)ефективності використання державного майна; 5)ефективності виконання програм, що фінансуються з бюджетів; 6) своєчасного виявлення резервів зростання фінансових ресурсів держави; 7) ефективності використання бюджетних асигнувань та правомірності здійснення валютних операцій.

Необхідно законодавчо закріпити визначення поняття системи фінансового контролю, єдині принципи діяльності, норми та нормативи функціонування й розв’язання поставлених завдань із чітким визначенням переліку органів контролю та їхнім адміністративно-правовим статусом. Така система не повинна мати багаторівневої підпорядкованості та ієрархічної замкненості.

На нашу думку, кожен орган має вирішувати власні конкретні завдання, повинен мати свої об’єкти перевірок та діяти за єдиними методологічними і організаційними принципами.

Ще одним моментом, на який хотіли б звернути увагу, є чітке визначення в Законі обов’язковості взаємодії та координації діяльності всіх контролюючих органів із забезпеченням їх незалежності.

Відзначимо, що вкрай важливо методологічно розмежувати компетенцію правоохоронних і контролюючих органів у сфері фінансового контролю, що сприятиме виключенню дублювання основних функцій суб’єктів при його здійсненні.

Різноманітність завдань, що стоять перед державним фінансовим контролем, зумовлює чіткий розподіл контрольних функцій між інститутами фінансового контролю, кожен з яких діє у межах власних повноважень. При цьому слід зазначити, що основна роль організації державного фінансового контролю в ринковій економіці відводиться законодавчим органам влади, які здійснюють цю функцію через створення ними спеціальних органів незалежного фінансового контролю. Взаємодія органів, що входять до системи, та узгодженість їх дій гарантуватиме максимальну прозорість руху бюджетних коштів, об’єктивне й всебічне інформування, а також належний контроль за усуненням порушень та реалізацією відповідних пропозицій.

Натомість відсутність координації призводить до дублювання перевірок, паралелізму в роботі, розпорошенню зусиль органів контролю і, як результат, фрагментарності їх діяльності. Здійснення спільних заходів, поєднане зі створенням системи фінансового контролю значно підвищить роль усіх органів, що входять до неї.

Отже, система державного фінансового контролю, що склалася на сьогодні, об’єктивно потребує реформування. Вона має відповідати ряду вимог, які визначаються інтересами суспільства і держави. Йдеться, передусім, про необхідність забезпечення ефективності на двох рівнях: 1) на рівні діяльності конкретних органів, котрі виступають суб’єктами фінансового контролю; 2) на рівні усієї системи як органічної сукупності органів, об’єднаних цілями і завданнями фінансового контролю.

Відтак, до першочергових організаційно-правових заходів, які необхідно вжити у сфері фінансового контролю, на наше переконання, належать:

1) організаційні заходи:

- формування центрального органу фінансового контролю, визначення його місця та засад взаємодії з іншими суб’єктами фінансового контролю;

- формування механізму реалізації концепції державного фінансового контролю;

- здійснення координації взаємодії правоохоронних і контролюючих органів різних рівнів, що забезпечують здійснення внутрішнього та зовнішнього контролю, з метою активного впливу на формування і реалізацію ефективної державної бюджетної політики;

- застосування сучасних інформаційно-технологічних інструментів, що забезпечують результативність та ефективність фінансового контролю щодо формування та виконання державного бюджету;

- контроль за своєчасним виконанням пропозицій органів фінансового контролю, що вносяться за результатами контрольних дій;

- забезпечення достовірності та надійності інформації про державні видатки, соціально-економічну результативність та ефективність витрачання державних коштів;

2) правові заходи:

- розроблення та прийняття концепції державного фінансового контролю, в якій були б викладені для усіх суб’єктів системи фінансового контролю єдині спільні принципи, подано уніфіковану методологію здійснення контролю, визначені види, форми та методи, процедура здійснення контрольної діяльності, визначені основи взаємодії та координації;

- нормативне закріплення вищого органу фінансового контролю, визначення його адміністративно-правової компетенції;

- розроблення і прийняття Закону України „Про державний фінансовий контроль в Україні”, для внесення відповідних змін до чинного законодавства на виконання даного закону;

- розроблення і підписання підзаконних актів та нормативних документів щодо організації взаємодії контролюючих і правоохоронних органів;

- законодавче забезпечення незалежності органів парламентського фінансового контролю під час проведення контрольних заходів;

- закріплення відповідальності за несвоєчасне вжиття заходів на виконання пропозицій органів фінансового контролю, що вносяться за результатами контрольних дій.

Зважаючи на вищевикладене, основними параметрами, що характеризують систему фінансового контролю, мають виступати:

- мобільність– здатність оперативно, адекватно та професійно реагувати на будь-які зміни в економіці та законодавстві;

- послідовність– здатність максимально повно забезпечувати здійснення попереднього, поточного та наступного контролю

- динамічність – здатність зберігати суттєво важливі параметри за умови впливу зовнішніх та внутрішніх чинників;

- дієвість – здатність суб’єктів системи за умови впливу чинників різної природу зберігати здатність ефективного здійснення фінансового контролю;

- системність – органічна єдність цілей, функцій і завдань, суб’єктів системи фінансового контролю;

- комплексність – здатність охопити увесь спектр діяльності підконтрольного об’єкта, залучення системи сил та засобів для досягнення цілей контролю;

- цілеспрямованість – здатність системи функціонувати відповідно до визначених цілей і завдань, з урахуванням предметної компетенції суб’єктів системи фінансового контролю;

- баланс відповідальності і повноважень – органічне поєднання відповідальності та наявність достатніх повноважень для досягнення поставленої мети;

- корелятивність – взаємна обумовленість ефективності діяльності суб’єктів системи фінансового контролю: успіх одного суб’єкта впливає на ефективність діяльності іншого суб’єкта, а успішна діяльність усіх суб’єктів спричинює високу ефективність діяльності усієї системи.

Важливим у цьому контексті є зосередження уваги на питаннях взаємодії.

Негативними чинниками, які впливають на взаємодію міліції і органів фінансового контролю, є: по-перше, недосконала нормативно-правова база проведення фінансового контролю, передусім – відсутність закону про фінансовий контроль, який регламентував би діяльність органів контролю; по-друге, відсутність нових методик його проведення; по-третє, значна кількість суб’єктів державної влади, які наділені контрольними повноваженнями.

За результатами нашого дослідження можна дійти висновку, що взаємодія міліції з органами фінансового контролю ще не повною мірою відповідає вище зазначеним параметрам системи. Адже вонамає ґрунтуватися на конституційних принципах дотримання законності, захисту прав ісвобод людини, права на повагу, свободу інедоторканність особи, житла, охорони власності громадян та держави. Нині актуальним також єзавдання впровадження ефективної державної політики розвитку всіх сфер суспільства і, впершу чергу, забезпечення економічної безпеки, втілення ужиття політичних іекономічних реформ, реалізації Стратегії економічного розвитку країни, які б забезпечили добробут людей, стали основою правової держави та громадянського суспільства.

Найбільш важливим напрямом вдосконалення спільної діяльності міліції та органів фінансового контролю за сучасних умов єзосередження їх зусиль на безумовному забезпеченні захисту прав та свобод людини ігромадянина вУкраїні, забезпеченні безпеки (у т.ч. економічної) в державі. Акцентування уваги на цих питаннях обумовлюється прагненням досягти справедливості, атакож тим, що на ці органи покладено завдання захисту та забезпечення реалізації названих прав та безпеки, а вразі порушення– обов’язок вжиття заходів щодо їх відновлення.

Характеризуючи безпосередню взаємодію міліції з конкретними суб’єктами фінансового контролю, зауважимо на наступне.

У практичній діяльності при взаємодії міліції з контролюючими органами є низка проблем, наприклад, при взаємодії ДСБЕЗ та ДКРС. По-перше, ДКРС має значне завантаження, яке пов’язане з виконанням своїх безпосередніх обов’язків, здійснення поточного контролю. У результаті ревізії (перевірки) за ініціативи міліції, вони проводяться тривалий час, а подеколи неякісно. Окремо слід звернути увагу на неможливість ДКРС вчасно здійснювати проведення ревізій із заяв та повідомлень про вчинення злочинів, що негативно відбивається на ході розслідування, призводить до затягування процесуальних строків.

З метою вирішення вказаних проблем доцільним постає розширення штату ДКРС, забезпечення можливості широкого залучення при розслідуванні кримінальних справ аудиторських фірм для проведення ревізій (перевірок).

Для дієвого впливу на ситуацію щодо протидії правопорушенням у сфері економіки, працівникам підрозділів ДСБЕЗ необхідно налагодити взаємодію з підрозділами ДКРС з отримання інформації при затвердженні планів контрольно-ревізійної роботи Служби на всіх рівнях, які складаються на кожне півріччя.

Вирішення зазначених проблем дозволить оптимізувати взаємодію між відомствами, а також забезпечить надійний захист державних інтересів, насамперед через здійснення всебічного контролю за законністю використання як бюджетних коштів, так державного і комунального майна.

Далі, наголошуючи на централізації фінансового контролю, слід відзначити необхідність створення окремої структури в системі МВС України, яка б об’єднала в собі зусилля ревізорів та правоохоронців в єдиний та безперервний процес – від виявлення протиправних дій у сфері економіки до прийняття кінцевого рішення про направлення справи до суду. Повністю підтримуємо дану пропозицію та вважаємо, що це створить додаткові можливості щодо розкриття складних господарських та фінансових злочинів із використанням оперативних можливостей підрозділів міліції та професійних знань і навичок ревізорів, усуне міжвідомчі бар’єри у тлумаченні та застосуванні фінансового, кримінального та кримінально-процесуального законодавства, підвищить відповідальність за кінцеві результати у боротьбі зі злочинами у сфері економіки. Причому на цю обставину вказують і інші дослідники, які також підтримують позицію створення окремої контролюючої структури в рамках МВС України [151, с. 35].

У попередніх розділах ми зазначали, що однією зі складових взаємодії міліції з органами ДКРС є залучення працівників (спеціалістів) останньої до участі у перевірках, які проводяться працівниками міліції. Проте ця специфічна ділянка співпраці ревізорів і працівників міліції сприймається і трактується кожною стороною неоднозначно, що почасти призводить до суперечок і низької ефективності проведених контрольних заходів.

До основних проблемних питань у даному контексті належать: 1)законність вимог міліції щодо виділення ДКРС спеціалістів; 2) правовий статус спеціалістів ДКРС під час проведення зазначених вище перевірок; 3) форма процесуальних документів, що мають складатися за результатами їх участі у перевірках; 4)співвідношення положень ст. 12 Закону України „Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю”, відповідно до якої органам МВС України та СБУ надано право залучати до проведення перевірок, ревізій та експертиз кваліфікованих спеціалістів установ, організацій, контрольних і фінансових органів, а також законів, що безпосередньо регламентують і визначають правовий статус окремих суб’єктів фінансового контролю, в яких прямо не передбачено виділення спеціалістів на вимоги правоохоронних органів для участі у перевірках.

Слід визнати, що практика взаємодії ДКРС з міліцією свідчить, які участь спеціалістів у перевірках, які проводяться останньою, вже набула характеру „де-факто”. Крім того, участь працівників ДКРС як спеціалістів у перевірках, що здійснюються міліцією, відповідає інтересам держави, оскільки має єдину мету: спільну боротьбу з правопорушеннями у фінансово-економічній сфері, зокрема і з організованою злочинністю.

Це є ще одним аргументом на користь необхідності визначення компетенції контрольно-ревізійної служби у таких перевірках, статусу посадових осіб органів ДКРС під час їх проведення, терміни, види документів, які мають оформлятися за результатами такої участі тощо.

Зазначимо, що в окремих випадках, за умови надходження звернення про надання спеціалістів для участі у перевірках на підконтрольних об’єктах та з питань, що належать до компетенції ДКРС, а також коли є необхідність провести повноцінні ревізійні дії, замість виділення спеціаліста для участі в перевірці доцільно проводити повномасштабну позапланову ревізію чи перевірку. Рішення з цього питання слід приймати в кожному випадку окремо, виходячи з конкретної ситуації та згоди відповідного правоохоронного органу.

На нашу думку, такий підхід сприятиме більш повному та об’єктивному з’ясуванню всіх питань, що досліджуватимуться працівниками міліції, відповідатиме вимогам чинного законодавства та реаліям сьогодення, за яких тільки спільна, скоординована та тісна співпраця всіх уповноважених органів здатна забезпечити гідну протидію організованій злочинності, зокрема і у такій привабливій для неї сфері, як економічна, та запобігання її проявам у майбутньому.

При організації будь-якого проекту, необхідно в глобальних масштабах здійснити одночасно ряд заходів, що слугуватимуть базисом для подальшої успішної роботи. Передусім, йдеться про кадрове забезпечення, адже високий рівень професіоналізму співробітників – запорука успіху і є однією з обов’язкових умов досягнення успіхів. Для оптимізації взаємодії органів міліції з органами, наділеними повноваженнями фінансового контролю, крім нормативно-правового визначення функцій у цій сфері, між підрозділами необхідно розробляти та затверджувати посадові інструкції, критерії оцінки реального стану вчинення правопорушень та розкриття злочинів.

До пріоритетних напрямів розвитку роботи з персоналом з цих питаньналежать: 1)поліпшення системи підготовки та виховання кадрів. З цією метою доцільно створити факультети спеціальної підготовки спеціалістів у галузі фінансового контролю за регіональним розподілом; 2) удосконалення нормативно-правової бази роботи з персоналом; 3) створення оптимальної системи науково-методичного та інформаційного забезпечення регулювання кадрових процесів.

Нині порядок взаємодії міліції з органами фінансового контролю в правовому полі системно не визначений. Натомість окреслено лише повноваження конкретних органів фінансового контролю. З метою вдосконалення взаємодії між суб’єктами системи фінансового контролю, впровадження нових технологічних досягнень з урахуванням програмних змін необхідно постійно здійснювати моніторинг фінансового контролю для приведення його у відповідність до потреб сьогодення.

Крім того, вважаємо за доцільне законодавчо визначити і закріпити у Законі України „Про державний фінансовий контроль в Україні” визначення основних категорій та понять, зокрема „фінансовий контроль”, „державний фінансовий контроль”, „внутрішній фінансовий контроль”, „зовнішній фінансовий контроль”, „інспектування”, „ревізія”, „перевірка” „контролюючий суб’єкт”. Це надасть чіткості у розумінні статусу контролюючого суб’єкту. Можна запропонувати наступне авторське визначення цього поняття: контролюючий суб’єкт – орган, наділений повноваженнями у сфері фінансового контролю і покликаний забезпечувати режим законності та фінансової дисципліни.

Інституціональна організація фінансового контролю на центральному рівні потребує обґрунтування суттєвих відмінностей зовнішнього та внутрішнього контролю. Адже внутрішній фінансовий контроль здійснюється органами однієї системи, які перебувають в адміністративній підпорядкованості, і спрямований на вирішення завдань, що стоять перед певним конкретним органом управління. Натомість зовнішній фінансовий контроль здійснюється суб’єктом, який не входить до тієї ж системи, що й об’єкт контролю.

Одним із перспективних завдань є налагодження координації діяльності всіх органів фінансового контролю. Відтак, зважаючи на наш погляд щодо необхідності інституціоналізації Рахункової палати як центрального і вищого органу фінансового контролю, необхідно зазначити, що одним із завдань Рахункової палати є координація діяльності всієї системи контролю за використанням фінансових і матеріальних ресурсів держави.

Вивчаючи питання здійснення фінансового контролю, можна зазначити, що нині контроль все ще сприймається як репресивний захід, за якого контролюючі суб’єкти спрямовують свою діяльність на виявлення недоліків та покарання винних. Хоча, виходячи з завдань, що стоять перед фінансовим контролем, він є інструментом виправлення помилок у роботі господарюючих суб’єктів, попередження правопорушень, поновлення законності та дисципліни, а тим більше з запровадженням в останні роки застосування такої форми фінансового контролю, як державний фінансовий аудит. Порядок у контрольні правовідносини вносить правове регулювання, яке, з одного боку, спрямовує поведінку органів, що здійснюють фінансовий контроль на ефективність проведення контрольних дій, з додержанням конституційних прав господарюючих суб’єктів, а з іншого – дисциплінує підконтрольні об’єкти.

Підбиваючи підсумок наведеному, зазначимо, що ми підтримуємо позицію щодо необхідності прийняття Закону України „Про державний фінансовий контроль в Україні”, який має стати основним документом, що визначає порядок та організацію здійснення державного фінансового контролю, принципи, види, форми та методи взаємодії суб’єктів фінансового контролю, чіткий перелік цих суб’єктів, передусім виконавчої влади, у тому числі правоохоронних органів, визначити їх адміністративно-правовий статус, порядок координації при здійсненні контрольних дій, зокрема за участю правоохоронних органів.

Переконані, цей закон зможе виконати відведену йому системостворюючу роль і стане правовою основою для налагодження конструктивної взаємодії міліції і контролюючих органів, в цілому, сприятиме підвищенню результативності та ефективності їхньої діяльності з досягнення спільної мети.

Висновки до розділу 3

Посилення інтеграційних процесів у світовому просторі висуває перед Україною конкретні вимоги щодо удосконалення економічної та правової системи з метою досягнення стабільного рівня економіки в державі. Одним із перших етапів інтеграційного процесу стало реформування правової системи України.

Співробітництво ЄС і України відповідає не тільки її геополітичному статусу та геоекономічному напряму, а й стає практичним засобом забезпечення національної безпеки у сфері економіки.

Аналізуючи законодавчу базу ЄС, необхідно відмітити, що фінансовий контроль є логічним продовженням і завершенням державного управління фінансами.

В Україні фінансовий контроль здійснюється низкою органів державної влади в межах їх повноважень. При цьому в діяльності окремих суб’єктів управління, контроль може виділятися як самостійна функція або бути похідною від їх основної діяльності, але і в цьому випадку не слід ігнорувати або зменшувати її значення.

Незважаючи на те, що правоохоронні і контролюючі органи мають спільну мету, яка полягає у протидії правопорушенням (встановлення і підтримання режиму законності та дисципліни), схожі принципи діяльності, правовий статус, водночас можна говорити і про певні відмінності, зокрема в організаційно-правовому механізмі своєї діяльності.

Вважаємо, що неприділення достатньої уваги визначенню місця міліції в загальнодержавній системі фінансового контролю може призвести до втрати контролю в деяких важливих секторах економіки, а як наслідок – до різкого зростання показників порушень фінансової дисципліни та законності і відповідно зниження рівня ефективності фінансового контролю.

Питання взаємодії правоохоронних органів та контролюючих органів розглядались багатьма вченими, їх наукові позиції можна загально поділити на дві групи: 1) ті, в яких підтримується позиція об’єднання (в плані реорганізації) декількох державних органів, що наділені контрольними повноваженнями у сфері фінансів; 2)ті, в яких розглядаються окремі напрями взаємозв’язку між ними.

Важливим напрямом реформування діяльності міліції у процесі взаємодії з контролюючими органами міліції є розширення міжнародного співробітництва з правоохоронними органами інших країн, зокрема у рамках таких організацій, як Інтерпол і Європол.

Міжнародне поліцейське співробітництво необхідно розглядати як один із компонентів взаємодії держав у сфері боротьби зі злочинністю. Серед основних напрямів такого співробітництва можна виділити: надання правової допомоги з розслідування кримінальних справ; укладання і реалізація угод щодо боротьби з транснаціональними правопорушеннями; виконання рішень зарубіжних правоохоронних органів з кримінальних справ; регламентація кримінально-юридичних питань і прав особи у сфері забезпечення правопорядку, обмін інформацією, що становить взаємний інтерес для правоохоронних та контролюючих органів; спільне дослідження проблем боротьби з правопорушеннями; обмін досвідом правоохоронної роботи; сприяння у підготовці кадрів зарубіжних правоохоронних органів та вітчизняних за кордоном; надання матеріально-технічної і консультативної допомоги.


ВИСНОВКИ

У висновках дисертації викладено найбільш важливі наукові та практичні здобутки; основні теоретичні положення і практичні рекомендації, що випливають із результатів дослідження; сформульовані конкретні пропозиції щодо вдосконалення організаційно-правового забезпечення взаємодії міліції і органів фінансового контролю у сфері державного фінансового контролю.

1. Уточнено зміст основних понять та категорій фінансового контролю: державний фінансовий контроль – це діяльність органів державної влади щодо забезпечення законності і фінансової дисципліни та інформування громадськості у сфері управління державними фінансовими ресурсами та фінансово-господарською діяльністю суб’єктів господарювання; контролюючий суб’єкт у сфері фінансів – орган, наділений у сфері фінансового контролю повноваженнями щодо забезпечення режиму законності та фінансової дисципліни; державний фінансовий аудит діяльності бюджетних установ – форма державного фінансового контролю, яка полягає у перевірці та аналізі фактичного стану справ щодо законного та ефективного використання державних чи комунальних коштів і майна, інших активів, правильності ведення бухгалтерського обліку і достовірності фінансової звітності, функціонування системи внутрішнього контролю бюджетних установ; зустрічна звірка – перевірка, яка проводиться у суб’єкта господарювання, який мав договірні взаємовідносини з об’єктом контролю, за зверненням контролюючого чи правоохоронного органу, виду, обсягу і якості операцій та розрахунків, що здійснювалися між ними, для з’ясування їх реальності та повноти відображення в обліку об’єкта контролю тощо.

2. Класифіковано підходи до визначення основних понять інституту фінансового контролю: поняття фінансового контролю; об’єкт і предмет фінансового контролю; поняття взаємодії; відмежування взаємодії і координації; поняття зустрічної звірки.

3. Складовими елементами теоретичної концепції фінансового контролю є: завдання, функції, принципи, стадії, види та форми фінансового контролю.

4. Розкрито теоретичний зміст взаємодії під час здійснення фінансового контролю. Визначені цілі взаємодії, які умовно розділено на два види: 1) цілі, які безпосередньо пов’язані зі здійсненням заходів щодо підвищення ефективності фінансового контролю; 2) цілі, які передбачають створення режиму оптимізації діяльності з досягнення цілей першого виду.

5. До основних принципів взаємодії міліції і органів фінансового контролю належать: законність, науковість, економічна доцільність, безперервність, плановість, гласність, системність, комплексність, спільність інтересів, „головної ланки” (діяльність суб’єктів у порядку взаємодії спрямована на вирішення основного завдання, яке є найбільш важливим). Критеріями класифікації взаємодії міліції з органами фінансового контролю є: 1) мета; 2) характер зв’язків; 3) спосіб вирішення завдань; 4) кількість учасників; 5) час і тривалість спільних дій; 6) напрями; 7)відношення до системи або підсистеми органів, що здійснюють фінансовий контроль; 8) ступінь конспірації або конфіденційності; 9) організаційно-правова форма; 10) підстави виникнення. Виділено основні загальні форми взаємодії міліції та органів фінансового контролю: 1) обмін інформацією, яка становить обопільний інтерес, про різного роду порушення законодавства, події та факти, пов’язані з використанням державних коштів; 2) непроцесуальна консультативна взаємна допомога; 3) обмін досвідом роботи, а також нормативно-правовими актами, методичними рекомендаціями, іншою інформацією щодо виявлення та припинення правопорушень у сфері економіки; 4) обопільне залучення фахівців до участі в проведенні контрольних заходів; 5) проведення за інформацією одного із учасників, в межах своєї компетенції, заходів, спрямованих на виявлення та припинення правопорушень у сфері економіки; 6) планування та здійснення скоординованих заходів, спрямованих на виявлення та припинення правопорушень у сфері економіки; 7) проведення спільних досліджень проблем виявлення та припинення правопорушень у сфері економіки; 8) законотворча діяльність.

6. Головним критерієм класифікації суб’єктів державного фінансового контролю слід вважати функціональне призначення суб’єкта системи державного фінансового контролю. Відповідно виділяється дві групи суб’єктів: а) державні органи, які спеціально створені для здійснення фінансового контролю – органи фінансового контролю; б) державні органи, які беруть участь у здійсненні фінансового контролю – суб’єкти фінансового контролю.

7. Доведено, що міліція відіграє важливу роль у досягненні головної мети фінансово-контрольної діяльності держави, оскільки інститут контролю й юридичної відповідальності тісно пов’язані, і тому як орган державної влади є необхідною ланкою системи єдиного державного фінансового контролю. Адже без цієї ланки фінансовий контроль не буде завершеним, як і сам процес управління ресурсами країни. Таким чином, автор відводить значне місце міліції в системі державного фінансового контролю, включаючи цей орган державної влади до системи органів і суб’єктів, яким делеговано право на здійснення фінансового контролю.

8. В результаті дослідження стану нормативно-правового регулювання діяльності Рахункової палати, а також проблем її взаємодії з міліцією визначено, що важливим питанням на шляху розвитку системи державного фінансового контролю та організації взаємодії цих державних органів – є створення обласних представництв Рахункової палати та налагодження співпраці з обласними управління МВС України. З цією метою необхідним є розроблення і прийняття Концепції системи державного фінансового контролю в Україні.

9. В результаті дослідження стану нормативно-правового регулювання та практичної реалізації взаємодії міліції і Державної контрольно-ревізійної служби виділено такі форми державного фінансового контролю, що здійснюється ДКРС: 1)державний фінансовий аудит; 2) перевірка державних закупівель; 3) інспектування. Виділено критерій, за яким класифіковано форми взаємодії на три групи – „суб’єкт ініціативи взаємодії”, і відповідно визначено такі групи форм: 1) за ініціативою міліції; 2) за ініціативою органів ДКРС; 3) за спільною (загальною) ініціативою.

Підвищення рівня та ефективності взаємодії можна розглядати крізь призму: 1)чіткого визначення статусу і повноважень органів ДКРС у кримінальному процесі; 2) нормативно-правового закріплення системи взаємної відповідальності і взаємного інформування між органами міліції та ДКРС. Запропоновано закріпити на законодавчому рівні порядок реалізації матеріалів ревізій, перевірок як для органів ДКРС, так і для міліції; визначити критерії передачі органами ДКРС ревізійних матеріалів до правоохоронних органів, терміни розгляду органами міліції матеріалів ревізій (перевірок) та інформування органів ДКРС про їх результати, запровадити проведення взаємозвірок та встановити відповідальність сторін за недотримання вимог такого порядку; створити міжвідомчу об’єднану інформаційну базу даних про протиправні діяння та правопорушників у сфері економіки.

10. Проведений аналіз діяльності органів фінансового контролю у країнах Європейського Союзу дозволив виділити чотири основні типи вищих органів фінансового контролю: 1) суд із судовими функціями; 2) колегіальний орган, що не має судових функцій; 3) незалежне ревізійне управління на чолі з Генеральним ревізором; 4) ревізійне управління у складі структури уряду на чолі з Генеральним ревізором. Вивчення зарубіжного досвіду свідчить про те, що для протидії кримінальним процесам в економіці необхідні погодженні, скоординовані заходи контролю за здійсненням фінансових операцій як юридичними, так і фізичними особами з фінансовими ресурсами та майном, із посиленням як кримінальної та адміністративної, так і фінансової відповідальності. Відповідно до України зроблено висновок, що у складі Рахункової палати доцільно запровадити інститут прокурора, а в МВС України – створити фінансово-контрольну службу з функціями позавідомчого контрольно-наглядового органу.

11. Параметрами, які характеризують систему фінансового контролю є: мобільність; послідовність; динамічність; дієвість; системність; комплексність; цілеспрямованість; баланс відповідальності повноважень; корелятивність.

12. З метою вдосконалення нормативно-правового регулювання правовідносин у сфері державного фінансового контролю, у тому числі взаємодії правоохоронних і контролюючих органів запропоновано:

– внести зміни та доповнення до Господарського кодексу України від 16.01.2003 (ст.363), Бюджетного кодексу України від 21.06.2001 (ст.ст. 110, 113); законів України: „Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні” від 26.01.1993 (ст. 2, 12), „Про Рахункову палату” від 11.07.1996 (ст.ст. 1, 6, 7, 9, 10, 12, 18, 20, 28, 30, 33-35), „Про міліцію” від 20.12.1990 (ст. 11), „Про аудиторську діяльність” від 22.04.1993 (ст. 23), „Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти” від 22.02.2000 (ст.ст. 3, 3-3); Указу Президента України від 25.10.2007 № 1020/2007 „Про Перелік посад, що можуть бути заміщені військовослужбовцями Збройних Сил України, інших військових формувань, правоохоронних органів спеціального призначення в державних органах, установах і організаціях, та граничних військових звань за цими посадами”; постанов Кабінету Міністрів України: від 31.12.2004 №1777 „Про затвердження Порядку проведення органами державної контрольно-ревізійної служби державного фінансового аудиту діяльності бюджетних установ” (п. 2), від 20.04.2006 №550 „Про затвердження Порядку проведення інспектування державною контрольно-ревізійною службою” (п.п. 3, 20, 26), від 05.03.2008 № 144 „Про затвердження Переліку посад, що можуть бути заміщені особами начальницького складу органів внутрішніх справ, податкової міліції, Державної кримінально-виконавчої служби в органах виконавчої влади, інших цивільних установах, та граничних спеціальних звань за цими посадами”; міжвідомчому наказі ГоловКРУ, МВС України, Служби безпеки України, Генеральної прокуратури України від 19.10.2006 № 346/1025/685/53 „Про затвердження Порядку взаємодії органів державної контрольно-ревізійної служби, органів прокуратури, внутрішніх справ, Служби безпеки України” (п.п. 2.1, 2.5, 3.1, 5.3, 5.8), наказі ГоловКРУ від 13.07.2004 № 185 „Про затвердження Стандарту державного фінансового контролю за використанням бюджетних коштів, державного і комунального майна” (п. 2); до проекту Закону України від 08.02.2008 „Про державний фінансовий контроль” (ст.ст. 1, 8);

– прийняти розроблені дисертантом проекти постанови Кабінету Міністрів України „Про затвердження Порядку проведення органами міліції перевірок і ревізій фінансово-господарської діяльності суб’єктів господарювання” і міжвідомчого наказу „Про затвердження Порядку взаємодії Рахункової палати і МВС України”.

Проведеним дослідженням не вичерпуються усі аспекти проблеми забезпечення ефективної взаємодії міліції і органів фінансового контролю. Планується продовження розробки даної теми, результати якої можуть бути використані в науковій та практичній діяльності державних органів, що в межах своїх повноважень здійснюють державний фінансовий контроль.


СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

1. Фінансове право (За законодавством України) : навчальний посібник [для студ. юрид. вузів та факультетів] ; за ред. Л. К. Воронової, Д. А. Бекерської. — К. : Вентурі, 1995. — 270 c.

2. Воронова Л. К. Фінансове право України : [підручник] / Лідія Костянтинівна Воронова. — К. : Прецедент, 2007. — 440 с.

3. Воронова Л. К. Финансовое право Украины : [уч. пособие] / Л.К.Воронова, Н. П. Кучерявенко. — Х. : Одиссей, 2006. — 159 с.

4. Вознесенский Э. А. Дискуссионные вопросы теории социалистических финансов / Э. А. Вознесенский. — М.: Изд-во МГУ, 1969. — 158 с.

5. Вознесенский Э.А. Финансовый контроль в СССР / Э. А. Вознесенский.— М. : Юрид. лит., 1973. — 134 с.

6. Вознесенский Э. А. Методологические аспекты анализа сущности финансов / Э. А. Вознесенский. — М. : Финансы, 1974. — 128 с.

7. Гаращук В.М. Теоретико-правові проблеми контролю та нагляду у державному управлінні: дис. … доктора юрид. наук : 12.00.07 / Володимир Миколайович Гаращук. — Х., 2003. — 413 с.

8. Державний контроль у сфері виконавчої влади: цикл наукових доповідей / В. Б. Авер’янов, О. Ф. Андрійко, В. М. Гаращук та ін. — К., 2000. — 59 с.

9. Гаращук В. М. Контроль та нагляд у державному управлінні : [навч. посіб.] / Володимир Миколайович Гаращук. — Х. : Нац. юрид. акад. України ім.Ярослава Мудрого, 1999. — 55 с.

10. Воронова Л. К. Советское финансовое право / Л.К.Воронова, И.В.Мартьянов. — К. : Выща школа, 1983. — 240 с.

11. Мартьянов І. В. Фінансовий контроль України в період переходу до ринкових відносин / І. В. Мартьянов // Проблеми фінансового права. Міжнародна наукова конференція. — Чернівці, 1996. — С. 66 — 70.

12. Пацурківський П.C. Проблеми теорії фінансового права / П.С.Пацурківський. — Чернівці: ЧДУ, 1998. — 276 с.

13. Пацурківський П.C. Правові засади фінансової діяльності держави: проблеми методології / П. С. Пацурківський. — Чернівці : ЧДУ, 1997. — 244 с.

14. Советское финансовое право / под ред. Е. А. Ровинского. — М. : Юрид. лит., 1978. — 343 с.

15. Савченко Л. А. Правові проблеми фінансового контролю в Україні : дис. … доктора юрид. наук : 12.00.07 / Леся Анатоліївна Савченко. — Ірпінь, 2002. — 455 с.

16. Савченко Л. А. Правові проблеми фінансового контролю в Україні : [монографія] / Леся Анатоліївна Савченко. — Ірпінь: Академія державної податкової служби України, 2001. — 408 с.

17. Устинова І. П. Правовий статус органів фінансового контролю в системі органів виконавчої влади України : автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. юрид. наук : спец. 12.00.07 „Теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право” / І.П.Устинова. — К., 1997. — 26 с.

18. Финансовое право : [учебник] / отв. ред. Н. И. Химичева. — [2-е изд. перераб. и доп.]. — М. : Юристъ, 2000. — 600 с.

19. Цыпкин С.Д. Финансово-правовые институты, их роль в совершенствовании финансовой деятельности советского государства / С.Д.Цыпкин. — М. : Изд-во МГУ, 1983. — 79 с.

20. Советское финансовое право : [учебник] / под ред. В.В.Бесчеревных, С.Д.Цыпкина. — М. : Юрид. лит., 1982. — 423 с.

21. Аверьянов В. Б. Функции и организационная структура органа государственного управления: связь и взаимодействие : автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. юрид. наук : спец. 12.00.02 „Конституционное право” / В. Б. Аверьянов. — Киев, 1978. — 22 с.

22. Андрійко О. Ф. Організаційно-правові проблеми державного контролю у сфері виконавчої влади : автореф. дис. на здобуття наук. ступеня доктора юрид. наук: спец. 12.00.07 „Теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право” / О. Ф. Андрійко. — К., 1999. — 38 с.

23. Бахрах Д. Н. Основные понятия теории социального управления : [учебное пособие по спецкурсу] / Д. Н. Бахрах. — Пермь : Пермский ун-т, 1978. — 102 с.

24. Дорогих О. М. Організаційно-правові основи діяльності державної контрольно-ревізійної служби України : автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. юрид. наук : спец. 12.00.07 „Теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право” / О.М. Дорогих. — Одеса, 1999. — 20 с.

25. Ківалов С. В. Організаційно-правові основи митної справи в Україні : автореф. дис. на здобуття наук. ступеня доктора юрид. наук : спец. 12.00.07 „Теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право” / С. В. Ківалов. — Одеса, 1996. — 50 с.

26. Козырин А. Н. Финансовый контроль / А. Н. Козырин // Финансовое право / под ред. проф. О.Н. Горбуновой. — М. : Юристъ, 1996. — 400 с.

27. Погосян Н. Д. Счетная палата Российской Федерации / Н. Д. Погосян. — М. : Юристъ, 1998. — 304 с.

28. Пахомов С. І. Митний контроль як засіб забезпечення митної справи (адміністративно — правовий аспект) : дис… канд. юрид. наук : 12.00.07 / Сергій Іванович Пахомов. — Одеса, 1997. — 166 с.

29. Студеникина М. С. Государственный контроль в сфере управления. (Проблемы надведомственного контроля) / М. С. Студеникина. — М. : Юрид. лит., 1974. — 159 с.

30. Сушинський О. І. Контроль у сфері публічної влади : теоретико-методологічні та організаційно-правові аспекти : [моногр.] / О. І. Сушинський. — Л.: ЛРІДУ УАДУ, 2002. — 468 с.

31. Шохин С. О. Бюджетно-финансовый контроль и аудит. Теория и практика применения в России : [научно-методическое пособие] / С. О. Шохин, Л.И.Воронина. — М. : Финансы и статистика, 1997. — 240 с.

32. Шохин С. О. Правовое обеспечение деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации (проблемы и перспективы) : автореф. дис. на здобуття наук. ступеня доктора юрид. наук : спец. 12.00.12 / С. О. Шохин. — М., 1999. — 39 с.

33. Ялбулганов А. А. Финансовый контроль в Российской армии ХIХ — начала ХХ в. : Организационно-правовые реформы / А. А. Ялбулганов. — СПб. : редакция журнала „Правоведение”, Изд-во СпбГУ, 1999. — 128 с.

34. Ямпольская Ц. А. Административно-правовые вопросы управления государственной дисциплиной / Ц. А. Ямпольская, Е. В. Шорина. — М. : Изд-во Акад. наук СССР, 1955. — 184 с. — (АН СССР, Ин-т государства и права).

35. Ямпольская Ц. А. К методологии науки управления / Ц. А. Ямпольская // Советское государство и право. — 1965. — № 8. — С. 12 —21.

36. Ямпольская Ц. А. О принципах государственного управления в СССР (Некоторые методологические аспекты) / Ц. А. Ямпольская // Советское государство и право. — 1967. — № 3. — С. 3—12.

37. Аллахвердян Д. А. Некоторые вопросы теории советских финансов / Д.А.Аллахвердян. — М. : Госфиниздат, 1951. — 211 с.

38. Аллахвердян Д. А. Роль финансов в распределении национального дохода СССР / Д. А. Аллахвердян. — М. : Госфиниздат, 1955. — 96 с.

39. Годунов А. А. Введение в теорию управления (Система промышленного производства) / А. А. Годунов. — М., 1967. — 200 с.

40. Климко М. И. Контроль в системе советского государственного управления : автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. юрид. наук : спец. 12.00.02„Конституционное право”/ М. И. Климко. — М., 1985. — 20 с.

41. Ровинский Е. А. Основные вопросы теории советского финансового права/ Е. А. Ровинский. — М. : Госюриздат, 1960. — 193 с.

42. Горшенев В. М. Контроль как правовая форма деятельности / В. М. Горшенев, И. Б. Шахов— М. : Юрид. лит., 1987. — 175 с.

43. Шорина Е. В. Контроль за деятельностью органов государственногоуправления в СССР/ Е. В. Шорина : отв. ред. Б. М. Лазарев.— М. : Наука, 1981. — 304 с. — (АН СССР. Ин-т государства и права).

44. Шорина Е. В. Органы народного контроля СССР в борьбе за укрепление дисциплины и социалистической законности / Е. В. Шорина.— М. : Знание, 1969.— 38с.

45. Шорина Е. В. Совершенствование контроля деятельности государственной администрации / Е. В. Шорина// Советское государство и право.— 1975. — №7. — С. 52—59.

46. Шорина Е. В. Теоретические проблемы контроля за деятельностью органов государственного управления в СССР / Е. В. Шорина. — М., 1975. — 225 с.

47. Шорина Е. В. Теоретические проблемы контроля за деятельностью органов государственного управления в СССР : автореф. дис. на соискание науч. степени доктора юрид. наук : 12.00.02 „Конституционное право” / Е. В. Шорина.— М., 1978. — 32 с.

48. Клімова С. М. Інституціальна організація фінансового контролю на центральному ріні державного управління : автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. наук з державного управління : спец. 25.00.01 „Теорія і історія державного управління” / С. М. Клімова. — Харків. — 2003. — 20 с.

49. Борець Л. В. Правове регулювання відомчого фінансового контролю в системі МВС України : дис. …канд. юрид. наук : 12.00.07 / Лариса Василівна Борець. — І., 2004. — 236 с.

50. Лебедев В. А. Финансовое право : [учебник] / В. А. Лебедев. — М. : Статут, 2000. — 461 с. — (Серия „Золотые страницы российского финансового права России”).

51. Грачева Е. Ю. Основные тенденции развития государственного финансового контроля в Российской Федерации / Е. Ю. Грачева // Известия вузов. Правоведение. — 2002. — № 5. — С. 73 — 80.

52. Білоус В. Т. Координація боротьби з економічної злочинністю : [монографія] / Віктор Тарасович Білоус. — Ірпінь : МП „Леся”, 2002. — 449 с.

53. Мамишев А. В. Розвиток та вдосконалення контрольно-ревізійної системи в державному управлінні : автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. наук з держ. управ. : спец. 25.00.02 „Механізм державного управління” / А.В.Мамишев. — К., 2005. — 20 с.

54. Финансы / [В. М. Родионова, Ю. Я. Вавилов, Л. И. Гончаренко и др.] ; под ред. В. М. Родионовой. — М. : Финансы и статистика, 1994. — 332 с.

55. Егоров В. С. Практикум по контролю и ревизии в сельском хозяйстве / В.С. Егоров, М. А. Санников. — [2-е изд., перераб. и доп.]. — М. : Агропромиздат, 1990. — 144 с. — (Учебник и учеб. пособие для студентов высш. учеб. заведений).

56. У истоков финансового права. — М. : Статут, 1998. — 432 с. — (Серия „Золотые страницы российского финансового права России”).

57. Яблуганов А. А. Финансовый контроль как правовой институт: основные этапы развития / А. А. Яблуганов // Известие вузов „Правоведение”. — 2003. — №3. — С. 84—91.

58. Великий тлумачний словник сучасної української мови (з дод., допов. та CD) / [уклад. і голов. ред. В. Т. Бусел]. — К. ; Ірпінь : ВТФ Перун, 2007. — 1736 с.

59. Плішкін В. М. Теорія управління органами внутрішніх справ : [підручник] / В. М. Плішкін ; за ред. Ю. Ф. Кравченка. — К. : Національна академія внутрішніх справ України, 1999. — 702 с.

60. Химичева Н. И. Финансовое право : [учебник] / Н. И. Химичева. — М. : БЕК, 1995. — 228 с.

61. Стефанюк І. Фінансовий контроль: визначення поняття і системи / І.Стефанюк // Економіка, фінанси, право. — 2001. — № 7. — С. 3—6.

62. Афанасьев В. Г. Человек в управлении обществом / В. Г. Афанасьев. — М. : Политиздат, 1977. — 440 с.

63. Барабаш Н. С. Удосконалення системи державного фінансового контролю / Н. С. Барабаш, М. О. Никонович // Фінансовий контроль. — 2005. — № 3. — С.44—47.

64. Державний фінансовий контроль : ревізія і аудит / [П. К. Германчук, І.Б.Стефанюк, Н. І. Рубан та ін.]. — Київ : НВП „АВТ”, 2004. — С. 22—23.

65. Усач Б. Ф. Контроль і ревізія : [підручник] / Б. Ф. Усач. — [4-те вид. стер.]. — К. : Знання — Прес, 2002. — 253 с.

66. Державний фінансовий контроль : [навч.-метод. посіб. для самост. вивч. дисц.] / [Н. С. Вітвицька, І. Ю. Чумакова, М. М. Коцупатрий, М. Т. Сенченко]. — К.: КНЕУ, 2004. — 408 с.

67. Контроль і ревізія : [підручник для студентів вузів спеціальності 7.050106 „Облік і аудит”] / [Ф. Ф. Бутинець, С. В. Бардаш, Н. М. Малюга, Н. І. Петренко]. — [вид. 2-е, доп. і перероб.]. — Житомир : ЖІТІ, 2000. — 512 с.

68. Правові основи підприємницької діяльності : [навч. посіб.] / [Л. А. Жук, І.Л. Жук, О. М. Неживець] ; наук. керівник Л. А. Жук. — К. : Вид-во Європ. ун-ту, 2003. — 292 с.

69. Калюга Є. В. Фінансово-господарський контроль у системі управління / Є. В. Калюга. — К. : Ельга, Ніка-Центр, 2002. — 360 с.

70. Про Рахункову палату : Закон України від 11.07.1996 №315 / 96-ВР // Відомості Верховної Ради України. — 1996. — № 30. — Ст. 141.

71. Бюджетний кодекс України від 21.06.2001 № 2542-ІІІ // Відомості Верховної Ради України. — 2001.— № 37—38. — Ст. 189.

72. Про схвалення Концепції розвитку державного внутрішнього фінансового контролю : розпорядження Кабінету Міністрів України від 24.05.2005 № 158-р. // Офіційний вісник України. — 2005. — 17.06.2005. — № 22. — 75 с. —Ст. 1224.

73. Кузьменко О. А. Контроль за виконанням державного бюджету України як функція управління : автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. юрид. наук : спец. 12.00.07 „Теорія управління, адміністративне право і процес; фінансове право”/ О. А. Кузьменко. — К. — 2002. — 16 с.

74. Костилев В. В. Організаційно-правові засади контрольної діяльності державних інспекцій в соціальній сфері : автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. наук з державного управління: спец. 25.00.01 „Теорія і історія державного управління” / В. В. Костилев. — Харків. — 2003. — 20 с.

75. Грачева Е. Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля / Е. Ю. Грачева. — М. : Юриспруденция, 2000. — 192 с.

76. Макаренко Е. В. Государственный контроль за исполнением федерального бюджета в Российской Федерации : конституционно-правовые основы: дисс. ... канд. юрид. наук : 12.00.02, 12.00.14 / Елена Валериевна Макаренко. — М., 2003. — 206 с.

77. Кодинцев С. А. Административно-правовая организация государственного бюджетно-финансового контроля : дисс. ... канд. юрид. наук : 12.00.14 / Сергей Алексеевич Кодинцев. — Хабаровск, 2003. — 205 с.

78. Чистяков П. М. Контроль органів державної податкової служби України за підприємницькою діяльністю, яка підлягає ліцензуванню: теорія та практика реалізації : автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. юрид. наук : спец. 12.00.07 „Теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право” / П.М.Чистяков. — Ірпінь, 2004. — 21с.

79. Рева Д. М. Правове регулювання податкового контролю в Україні : автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. юрид. наук : спец. 12.00.07 „Теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право” / Д. М. Рева. — X., 2005. — 20 с.

80. Шараев С. Ю. Налоговый контроль в деятельности федеральных органов налоговой полиции : дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.14 / Сергей Юрьевич Шараев.— М., 2002. — 225 с.

81. Гудимов В. И. Налоговый контроль (процессуально-правовая характеристика) : дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.14 / Виктор Иванович Гудимов. — Воронеж, 2005. — 268 с.

82. Бурцев С. И. Совершенствование механизма таможенного валютного контроля за внешнеторговыми операциями : автореф. дисс. на соискание науч. ступени канд. экон. наук : 08.00.05, 08.00.10 / Сергей Иванович Бурцев. — М., 2006. — 28 с.

83. Дьомін Ю. М. Правові засади організації та здійснення митного контролю в Україні : теоретичні та практичні проблеми : автореф. дис. на здобуття наук. ступеня доктора юрид. наук : спец. 12.00.07 „Адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право” / Юрій Михайлович Дьомін. — К, 2006. — 40с.

84. Корнет Т. В. Митний контроль в Україні : організаційно-правові питання: автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. юрид. наук : спец. 12.00.07 „Теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право”/ Т.В.Корнет. — К., 2003. — 16с.

85. Коросташова І. М. Організаційно-правові засади контролю в митній службі України : автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. юрид. наук : спец. 12.00.07 „Адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право”/ І.М. Коросташова. — К., 2006. — 21 с.

86. Косов А. А. Таможенный контроль как способ обеспечения законности : дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.14 / Александр Анатольевич Косов. — М., 2005.— 193 с.

87. Мазур А. В. Організаційно-правові основи митного контролю в Україні : автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. юрид. наук : спец. 12.00.07 „Теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право” / Анатолій Васильович Мазур. — Х., 2004. — 20 с.

88. Пахомов С. І. Митний контроль як засіб забезпечення митної справи в Україні (адміністративно-правовий аспект) : автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. юрид. наук : спец. 12.00.07 „Теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право” / С.І.Пахомов. — О., 1997. — 17 с.

89. Сергеев Е. В. Таможенный контроль (проблемы правового регулирования) : дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.14 / Евгений Владимирович Сергеев. — Саратов, 2005.— 187 с.

90. Терехов Н. В. Таможенный контроль как средство выявления правонарушений во внешнеторговой деятельности : дисс. ... канд. юрид. наук : 12.00.14 / Николай Васильевич Терехов. — М., 2003. — 192 с.

91. Тропіна О. М. Організаційно-правові засади здійснення митного контролю за дотриманням прав інтелектуальної власності при переміщенні товарів через митний кордон України : автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. юрид. наук : спец. 12.00.07 „Теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право” / О. М. Тропіна. — Ірпінь, 2003. — 20 с.

92. Федорков Д. А. Таможенный валютный контроль экспортно-импортных операций в Российской Федерации : дисс. ... канд. юрид. наук : 12.00.14 / Дмитрий Александрович Федорков. — М., 2002. — 175 с.

93. Кравченко Л. М. Правові засади валютного регулювання і контролю в Україні : автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. юрид. наук : спец. 12.00.07 „Теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право” / Л.М.Кравченко. — Ірпінь, 2003. — 19 с.

94. Прокопчук С. И. Валютное регулирование и валютный контроль как объект правового регулирования : дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.14 / Сергей Игоревич Прокопчук. — М., 2002. — 321 с.

95. Першин М. С. Правовой статус коммерческих банков в системе субъектов государственного финансового контроля : дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.14 / Максим Сергеевич Першин. — М., 2003. — 270 с.

96. Савченко Л. А. Яким бути Закону про фінансовий контроль? / Л.А.Савченко // Вісник Запорізького юридичного інституту. — 2002. — №1 (18).— С. 73—78.

97. Философский словар / [под ред. М. М. Розенталя]. — М. :Политиздат,1975. —496 с.

98. Философский энциклопедический словарь / [гл. ред. : Л. Ф. Ильичев, П.Н. Федосеев, С. М. Ковалёв, В. Г. Панов]. — М. : Сов. энциклопедия, 1983. — 612с.

99. Современная философия : [словарь и хрестоматия]. — Ростов-на-Дону : Феникс, 1996. — 511 с.

100.Малюткин В. А. Организация взаимодействия подразделений органов внутренних дел в осуществлении профилактики преступлений : [Лекция № 13] / В.А. Малюткин ; под ред. Г. А.Аванесова. — М. : РИО МВД СССР, 1976. — 40 с.

101.Теорія управління в органах внутрішніх справ : [навчальний посібник] ; за ред. В. А. Ліпкана. — К. : КНТ, 2007. — 884 с.

102.Афанасьєв В. Г. Научное управление обществом. (Опыт системного исследования). — [изд. 2-е, доп.]. —М. : Политиздат, 1973. — 390 с.

103.Бараненко Б. И. Взаимодействие уголовного розыска ГО-РОВД с другими службами и подразделениями органов внутренних дел в предупреждении преступлений / Б. И. Бараненко, В. А. Кузнецов // Труды всесоюзного научно-исследовательского института МВД СССР. — № 41. — М., 1976. — 118 с.

104. Туманов Г. А. Организация управления в сфере охраны общественного порядка / Г. А. Туманов. — М. : Юридическая литература, 1972. — 232 с.

105. Криміналістика : [підручник] ; під ред. В. Ю. Шепітька. — К., 2001. — 580 с.

106. Озолин В. А. Взаимодействие с общественностью / В. А. Озолин. — М., НИИиРИО МВД СССР, 1973. — 60 с.

107. Иванов В. А. Взаимодействие милиции и общественности в борьбе с правонарушениями : [учебное пособие] / В. А. Иванов. — М., МК по ССУЗ МВД СССР, 1983. — 66 с.

108. Звирбуль В. К. Деятельность прокуратуры по предупреждению преступности : Научные основы / В. К. Звирбуль. — М. : Юрид. лит., 1971. — 165 с.

109. Круглов В. А. Организация взаимодействия служб и подразделений органов внутренних дел на железнодорожном транспорте в охране общественного порядка : автореф. дисс. на соискание ученой степени канд. юрид. наук : спец. 12.00.14 „Административное право и процесс; финансовое право” / В. А. Круглов. — Минск, 1991. — 18 с.

110. Управление персоналом : Энциклопедический словарь / под ред. А. Я. Кибанова — М. : ИНФРА-М, 1998. — 459 с.

111. Дульський О. О. Організаційно-правові основи діяльності спеціальних підрозділів по боротьбі з організованою злочинністю : автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд.. юрид. наук : спец. 21.07.04 „Оперативно-розшукова діяльність”/ О. О. Дульський. — К., 2003. — 19 с.

112. Кутушев В. Г. Теория и практика взаимодействия органов внутренних дел с другими государственными органами и общественностью в охране правопорядка : [сб. труд. Академии МВД СССР]. — М., 1985. — 150 с.

113. Шамрай В. Поняття і суть взаємодії, її значення / В. Шамрай, І.Олійник// Прокуратура, людина, держава. — 2004. — № 1(31). — Січень. — С.60—67.

114. Шинкаренко І. Р. Проблеми організації взаємодії підрозділів боротьби з контрабандою митної служби з оперативними підрозділами органів внутрішніх справ прикордонних регіонів при розкритті контрабанди / І. Р. Шинкаренко // Вісник Луганського інституту внутрішніх справ МВС України. — Спеціальний випуск. — Луганськ : РВВ ЛІВС, 2000. — С.102—106.

115. Васильева О. М. Некоторые теоретические вопросы взаимодействия органов внутренних дел с добровольными народными дружинами / О.М.Васильева// Взаимодействие с общественностью. — М., 1977. — С. 64—69.

116. Денисов Р. И. Вопросы теории эффективности взаимодействия милиции и общественности / Р. И. Денисов // Сб. науч. труд. ВНИИ МВД СССР. — № 55. — М., 1980. — 138 с.

117. Наумкин Ю. В. Взаимодействие органов внутренних дел с учреждениями массовой информации в борьбе с преступностью : [учебное пособие]/ Ю. В. Наумкин. — Ташкент, ТВШ МВД СССР, 1990. — 91 с.

118. Роговенко Д. С. Правовий статус Рахункової палати України : автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. юрид. наук : спец. 12.00.07 „Адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право”/ Д. С. Роговенко. — К., 2007. — 21 с.

119. Худавердиев И. Г. Деятельность органов государственной контрольно-ревизионной службы сквозь призму правовых норм (Проблемы, суждения) / И.Г.Худавердиев // Финансовый контроль. — 2001. — № 2. — С. 41—45.

120. Левицька М. Б. Теоретико-правові аспекти забезпечення національної безпеки органами внутрішніх справ України : дис.… канд. юрид. наук : спец. 12.00.01 „Теорія та історія держави і права; історія політичних і правових вчень” / М. Б. Левицька. — К. — 2002. — 206 с.

121. Полищук А. Д. Взаимодействие милиции с добровольными народными дружинами в сфере охраны общественного порядка. Административно-правовой аспект : [учебное пособие] / А. Д. Полищук. — Киев: НИИиРИО КВШ МВД СССР им. Ф. Э. Дзержинского, 1981. — 120 с.

122. Харченко Ю. В. Взаимодействие аппаратов уголовного розыска и 7-х отделов в раскрытии краж из квартир / Ю. В. Харченко, С. Г. Калмыков // Актуальные проблемы взаимодействия оперативных аппаратов органов внутренних дел. — К., НИиРИО КВШ МВД СССР им.Ф.Э.Дзержинского, 1988. — С. 69—74.

123. Козаков В. Взаємодія як організаційний принцип та ціннісний критерій державного управління / В. Козаков // Вісник Національної академії державного управління. — 2006. — № 3. — С. 179—188.

124. Місюра В. Взаємодія як визначальний принцип державного управління в умовах громадянського суспільства / В. Місюра // Актуальні проблеми державного управління на новому етапі державотворення: матеріали наук.-практ. конф. за міжнар. участю (31 травня 2005 р., Київ). — К. : Вид-во НАДУ. — 2005. — Т. 1. — С.241.

125. Научная организация управления в аппаратах милиции. — М., 1975. — 230с.

126. Пивненко В. П. Проблеми підвищення ефективності роботи правоохоронних органів в Україні у боротьбі з організованою злочинністю / В.П.Пивненко // Вісник Академії правових наук України. — 1997. — Вип. 1. — С.157—159.

127. Озерський І. В. Взаємодія органів слідства та дізнання у боротьбі з організованою злочинністю (психолого-правовий аспект) : міжвідомчий науковий збірник ; за ред. А. І.Комарової, М. О. Потебенька, В. П. Пустовойтенка та ін. / І.В.Озерський. — Київ, 2001. — Т. 25. — С. 538—544.

128. Шевчук В. О. Розвиток системи суб’єктів фінансового контролю / В.О.Шевчук // Фінанси України. — 1998. — № 8. — С. 30—34.

129. Нижник Н. Контроль у сфері державного управління / Н. Нижник, О.Машков, С. Мосов // Вісник Української Академії державного управління. — 1998. — № 2. — С. 23—31.

130. Кримінально-процесуальний кодекс України від 28.12.1960 № 1001-05 // Відомості Верховної Ради України. — 1961. — № 2. — Ст.15.

131. Атаманчук Г. В. Особенности процессов управления в развитом социализме / Г. В. Атаманчук. — М. : Мысль, 1985. — 200 с.

132. Ліпкан В. А., Ліпкан О. С. Національна і міжнародна безпека / В. А. Ліпкан, О. С. Ліпкан. — Вид. 2-е, доп. і переробл. — К. : „ТЕКСТ”, 2008. — 400 с.

133. Методологія державного управління : словник-довідник / [укладачі В.Д.Бакуменко, Д. О. Безносенко, С.В.Бутівщенко, та ін.] ; за заг ред.. В.І.Лугового, В.М.Князєва. — К. : Вид-во НАДУ, 2004. — 196 с.

134. Атаманчук Г. В. Теория государственного управления : [курс лекций] / Г. В. Атаманчук. — [изд. 2-е, дополн.] — М. : Омега-Л, 2004. — 584 с.

135. Cавченко Л. А. Правові проблеми фінансового контролю в Україні : автореф. дис. на здобуття наук. ступеня доктора юрид наук : спец. 12.00.07 „Теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право”. — Харків, 2002 — 42с.

136. Лимская Декларация руководящих принципов контроля // Правовое регулирование государственного финансового контроля в зарубежных странах. Аналитический обзор и сборник нормативных документов / [составители: С.О.Шохин, В. И. Шлейников] ; аналитический раздел и общ. ред. С.О.Шохина.— М. : Прометей, 1998. — С. 42—51.

137. Про затвердження Порядку взаємодії органів державної контрольно-ревізійної служби, органів прокуратури, внутрішніх справ, Служби безпеки України : наказ Головного контрольно-ревізійного управління України, Міністерства внутрішніх справ України, Служби безпеки України, Генеральної прокуратури України від 19.10.2006 №346/1025/685/53 // Офіційний вісник України.— 2006. —№ 44.—Ст. 2962.

138. Габричидзе Б. Н. Конституционный статус органов Советского государства / Б. Н. Габричидзе. — М. : Юрид. литер., 1982. — 184 с.

139. Адміністративне право України : [підручник] ; за ред. Ю. П. Битяка. — Харків: Право, 2000. — 370 с.

140. Лунев О. Е. Методы и формы государственного управления / О.Е.Лунев. — М., 1977. — 300 с.

141. Колпаков В. К. Адміністративне право України : [підручник], / В.К.Колпаков, О. В. Кузьменко. — К. : Юрінком Інтер, 2003. — 544 с.

142. Васильев А. С. Административное право Украины (общая часть) : [учебное пособие] / А. С. Васильев. — Х. : „Одиссей”, 2001. — 288 с.

143. Аппарат управления социалистического государства. Т. 1. — М., 1976.— 457 с.

144. Рябченко О. П. Держава і економіка: адміністративно-правові аспекти взаємовідносин : [монографія] / Олена Петрівна Рябченко ; за заг. редакцією О.М.Бандурки. — Харків: Вид-во ун-ту внутр. справ, 1999. — 304 с.

145. Заброда Д. Г. Форми взаємодії суб’єктів боротьби з корупцією / Д.Г.Заброда // Проблеми правознавчої та правоохоронної діяльності. — 2002. — №1.— С. 62—68.

146. Бурцев В. В. Организация системы государственного финансового контроля в Российской Федерации: теория и практика / В. В. Бурцев. — М. : Издательско-торговая корпорация „Дашков и К◦”, 2002. — 496 с.

147. Про заходи щодо підвищення ефективності контрольно-ревізійної роботи : Указ Президента України від 27.08.2000 №1031/2000 // Урядовий кур’єр. — 2000. — 20.09.2000. — № 171.

148. Правознавство : [підручник] / [А. І. Берлач, С. С. Бичкова, Д.О.Карпенко та ін.]. — К. : Всеукраїнська асоціація видавців „Правова єдність”, 2008. — 792 с.

149. Новоселова С. С. Организация предупреждения преступлений в сфере экономической деятельности / С. С. Новоселова // Российский следователь. — 2006. — № 5 — С. 29 — 31.

150. Кримінальний кодекс України від 05.04.2001 № 2341-ІІІ // Голос України. — 2001. — № 107. — 19 черв. — С. 5—20.

151. Понікаров В. Д. Роль правоохоронних органів у здійсненні економічного контролю / В. Д. Понікаров, С. С. Кравченко, С.С.Теленик // Економіка, фінанси, право. — № 3. — 2004. — С. 31—36.

152. Суд, правоохоронні та правозахисні органи України : [навчальний посібник] / [В. С. Ковальський, В. Т. Білоус, С. Е. Демський та ін.] ; відп. ред. Я.Кондратьєв. — К. : Юрінком Інтер, 2002. ─ 320 с.

153. Ворожцов В. Мы даем презумпцию невиновности / В. Ворожцов // Коммерсант — Daily. — 17.04.2001.

154. Мельник М. І. Суд та інші правоохоронні органи. Правоохоронна діяльність : закони і коментарі : [навчальний посібник] / М. І. Мельник, М.І.Хавронюк. — [2-е видання, виправлене і доповнене]. — К. : Атіка, 2001. — 512с.

155. Про утворення Державної служби боротьби з економічною злочинністю : постанова Кабінету Міністрів України від 05.07.1993 № 510 // Зібрання постанов Уряду України. — 1994. — № 2. — Ст. 30.

156. Николов П. Е. Совершенствование правового статуса отделов и управлений исполкомов местных советов / Петр Евстафьевич Николов // Вестник Московского университета (Право). — 1978. — № 4. — С. 48—55.

157. Лазарев Б. М. Компетенция органов управления / Б. М. Лазарев. — М. : Юрид. литер., 1972. — 280 с.

158. Авер’янов В. Б. Фактори централізації і децентралізації у структурно-функціональній організації апарату державного управління / В. Б. Авер’янов // Державне управління в Україні: централізація і децентралізація. — К., 1997. — С.96—103.

159. Адміністративне право України. Академічний курс : Загальна частина : [підручник] : у 2 томах : / ред. колегія : В. Б. Авер’янов (голова). — К. : Видавництво „Юридична думка”, 2004. — Т. 1. — 584 с.

160. Про невідкладні заходи по зміцненню законності і правопорядку в республіці : постанова Кабінету Міністрів України від 29.11.1990 № 504 — ХІІ // Відомості Верховної Ради УРСР. — 1990. — 18.12.90. —№ 51. — Ст. 647.

161. Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю : Закон України від 30.06.1993 № 3341-ХІІ // Відомості Верховної Ради України. — 1993. — № 35. — Ст. 358.

162. Про державний фінансовий контроль: проект Закону України від 08.02.2008 № 2020. — Режим доступу :http://gska2.rada.gov.ua/pls/zweb_n/ webproc4_1?=&pf3511= 31663.

163. Фінансове право. (під ред. Предборського В. А. та інш.). — К. : Правові джерела. — 1998. — 319 с.

164. Звіт Рахункової палати за 2007 рік : постанова Колегії Рахункової палати від 08.04.2008 № 8-6. — Режим доступу :http://www.ac-rada.gov.ua/achamber/ control/uk/publish/article/main?art_id =1146426&cat_id=32826.

165. Євграфов В. П. Конституція України: коментар змін (2004 — 2007). Теоретичні та практичні аспекти : [науково-практичний посібник] / В.П.Євграфов.— К. : Всеукраїнська асоціація видавців „Правова єдність”, 2007. — 204с.

166. Конституційний Суд України. Рішення. Висновки. 1997 — 2001. Книга 1. — К. : Юрінком Інтер, 2001. — С. 68 — 84.

167. Невідомий В. І. Рахункові палати як органи фінансового контролю в Україні та Європі : конституційно-порівняльний аналіз : дис. … канд. юрид. наук : 12.00.02 / В. І. Невідомий. — К., 2007. — 231 с.

168. Про затвердження Стандарту Рахункової палати „Про порядок підготовки і проведення перевірок та оформлення їх результатів” : постанова Колегії Рахункової палати від 27.12.2004 №28—6 // Офіційний вісник України. — 2005. — 18.02.2005. — № 5. — 160 с. — Ст. 297.

169. Савченко Л. А. Законодавче закріплення завдань та функцій Рахункової палати України / Л. А. Савченко // Вісник Запорізького юридичного інституту. — 2000. — № 3 (12). — С. 13—14.

170. Симоненко В. К. Рахункова палата в Україні — два роки роботи по зміцненню законності і розвитку демократії / В. К. Симоненко // Трибуна. — 2002.— № 1—2. — С. 8.

171. Ліпкан В. А. Управлінський підхід до вивчення системи забезпечення національної безпеки України / В. А. Ліпкан // Боротьба з організованою злочинністю і корупцією. — 2004. — № 9. — С. 230—233.

172. Юридична енциклопедія : у 6т. / [редкол. : Ю. С.Шемшученко (відп. ред.) та ін.]. — К. : Укр. енцик., 1998. — Т. 6 : Т—Я. — 2004. — 768 с.

173. Моданов В. В. Правовое регулирование государственного финансового контроля как фактора обеспечения национальной безопасности Российской Федерации : дис. ... канд. юрид. наук : 05.26.02, 12.00.14 / Владимир Вячеславович Моданов. — М., 2006. — 180 с.

174. Морукова А. А. Развитие механизмов сотрудничества институтов финансового контроля и правоохранительных органов при обеспечении экономической безопасности : дис. ... канд. юрид. наук : 08.00.05 / Анна Анатольевна Морукова. — М., 2004. — 228с.

175. Яценко Н. Валентин Симоненко : „Счетная палата должна стать органом сугубо экономическим” / Н. Яценко // Зеркало недели. — 18 — 24.01.1997. — С.9.

176. Агапцов С. А. Счетная палата Российской Федерации как зеркало бюджетной политики государства / С. А. Агапцев. — М. : Финансовый контроль, 2002. — 24 с.

177. Мухатаєв А. О. Правовий статус та законодавчі засади контрольних повноважень органів державної контрольно-ревізійної служби в Україні : автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. юрид. наук : спец. 12.00.07 „Адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право” / Андрій Олександрович Мухатаєв. — X., 2006. — 20 с.

178. Питання проведення органами державної контрольно-ревізійної служби державного фінансового аудиту : постанова Кабінету Міністрів України від 25.03.2006 № 361 // Офіційний вісник України. — 2006. —№ 13. —Ст. 868.

179. Про затвердження Порядку проведення інспектування державною контрольно — ревізійною службою : постанова Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 № 550 // Офіційний вісник України.— 2006. —№ 16. —Ст. 1206.

180. Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти : Закон України від 22.02.2000 №1490-ІІІ// Відомості Верховної Ради України. — 2000. — № 20. — Ст. 148.

181. Камлик М. І. Судова бухгалтерія : [підручник] / М. І. Камлик. — [вид. 4-е, доп. та перероб.]. — К. : Атіка, 2003. — 592 с.

182. Бариніна-Закірова М. В. Відстеження ризикових операцій — головна „фішка” фінансового аудиту / М. В. Бариніна-Закірова // Фінансовий контроль. — 2006. — №1. — Режим доступу до журн. : http://www.dkrs.gov.ua/kru/control/ uk/publish/article;jsessionid=C1CAE95AA80108E86C04AF0A2BF552AA?art_id=35437&cat_id=35403.

183. Про аудиторську діяльність : Закон України від 22.04.1993 № 3125-ХІІ // Відомості Верховної Ради України. — 1993. — № 23. — Ст. 243.

184. Про зовнішньоекономічну діяльність : Закон України від 16.04.1991 №959-ХІІ // Відомості Верховної Ради України. — 1991. — № 29. — Ст. 377.

185. Методичні рекомендації аудиторам на випадок залучення їх до процесуальних дій як свідків, експертів або спеціалістів : Рішення Аудиторської палати України від 30.10.2003 № 128 // Аудитор України. — № 20. — 2003.

186. Господарський кодекс України вiд 16.01.2003 № 436-IV // Відомості Верховної Ради України. — 2003. — № 18 — 22. — Ст. 144.

187. Про затвердження Положення про нагляд за безпекою польотів при організації повітряного руху : наказ Державної служби України з нагляду за забезпеченням безпеки авіації від 05.12.2005 № 917 // Офіційний вісник України.—2005. —№ 52.—Ст. 3377.

188. Про затвердження Положення про консультаційно-впроваджувальний центр із запровадження систем управління за стандартами ISO 9000, ISO 14000 : наказ Міністерства транспорту та зв’язку України від 23.03.2007 № 233 // Відомості Міністерства транспорту та зв’язку України. — 2007. — № 7—8.

189. Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні: Закон України від 26.01.1993 №2939-ХІІ// Відомості Верховної Ради України. — 1993. — № 13. — Ст. 110.

190. Про затвердження Методики проведення органами державної контрольно-ревізійної служби державного фінансового аудиту діяльності суб’єктів господарювання : наказ ГоловКРУ від 09.10.2007 № 232. — Режим доступу : http://www.dkrs.gov.ua/ kru/control/uk/publish/category?cat_id=32570.

191. Терехова Е. В. Финансово-правовые аспекты негосударственного финансового контроля в Российской Федерации : дис. ... канд. юрид наук : 12.00.14 / Елена Владиславовна Терехова. — М., 2007. — 208 с.

192. Зевайкина А. Н. Аудиторский финансовый контроль в Российской Федерации : дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.14 / Анна НиколаевнаЗевайкина. — Самара, 2005. — 222 с.

193. Про затвердження Порядку проведення органами державної контрольно-ревізійної служби державного фінансового аудиту виконання бюджетних програм : постанова Кабінету Міністрів України від 10.08.2004 №1017 // Офіційний вісник України.— 2004. — № 32. —Ст. 2144.

194. Про затвердження Порядку проведення органами державної контрольно-ревізійної служби державного фінансового аудиту діяльності бюджетних установ : постанова Кабінету Міністрів України від 31.12.2004 №1777 // Офіційний вісник України.— 2005. —№ 1. —Ст. 14.

195. Пивовар Ю. І. Взаємодія органів міліції і органів фінансового контролю у протидії зловживанням і корупційним явищам у сфері державних закупівель / Ю.І.Пивовар // Боротьба з організованою злочинністю і корупцією (теорія і практика) —2007. —№ 15. — С. 77—88.

196. Питання державної контрольно-ревізійної служби в Україні: постанова Кабінету Міністрів України від 05.07.1993 № 515 // Зібрання постанов Уряду України. — 1993. — № 11. — Ст. 253

197. Про затвердження Інструкції про організацію та проведення контрольних заходів щодо фінансово-господарської діяльності на підприємствах, в установах і організаціях, що належать до сфери управління Міністерства вугільної промисловості України та щодо яких Міністерство здійснює корпоративне управління: наказ Міністерства вугільної промисловості України від 08.06.2007 №200 // Відомості Міністерства вугільної промисловості України. — 2007 (06). — № 6.

198. Про затвердження Методичних рекомендацій щодо взаємодії між підрозділами органів податкової служби України при організації та проведенні перевірок достовірності нарахування бюджетного відшкодування податку на додану вартість: наказ Державної податкової адміністрації України від 18.08.2005 № 350 // Вісник законодавства України. — 2005 (11). — № 46.

199. Про затвердження Інструкції про проведення контрольних заходів фінансово-господарської діяльності підгалузей, об’єднань, підприємств, установ та організацій системи Міністерства транспорту та зв’язку України: наказ Міністерства транспорту та зв’язку України від 28.03.2006 № 275 // Транспорт України —нормативне регулювання. — 2006 (05). — № 10.

200. Мурашко В. М.Контроль і ревізія : [навч. посібник] / В. М. Мурашко. — К. : Слово, 2003. — 318с.

201. Орлюк О. П.Фінансове право : [навч. посібник] / О. П. Орлюк. — К. : Юрінком Інтер, 2003. — 528 с.

202. Про затвердження порядкуоформлення результатів документальних перевірок : постанова Правління Пенсійного фонду України від 21.03.2003 № 6 — 5 // Офіційний вісник України. — 2003. — № 20 (30.05.2003). — Ст. 904.

203. Онищенко В. А.Податковий контроль (основи організації) / В.А.Онищенко. — К. : Редакція журналу „Вісник податкової служби України”, 2002. — 432.

204. Фінансове право України/ Г. В. Бех, О. О. Дмитрик, І. Є. Криницький ; за ред. М. П.Кучерявенка. — К. : Юрінком Інтер, 2004. — 320 с.

205. Пивовар Ю. І. Поняття зустрічної звірки та її види при взаємодії органів міліції і державної контрольно-ревізійної служби / Ю.І. Пивовар // Право України. – 2007. — № 9. — С. 45—49.

206. Забрудський О. В.Взаємодія — в порядку, порядок у державі — у взаємодії // Фінансовий контроль. — 2007. — №1. — С. 1—5.

207. Чадин М. В. Судебно-экономическая экспертиза как метод государственного финансового контроля в Российской Федерации : дисс. ... канд. юрид. наук : 12.00.14 / Максим Валерьевич Чадин. — М., 2003. — 196 с.

208. Звіт Державної контрольно-ревізійної служби за 2006 рік. — Режим доступу :http://www.dkrs.gov.ua/kru/ control/uk/publish/article?art_id=38227&cat_id =37935; звіт Державної контрольно-ревізійної служби за 2007 рік. — Режим доступу : http://www.dkrs.gov.ua/kru/ control/uk/publish/article?art_id=46964&cat_id=44386.

209. Калюга Є. В. Реформування економічного контролю в Україні (теорія і практика) : дис. … доктора екон. наук : 08.06.04 / Є. В. Калюга. — К., 2002 — 470 с.

210. Jacques M. Higher audit institutions and legislative authority / Magnet Jacques // International Review of Administrative Sciences. — 1994. — № 4. — P.587—593.

211. Batt Y. Fast Central Europe from Reform to Transformation / Y. Batt. — L.-N. — Y., 1991. — 129 p.

212. Brockhaus-Enzyklopädie : in 24 Bd. — 19, völlig überarb. Aufl. — Manheim: Brockhaus. — 1998. — Band 7. — 704 S.

213. Brownring M. Understanding the Economy / M. Brownring // Eddison-Wesley Publishing Company Inc. — 1990. — P. 202 — 209.

214. Dahl R. A.After the Revolution. Authority in a Good Society / R. A.Dahl. — New Haven: Yale U.P., 1990. — 145 p.

215. Frank J. Jasinski Use and Misuse of Efficiency Controls / Jasinski Frank J. // Harvard Business Review. July — August. — 1956. — Р. 105— 112.

216. Harvey J. The British Constitution / J. Harvey, L. Bather. — L. : Pinter, 1972. — 314 p.

217. Jacob S.The parliamentary control of the executive in Belgium : Paper Archive. Joint Sessions of Workshops. Workshop No.10. Parliamentary Control of the Executive / S. Jacob. — European Consortium for Political Research. — Copenhagen, 2000. — 20 Р.

218. Legea nr. 35/1997 privind organizarea şi funcţionarea instituţiei Avocatul Poporului // Monitorul Oficial. — 1997. — № 48.

219. Legea Respublicii Moldova pentru adoptarea Regulamentului Parlamentului Nr.797 din 02.04.96 // Monitorul Oficial al R.Moldova. — 1996. — nr.81 — 82/765.

220. Marshall G. Constitutional theory / G. Marshall. — Oxford: Oxford univ. press, 1981. — 312 p.

221. National Ombudsman Act of Netherlands: Act of 4 February 1981 // Bulletin of Acts and Decrees. — 1981. — № 35.

222. Raz J. The Rule of Law and it’s virtue / J. Raz // Law quarterly review. — Vol.93. — 1977. — April. — P. 192 — 202.

223. Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej: Uchwala Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. // Monitorze Polskim. — 2002. — Nr. 26. — poz. 185.

224. Rue. Lesli W. Lloyd L. Byars. Management: Theory and Application. Revised Edition / Lesli W. Rue, L. Lloyd. — Illinois: Richard D. Irwin, Inc., 1980. — 302p.

225. Smith S. Constitutional and administrative law / S. Smith . — L. : Butterworth, 1981. — 610 p.

226. Statistics on the work of the German Bundestag in the 12th, 13th and 14th electoral terms // http://www.bundestag.de/htdocs_e/orga/03organs/04commit/ 03statist.htm; Sylwestrzak Andrzei. Wladza czwarta — kontrolujaca // Panstwo i pravo. — Warszava, 1992. — № 7. — s. 87—94.

227. Szikinger I. The procuracy and its Problems. Hungary / I. Szikinger // East European Constitutional Review. — 1999. — Vol. 8, № 1 — 2. — P. 85—90.

228. Ustawa z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich // Dziennik Ustaw. — 1987. — Nr. 21. — poz. 123.

229. Vocabulaire juridique / Sous la direktion de Gerard Cornu. — Paris: Presses Universitaires de France, 2000. — Pg. 926.

230. Weber M. Wirtschaft und Gesellschaft / M. Weber — Tubingen: Mohr, 1976. — 670 s.

231. Гурне Б. Державне Управління / Б. Гурне ; [пер. з фр.]. — К. : Основи, 1993. — 165 с.

232. Robertson James R. Television and the House of Commons / James R Robertson : http://www.parl.gc.ca/information/library/prbpubs/bp242 — e.htm

233. Бурцев В. В. Система государственного финансового контроля : дис. … доктора экон. наук : 08.00.12, 08.00 10 / Владимир Владимирович Бурцев. — М., 2001. — 544 с.

234. Воропаев Ю. Н. Перспективы развития аудита в России / Ю.Н.Воропаев // Бухгалтерский учет. — 1994. — № 5. — С. 108—112.

235. Смородіна А. Фінансовий контроль в Україні потребує змін / А.Смородіна // Юридичний журнал. — 2003. — № 10. — Режим доступу до журн. : http://www.justinian.com.ua/article.php?id=852.

236. Лимская декларация руководящих принципов контроля // Контроллинг.— 1991. — № 1. — С. 56—65.

237. Про затвердження Інструкції про порядок використання правоохоронними органами можливостей НЦБ Інтерполу в Україні у попередженні, розкритті та розслідуванні злочинів : наказ Міністерства внутрішніх справ України, Генеральної прокуратури України, Служби безпеки України, Державного комітету у справах охорони державного кордону України, Державної митної служби України, Державної податкової адміністрації України від 09.01.1997 № 3/1/2/5/2/2 // Довідник працівника міліції: У 2-х книгах, Книга 2, частина І. : Нормативно-правові акти з питань діяльності органів внутрішніх справ : [довід. видання] ; відп. ред. М.В.Білоконь. — [упоряд. : С. М. Гусаров, В. Г. Слободянюк, С. М. Калюк]. — К. : Видавнича компанія „Воля”, 2004. — С. 378.

238. Конституція України від 28.06.1996 № 254к / 96-ВР : Прийнята на V сесії Верховної Ради України // Відомості Верховної Ради України. — 1996. — №30. — Ст.141.

239. Про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо посилення правового захисту громадян та запровадження механізмів реалізації конституційних прав громадян на підприємницьку діяльність, особисту недоторканність, безпеку, повагу до гідності особи, правову допомогу, захист) : Закон України від 12.01.2005 № 2322 — IV // Відомості Верховної Ради України. — 2005. — № 10. — Ст. 187.

240. Reynolds М.The Economics of Criminal Activity / М.Reynolds // The Economics of Crime N.Y., 1980. — 210 Р.

241. Руководство АЗОСАИ по борьбе с мошенничеством и коррупцией : [ІХ Ассаблея АЗОСАИ]. — 2002. — Манила ; Филлипины. — Режим доступу :http://www.asosai.org/fraud_guidelines/index.html.

242. Про затвердження Стандарту державного фінансового контролю за використанням бюджетних коштів, державного і комунального майна :наказ ГоловКРУ від 13.07.2004 № 185 // Офіційний вісник України.— 2004. —№ 31. —Ст. 2094.

243. Про стан фінансово-бюджетної дисципліни, заходи щодо посилення боротьби з корупцією та контролю за використанням державного майна і фінансових ресурсів : постанова Кабінету Міністрів України від 29.11.2006 №1673 // Офіційний вісник України.—2006. —№ 49.— Ст. 3257.

244. Про забезпечення гласності в діяльності ВОФК і їх взаємодії з різними гілками влади :декларація Ради керівників вищих органів фінансового контролю держав-учасниць СНД : [V сесія ; 31 серпня —2 вересня 2004 р.]. —Астана ; Республіка Казахстан. — 2004. — Режим доступу : http://www.ac-rada.gov.ua/ achamber/control/ru/publish/article/main?art_id=236023&cat_id=100.

245. Об общих принципах деятельности высших органов финансового контроля государств – участников Содружества Независимых Государств : декларация высших органов финансового контроля государств – участников СНГ : [II сесія ; 7 —8 червня 2001 р. ].—Киев ; Украина. — Режим доступу : http://www.ac-rada.gov.ua/achamber/control/ru/publish/article/main?art_id=48380&cat_id =37885.

246. Про взаємодію вищих органів фінансового контролю держав-учасниць СНД з правоохоронними органами і іншими контролюючими органами при здійсненні контрольних заходів : резолюція Ради керівників вищих органів фінансового контролю держав-учасниць СНД : [VІI сесія ; 5 — 6 вересня 2006р.]. —Мінськ ; Республіка Бєларусь. — Режим доступу : http://www.ac-rada.gov.ua/ achamber/control/uk/ publish/article/main?art_id=869705&cat_id=36649.

247. Про Положення про Головне контрольно-ревізійне управління України : Указ Президента України від 28.11.2000 № 1265/2000 // Офіційний вісник України. — 2000. —15.12.2000. — № 48. — Ст. 2080.

248. Про затвердження Положення про Головне контрольно-ревізійне управління України : постанова Кабінету Міністрів України від 27.06.2007 №884 //Офіційний вісник України.— 2007. —№ 48. —Ст. 1983.

249. Про Кабінет Міністрів України : Закон України від 16.05.2008 №279-VI// Офіційний вісник України.—2008. —№ 36. — Ст. 1196.

250. Хукаленко П. Т. Закон не має права бути „дірявим” / П. Т. Хукаленко // Фінансовий контроль. —2005. — 22 серп. —№ 4. — Режим доступу до журн. : http://dkrs.kmu.gov.ua/control/uk/publish/article?art_id=35047&cat_id=34409.

251. Про затвердження Порядку планування контрольно-ревізійної роботи органами державної контрольно-ревізійної служби : постанова Кабінету Міністрів України від 08.08.2001 № 955 // Офіційний вісник України. — 2001. —23.08.2001. — № 32. — Ст. 1478.


Схожі роботи

Активний розвиток електронної комерції, що для вітчизняного права є новою сферою суспільних відносин, зумовлює необхідність визначення норм поведінки, тобто особливих правових норм, що регулюють і закріплюють права, обов’язки, гарантії та відповідальність учасників цихвідносин

В умовах становлення інформаційного суспільства пріоритетного значення набуває інформаційна сфера, яка виступає каталізатором розвитку всіх інших сфер життєдіяльності: економічної, соціальної, політичної та ін. Значний вплив цієї сфери на суспільний прогрес зумовлює необхідність посилення уваги до неї з боку держави, створення досконалих, науково обґрунтованих організаційно-правових засад державного управління в зазначеній сфері

Становлення України як демократичної, соціальної, правової держави нерозривно пов’язане з подальшим удосконаленням механізму реалізації та захисту прав і свобод людини та громадянина. На сьогодні основними критеріями оцінки діяльності органів держави виступають ступінь захисту прав і законних інтересів громадян, допомога та сприяння реалізації широкого спектру прав і свобод, передбачених Конституцією України

Планомірний рух України до практичного втілення ідеалів демократії та правової держави зумовлює надзвичайну важливість та підвищену актуальність проблем, що пов'язані з реформуванням як системи державного управління в Україні в цілому, так і змінами на рівні виконавчої влади

Інтеграція України у європейське співтовариство та проведення ринкових реформ обумовили як удосконалення діючих адміністративно-правових норм, так і створення нових, що мають відповідати світовим стандартам. Понятійно - категорійна сутність адміністративного правозастосування. Форми та механізми реалізації адміністративного права, ідея справедливості