Дисертації » Право

Адміністративно - правові засади управління у сфері забезпечення внутрішньої безпеки держави

Повний текст роботи з малюнками та таблицями доступний при скачуванні. Скачати
Дата введення: 2011-03-26       442 ст.



Вступ

Розділ 1. МЕТОДОЛОГІЧНІ ЗАСАДИ УПРАВЛІННЯ У СФЕРІ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ВНУТРІШНЬОЇ БЕЗПЕКИ ДЕРЖАВИ

1.1. Забезпечення внутрішньої безпеки держави як вид адміністративно-політичної діяльності

1.2. Сутність, принципи, правові засади та система управління у сфері забезпечення внутрішньої безпеки держави

1.3. Державно-службові відносини у сфері забезпечення внутрішньої безпеки держави

1.4. Суб’єкти управління загальної компетенції та їх функції і повноваження щодо забезпечення внутрішньої безпеки держави

1.5. Законність управління у сфері забезпечення внутрішньої безпеки держави91

Висновки до розділу 1

Розділ 2. УПРАВЛІННЯ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯМ НАЦІОНАЛЬНОЇ БЕЗПЕКИ УКРАЇНИ ВІД ВНУТРІШНІХ ЗАГРОЗ СЛУЖБОЮ БЕЗПЕКИ УКРАЇНИ

2.1. Національна безпека України як об’єкт управління Служби безпеки України

2.2. Напрямки забезпечення національної безпеки України Службою
безпеки України

2.3. Завдання, функції та повноваження Служби безпеки України
щодо забезпечення національної безпеки від внутрішніх загроз

2.4. Адміністративно-правові відносини, що складаються в управлінні
забезпеченням національної безпеки Службою безпеки України

Висновки до розділу 2

Розділ 3. УПРАВЛІННЯ ВНУТРІШНІМИ СПРАВАМИ ЯК НАПРЯМОК ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ВНУТРІШНЬОЇ БЕЗПЕКИ ДЕРЖАВИ

3.1. Сутність та особливості управління внутрішніми справами

3.2. Види (напрями) управління внутрішніми справами

3.3. Завдання, функції та повноваження органів внутрішніх справ щодо управління внутрішніми справами

3.4. Правові та організаційні засади управління внутрішніми справами

Висновки до розділу 3

Розділ 4. УПРАВЛІННЯ У СФЕРІ ОХОРОНИ ТА ЗАХИСТУ ДЕРЖАВНОГО КОРДОНУ В УКРАЇНІ

4.1. Охорона та захист державного кордону як напрямок забезпечення внутрішньої безпеки держави

4.2. Суб’єкти управління у сфері охорони та захисту державного кордону

4.3. Завдання, функції та повноваження органів Державної прикордонної служби України

4.4. Особливості військової служби в органах Державної прикордонноїслужби України

Висновки до розділу 4

Розділ 5. УПРАВЛІННЯ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯМ ПОЖЕЖНОЇБЕЗПЕКИ

5.1. Поняття та система заходів забезпечення пожежної безпеки в державі

5.2. Суб’єкти управління у сфері забезпечення пожежної безпеки

5.3. Завдання, функції та повноваження органів пожежної охорони

Висновки до розділу 5

Висновки

Список використаних джерел

ВСТУП

Актуальність теми.Забезпечення внутрішньої безпеки як своєрідної характеристики і необхідної умови життєдіяльності людей, суспільства та держави в цілому є невід’ємною складовою державної політики, тобто однією з найбільш важливих функцій держави. Управління внутрішньою безпекою як один із напрямків діяльності адміністративно-політичного апарату Української держави ґрунтується на загальних принципах, методах та формах управління у сфері адміністративно-політичної діяльності, є одним із його видів. Однак управління у сфері забезпечення внутрішньої безпеки має свої особливості, що, насамперед, залежить від характеру державних завдань та функцій щодо забезпечення внутрішньої безпеки, системи органів, які її забезпечують, їх повноважень, форм і методів професійної діяльності, що обумовлює доцільність його розгляду як окремого виду управління.

Визначення сутності та особливостей управління у сфері забезпечення внутрішньої безпеки держави ще не дістало належного теоретико-правового опрацювання. У вітчизняній та зарубіжній адміністративно-правовій літературі ці питання розглядаються фрагментарно, без комплексного підходу, а саме як окремі напрямки адміністративно-політичної діяльності, у зв’язку з чим сутність та особливості цього виду управління залишаються недослідженими, єдиної концепції управління у сфері забезпечення внутрішньої безпеки держави в адміністративно-правовій науці ще не вироблено.

Варто зазначити, що загальні проблеми управління адміністративно-політичною діяльністю і, зокрема, такого його виду як управління у сфері забезпечення внутрішньої безпеки держави досліджували В.Б. Авер’янов, О.Ф. Андрійко, Ю.П. Битяк, В.М. Гаращук, І.П. Голосніченко, Є.В. Додін, Р.А. Калюжний, С.В. Ківалов, Т.О. Коломоєць, В.К. Колпаков, А.Т. Комзюк, В.В. Конопльов, О.В. Кузьменко, В.Я. Настюк, В.І. Олефір, О.І. Остапенко, В.П. Пєтков, М.М. Тищенко, В.К. Шкарупа, Х.П. Ярмакі та ін. Однак недивлячись на інтенсивність та широкий спектр досліджень, присвячених різним аспектам цієї проблематики, багато питань у цій сфері залишаються ще дискусійними. Це стосується насамперед розуміння сутності таких категорій як «адміністративно-політична діяльність», «національна безпека», «державна безпека», «внутрішня безпека» та їх розмежування; визначення системи органів, які здійснюють управління у сфері забезпечення внутрішньої безпеки, їх функцій, завдань та повноважень; з’ясування особливостей цього виду державного управління. Більше того, на сьогодні в Україні відсутня структурно визначена та нормативно закріплена система суб’єктів управління у сфері забезпечення внутрішньої безпеки держави. Існують окремі органи, як правило правоохоронні з відомчими повноваженнями, між якими практично відсутній зв’язок на рівні всієї системи досліджуваного різновиду державного управління.

Таким чином, необхідність ефективного забезпечення реалізації конституційних положень щодо забезпечення безпеки людини та громадянина, переосмислення місця та значення управління у сфері забезпечення внутрішньої безпеки держави як самостійного виду державного управління, недостатня розробленість відповідних теоретичних положень, ряд організаційно-правових проблем у цій сфері обумовлюють актуальність обраної автором теми дослідження.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами.Дисертаційне дослідження виконане відповідно до п.п. 1.1, 1.2, 2.6 Пріоритетних напрямів наукових та дисертаційних досліджень, які потребують першочергового розроблення і впровадження в практичну діяльність органів внутрішніх справ на період 2004-2009 рр., затверджених наказом МВС України№ 755 від 5 липня 2004 р., п.п.2.1, 3.1 Пріоритетних напрямів наукових досліджень Харківського національного університету внутрішніх справ на 2006-2010 рр., схвалених Вченою радою Харківського національного університету внутрішніх справ від 12 грудня 2005 р.

Мета і завдання дослідження.Мета дисертаційного дослідження полягає у тому, щоб на основі аналізу теоретичних засад, системи правового регулювання та практики управлінської діяльності щодо забезпечення внутрішньої безпеки держави визначити сутність, принципи, правові засади та особливості цього управління, види його суб’єктів залежно від конкретного напрямку забезпечення внутрішньої безпеки держави, тобто виробити концепцію управління у зазначеній сфері, а також визначити шляхи його удосконалення.

Для досягнення поставленої мети в дисертації необхідно вирішити такі основні завдання:

  • з’ясувати сутність та особливості забезпечення внутрішньої безпеки держави як виду адміністративно-політичної діяльності;
  • визначити поняття управління у сфері забезпечення внутрішньої безпеки держави, його принципи, правові засади та систему;
  • уточнити сутність та особливості державно-службових відносини у сфері забезпечення внутрішньої безпеки держави;
  • охарактеризувати суб’єктів загальної компетенції, які здійснюють управління у сфері забезпечення внутрішньої безпеки держави;
  • з’ясувати сутність, значення та особливості забезпечення законності управління у цій сфері;
  • визначити напрямки забезпечення внутрішньої безпеки держави, з’ясувати їх сутність та особливості;
  • охарактеризувати систему спеціальних суб’єктів управління залежно від конкретного напрямку забезпечення внутрішньої безпеки держави, визначити їх завдання, функції та повноваження;
  • визначити правові та організаційні засади управління у сфері забезпечення внутрішньої безпеки держави;
  • сформулювати рекомендації, спрямовані на удосконалення теоретичних, адміністративно-правових засад управлінняу сфері забезпечення внутрішньої безпеки державита його практичного здійснення.

Об’єктом дослідженняє суспільні відносини, які формуються в процесі управління у сфері забезпечення внутрішньої безпеки держави.

Предмет дослідженнястановлять адміністративно-правові засади управлінняу сфері забезпечення внутрішньої безпеки держави.

Методи дослідження.Методологічною основою дослідження стали сучасні загальні та спеціальні методи наукового пізнання.Їх застосування обумовлюється системним підходом, що дає можливість досліджувати проблеми в єдності їх соціального змісту і юридичної форми. За допомогою логіко-семантичного методу поглиблено понятійний апарат (розділи 1-5), визначено сутність та особливості забезпечення внутрішньої безпеки держави як виду адміністративно-політичної діяльності (підрозділ 1.1), сутність та особливості управління національною безпекою України, управління внутрішніми справами, управління у сфері охорони та захисту державного кордону, управління у сфері забезпечення пожежної безпеки (підрозділи 2.1, 3.1, 4.1, 5.1). Порівняльно-правовий метод використано для дослідження правових засад та особливостей системи управління у сфері забезпечення внутрішньої безпеки держави (підрозділ 1.2), особливостей державно-службових відносин у цій сфері (підрозділ 1.3), характеристики суб’єктів загальної та спеціальної компетенції, які здійснюють це управління (підрозділи 1.4, 2.3, 3.3, 4.2, 5.2). Системно-структурний метод використано для здійснення класифікації способів забезпечення законності управління у сфері внутрішньої безпеки держави, визначення напрямків забезпечення внутрішньої безпеки держави (підрозділи 1.5, 2.1, 3.1, 4.1, 5.1). Статистичний і документальний аналіз застосовувались для визначення недоліків правового та організаційного супроводження управління у сфері забезпечення внутрішньої безпеки держави (розділи 2-5).

Науково-теоретичне підґрунтя для виконання дисертації склали наукові праці фахівців в галузі філософії, загальної теорії держави і права, теорії управління та адміністративного права, інших галузевих правових наук, в тому числі зарубіжних вчених. Положення та висновки дисертації ґрунтуються на нормах Конституції України, законодавчих та підзаконних нормативно-правових актів, які визначають правові засади управління у сфері забезпечення внутрішньої безпеки держави. Дисертант звертався також до законодавства деяких зарубіжних держав, досвід яких щодо правового регулювання та організації управління у зазначеній сфері може бути використано в Україні. Інформаційну та емпіричну основу дослідження становлять узагальнення практичної діяльності органів спеціальної компетенції, які здійснюють управління у досліджуваній сфері, статистичні матеріали, політико-правова публіцистика, довідкові видання.

Наукова новизна одержаних результатівполягає в тому, що дисертація є однією з перших спроб комплексно, з використанням сучасних методів пізнання, урахуванням новітніх досягнень правової науки дослідити проблемні питання управління у сфері забезпечення внутрішньої безпекита сформулювати авторське бачення шляхів їх вирішення. В результаті проведеного дослідження вироблено концепцію управління у сфері забезпечення внутрішньої безпеки держави, сформульовано ряд нових наукових положень та висновків, запропонованих особисто здобувачем. Основні з них такі:

  • вперше обґрунтовано висновок, що характер загроз, які створюють небезпеку державі і які можуть бути як внутрішніми, так і зовнішніми, обумовлює необхідність розрізняти поняття зовнішня і внутрішня безпека держави;
  • набуло подальшого розвитку розуміння сутності внутрішньої безпеки держави, яку запропоновано розглядати у широкому та вузькому значеннях: у широкому – як захищеність від усіх можливих видів внутрішніх загроз; у вузькому – лише тих, які є наслідком вчинення правопорушень. Саме вузьке розуміння внутрішньої безпеки взято за основу під час визначення предмету дослідження цієї дисертації, що, у свою чергу, лягло в основу її структурної побудови;
  • подальший розвиток отримало визначення сутності та особливостей забезпечення внутрішньої безпеки держави як виду адміністративно-політичної діяльності,яку визначено як необхідну умову життєдіяльності людини, суспільства та держави, систему правових, організаційних, кадрових, інформаційних та інших заходів, які здійснюються (реалізуються) спеціально уповноваженими суб’єктами, як правило, воєнізованими правоохоронними органами (формуваннями) з метою охорони та захисту людини, суспільства та держави від внутрішніх загроз, які є наслідком вчинення правопорушень;
  • вперше визначено конкретні напрямки забезпечення внутрішньої безпеки держави, до яких віднесено національну безпеку, внутрішні справи, охорону та захист державного кордону, пожежну безпеку, визначено їх поняття та особливості;
  • удосконалено характеристику управління у сфері забезпечення внутрішньої безпеки держави, яке визначено як діяльність взаємозв’язаних між собою суб’єктів загальної та спеціальної компетенції, які здійснюють управлінській вплив на відповідні об’єкти для досягнення загальної мети – охорони та захисту людини, суспільства та держави від внутрішніх загроз, які є наслідком вчинення правопорушень;
  • подальший розвиток одержало визначення сутності та особливостей державно-службових відносин у сфері забезпечення внутрішньої безпеки, які визначено як урегульовані адміністративно-правовими нормами суспільні відносини, які складаються як під час зовнішньої, так і внутрішньо-організаційної діяльності мілітаризованих правоохоронних органів і спрямовані на організацію та забезпечення належного проходження державної служби їх службовцями;
  • удосконалено визначення поняття компетенції загальних суб’єктів управління у сфері забезпечення внутрішньої безпеки держави, під якою розуміється закріплена законодавчими актами сукупність їх повноважень (прав і обов’язків), а також предмет їх відання;
  • поліпшено характеристику завдань, функцій та повноважень спеціальних суб’єктів управління у сфері забезпечення внутрішньої безпеки держави з урахуванням конкретних його напрямків;
  • сформульовано ряд конкретних пропозицій та рекомендацій, спрямованих на удосконалення адміністративно-правового регулювання управління у сфері забезпечення внутрішньої безпеки держави, у тому числі щодо уточнення ряду законодавчих та підзаконних актів, зокрема: 1) Конституції України; 2) законів України „Про основи національної безпеки України”, „Про державну службу”, „Про Службу безпеки України”, „Про міліцію”, „Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону”, „Про державний кордон України”, „Про Державну прикордонну службу України”, „Про пожежну безпеку”, „Про державну таємницю”, „Про боротьбу з тероризмом”, „Про Військову службу правопорядку у Збройних Силах України”, „Про внутрішні війська Міністерства внутрішніх справ України”; 3) підзаконних нормативних актів, а саме: Положення про Міністерство внутрішніх справ України, Положення про орган охорони державного кордону Державної прикордонної служби України, Положення про місцеву пожежну охорону та інших; 4) запропоновано нову редакцію деяких статей проекту Закону України „Про органи внутрішніх справ”, який перебуває на розгляді у Верховній Раді України.

Практичне значення одержаних результатів полягає у тому, що:

  • у науково-дослідній сфері ці результати, які у сукупності становлять концепцію управління у сфері забезпечення внутрішньої безпеки держави,можуть бути основою для подальшої розробки адміністративно-правових засад цього управління;
  • у сфері правотворчості – висновки, пропозиції та рекомендації, сформульовані в дисертації, може бути використано для підготовки і уточнення ряду законодавчих та підзаконних актів у сфері забезпечення внутрішньої безпеки держави;
  • у правозастосуванні використання одержаних результатів дозволить підвищити ефективність практичної діяльності суб’єктів управління у сфері забезпечення внутрішньої безпеки держави;
  • у навчальному процесі – матеріали дисертації доцільно використовувати при підготовці підручників та навчальних посібників з дисциплін „Адміністративне право”, „Державне управління”, вони вже використовуються під час проведення занять із зазначених дисциплін в Харківському національному університеті внутрішніх справ. Їх враховано також у навчально-методичних розробках, підготовлених автором та за його участю.

Особистий внесок здобувачав одержання наукових результатів, що містяться в дисертації. Дисертаційне дослідження виконано здобувачем самостійно, з використанням останніх досягнень науки адміністративного права, всі сформульовані в ньому положення і висновки обґрунтовано на основі особистих досліджень автора. У співавторстві опубліковано посібники „Технологічні аспекти формування позитивного іміджу міліції” (здобувачем розроблено розділи „Формування позитивного іміджу міліціїУкраїни як актуальна проблема” і „Організація роботи з підвищення іміджу структурного підрозділу ОВС”); „Адміністративна відповідальність в Україні” (дисертантом підготовлено підрозділ 2.1). У співавторстві опубліковано наукові статті „Етико-моральні детермінанти формування професійної культури майбутніх працівників ОВС”, „До питань підготовки працівників слідчих підрозділів” і „Економіко-правова та екологічна охорона земель як складова національної безпеки”. В дисертації ідеї та розробки, які належать співавторам, не використовувались.

Апробація результатів дисертації.Підсумки розробки проблеми в цілому, окремі її аспекти, одержані узагальнення і висновки було оприлюднено дисертантом на більше ніж десяти міжнародних, всеукраїнських та регіональних науково-практичних конференціях, симпозіумах, семінарах, таких, зокрема, як „Позитивний імідж міліції: проблеми формування” (Херсон, 2004); „Нормативно-правове забезпечення проходження служби в ОВС України” (Харків, 2004); „Основні напрямки реформування ОВС в умовах розбудови демократичної держави” (Одеса, 2004); „Теорія і практика виховної роботи в ОВС України” (Харків, 2004); „Адміністративне право і адміністративна діяльність органів внутрішніх справ” (в рамках IV Національної науково-теоретичної конференції „Українське адміністративне право: стан і перспективи реформування” (Сімферополь, 2005)); “Забезпечення правопорядку та безпеки громадян у контексті реформування міліції громадської безпеки” (Харків, 2006); „Актуальні проблеми участі населення та громадських формувань в охороні громадського порядку і безпеки громадян у сучасних умовах” (Харків, 2007); „Актуальні проблеми вдосконалення кримінального, кримінально-виконавчого та адміністративного законодавства у сфері захисту прав дітей” (Кіровоград, 2007); „Інформатизація вищих навчальних закладів МВС України” (Харків, 2007); „Адміністративна реформа та проблеми вдосконалення діяльності правоохоронних органів” (Сімферополь, 2007); „Проблеми профілактики злочинності оперативними підрозділами органів внутрішніх справ” (Харків, 2007); „Національні інтереси і проблеми забезпечення безпеки України” (Кіровоград, 2008), а також на засіданнях кафедри адміністративного права та процесу Харківського національного університету внутрішніх справ. Дисертантом у складі робочих груп підготовлено проекти законів України „Про державну прикордонну міліцію”, „Про впорядкування діяльності з організації та проведення азартних ігор”, зміни та доповнення до Закону України „Про міліцію”, інших нормативно-правових актів, що визначають адміністративно-правові засади управління у сфері забезпечення внутрішньої безпеки держави. Результати дослідження використовувалися також під час розробки навчальних програм та інших навчально-методичних матеріалів з дисциплін „Адміністративне право”, „Адміністративна діяльність органів внутрішніх справ”, „Адміністративна відповідальність”, виданих у Харківському національному університеті внутрішніх справ.

Публікації.Основні положення та результати дисертації відображено в індивідуальній монографії „Управління у сфері забезпечення внутрішньої безпеки держави: адміністративно-правові засади” (Харків, 2007), двох навчальних посібниках (в складі колективів авторів), 24 наукових статтях в наукових журналах та збірниках наукових праць, а також тезах доповідей і наукових повідомлень на науково-практичних конференціях.

Розділ 1МЕТОДОЛОГІЧНІ ЗАСАДИ УПРАВЛІННЯ У СФЕРІ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ВНУТРІШНЬОЇ БЕЗПЕКИ ДЕРЖАВИ

1.1. Забезпечення внутрішньої безпеки держави як вид адміністративно-політичної діяльності

Закріплення конституційного положення [1] про те, що людина, її життя і здоров’я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю, вимагає від держави створення відповідної системи державних органів, діяльність яких була б безпосередньо пов’язана із забезпеченням внутрішньої безпеки держави, яка є одним із видів (напрямків) адміністративно-політичної діяльності [69].

У свою чергу, адміністративно-політична діяльність є об’єктом державного управління, яке визначене у Концепції адміністративної реформи в Україні [69] як вид діяльності держави, що полягає у здійсненні нею управлінського, тобто організуючого впливу на ті сфери і галузі суспільного життя, які вимагають певного втручання держави шляхом використання повноважень виконавчої влади, і здійснюється шляхом прийняття нормативно-правових актів та проведенням відповідних організаційних заходів, спрямованих на їх виконання. Організація і діяльність адміністративно-політичного апарату Української держави ґрунтується на загальновизнаних принципах, методах та формах діяльності державної влади в Україні, що обумовлює однакову суть і соціальне призначення державного управління в галузі адміністративно-політичної діяльності з іншими його галузями [482, с.8]. Однак управління адміністративно-політичною діяльністю має свої особливості, що, насамперед, залежить від характеру державних завдань та функцій у зазначеній галузі, системи і структури державних органів, їх повноважень, форм і методів роботи в цій сфері.

В адміністративно-правовій науці останнім часом активізувались дослідження проблеми державного управління в окремих сферах і галузях. Сутніcть, зміст та особливості адміністративно-політичної діяльності в цілому, а також деякі аспекти забезпечення внутрішньої безпеки держави, які свого часу досліджували В.Б.Авер’янов, Ю.П.Битяк, І.П.Голосніченко, Є.В.Додін, Р.А.Калюжний, Л.В.Коваль, В.К.Колпаков, А.Т.Комзюк, В.Ф.Опришко, О.І.Остапенко, І.М.Пахомов, В.П.Пєтков, В.К.Шкарупа, Х.П.Ярмакі та ін. Інтенсивність та широкий спектр досліджень, присвячених різним аспектам зазначеної проблематики, свідчать не лише про її значущість, а й про дискусійний характер багатьох питань цієї сфери. Це насамперед питання, пов’язані із розумінням сутності таких категорій як «адміністративно-політична діяльність», «безпека», «національна безпека», «державна безпека», «внутрішня безпека держави» та їх розмежуванням; визначенням структури та специфічних ознак (особливостей) адміністративно-політичної діяльності в цілому та внутрішньої безпеки держави як її виду, зокрема; суб’єктів здійснення (реалізації) цих напрямів державної діяльності та її об’єктів тощо [469, с.66].

У зв’язку з цим необхідно насамперед з’ясувати зазначені особливості адміністративно-політичної діяльності в Україні, визначити сутність ключових термінів та провести між ними розмежування; з’ясувати поняття та особливості внутрішньої безпеки держави як складової (напрямку) адміністративно-політичної діяльності.

Варто зазначити, що у вітчизняних і зарубіжних підручниках з адміністративного права (як правило, російських), питання управління адміністративно-політичною діяльністю розглядаються в межах особливої частини, однак їх автори обмежуються лише дослідженням окремих її видів (напрямів) [172; 181; 258; 327; 338; 445; 347; 539; 563 та ін.], тобто сутність та особливості цього виду діяльності дотепер залишаються малодослідженими. Цій проблематиці свого часу було присвячено окрему наукову працю [515], однак і у ній аналізувались лише організаційно-правові засади діяльності суб’єктів (окремих органів), які виконують завдання у сфері адміністративної діяльності; як наслідок, поняття та особливості цього виду державного управління визначено так і не було. Винятком є поодинокі наукові праці адміністративістів, в яких робляться певні спроби окреслити поняття та особливості адміністративно-політичної діяльності.

Необхідно підкреслити, що в адміністративно-правовій науці відсутня загальноприйнята назва досліджуваного нами виду управлінської діяльності. Так, деякі автори таку управлінську діяльність називають управлінням «соціально-політичною діяльністю» [172, с.86], інші – управлінням «у сфері безпеки та законності» [539, с.545]. Але переважна більшість адміністративістів цей вид управління називає управлінням «у сфері адміністративно-політичної діяльності» [181, с.455], цю думку поділяємо і ми.

В науковій літературі склалася більш-менш єдина точка зору щодо видів (напрямів) управління, які складають структуру адміністративно-політичної діяльності, серед яких: управління обороною, управління національною безпекою, управління внутрішніми справами, управління закордонними справами, управління юстицією, що насамперед залежить від суб’єктів (органів), які здійснюють таке управління (Збройні Сили України, органи внутрішніх справ, Служба безпеки України, органи юстиції тощо). Хоча існують і деякі винятки. Так, Ю.М. Козлов до структури адміністративно-політичної діяльності, тобто до її окремих напрямків відносить управління у сфері державного кордону та управління іноземними справами [338, с.161, 166]. О.П. Коренєв – управління зовнішніми економічними, культурними та правоохоронними зв’язками із зарубіжними країнами [172, с.169]. Ю.О.Тихомиров – управління у сфері правопорядку[539, с.561]. Б.М.Габрічідзе, О.Г.Чернявський та С.М.Кузнецов – управління у сфері зовнішньої розвідки [258, с.402].

Вчені пропонують також різні визначення поняття адміністративно-політичної діяльності [173, с.769]. Зважаючи на те, що вони є поодинокими, розглянемо їх більш детально. Так, Х.П.Ярмакі адміністративно-політичну діяльність визначає як «сукупність функцій, що здійснюються органами державної влади з метою забезпечення прав і свобод громадян; законності; безпеки особистості, суспільства і держави; державного суверенітету і територіальної цілісності» [572, с.7]. З наведеного можна зробити висновок, що вчений визначає це поняття через систему завдань та функцій органів державної влади у цій сфері, з чим ми також погоджуємося, однак, на думку дисертанта, воно не повністю відображає сутність та особливості цього виду управлінської діяльності.

С.В. Ківалов під управлінням в адміністративно-політичній сфері розуміє різновид державного управління, цілеспрямований й організуючий вплив, який здійснюється з метою забезпечення взаємодії, погодженості й упорядкування загальних дій людей, органів, підрозділів і служб в інтересах ефективного виконання поставлених перед ними завдань [173, с.769]. На думку дисертанта, таке визначення є надто загальним, і, як попереднє, не відображає сутності та особливостей управління в адміністративно-політичній сфері.

Ми переконані, що визначенню поняття адміністративно-політичної діяльності має передувати розгляд її особливостей. До таких Х.П.Ярмакі, наприклад, відносить: специфічний характер державних функцій у зазначеній галузі та їх важливе соціальне значення; переважання владно-розпорядчих методів; встановлення для особового складу органів управління адміністративно-політичною діяльністю спеціальних звань, класних чинів, передбачення особливого порядку проходження державної служби; особливий порядок притягнення до відповідальності; наявність так званого «особливого» статусу органів управління адміністративно-політичною діяльністю [572, с.7-8].

Погоджуючись в основному з наведеними особливостями управління адміністративно-політичною діяльністю, зазначимо те, що: по-перше, виділення такої особливості, як важливе соціальне значення державних функцій у цій сфері, є не зовсім доцільним. Адже функції держави (державні функції), під якими, як правило, розуміють головні напрямки і види діяльності держави, обумовлені її завданнями та цілями і такі, що характеризують її сутність [511, с.47], мають однакове соціальне значення, тому серед них не можна виділяти «важливі» і «неважливі». Крім того, функції держави не слід ототожнювати з функціями окремих її органів, які є частиною апарату держави, ці функції відображаються у їх компетенції. По-друге, виділення такої особливості, як переважання владно-розпорядчих методів, також є недоцільним, оскільки вони характерні для будь-якого іншого виду (напрямку) управління чи управлінської діяльності.

Автори підручника «Адміністративне право України» за загальною редакцією С.В. Ківалова до особливостей адміністративно-політичної діяльності відносять, зокрема те, що вона пов’язана із головними й фундаментальними функціями держави (оборона, безпека, зовнішня розвідка, іноземні справи, внутрішні справи і юстиція), які у переважній більшості мають правоохоронний характер; безперервний і оперативний характер такої діяльності; здійснення спеціалізованих функцій, що вимагають однакової технології; ієрархічність; застосування заходів адміністративного (дисциплінарного) впливу; наявність професійного апарату тощо [173, с.768-774].

Про недоцільність виділення як особливості адміністративно-політичної діяльності того, що вона «пов’язана із головними та фундаментальними функціями держави» підкреслювалося вище. Нагадаємо лише, що в теорії права функції держави поділяють на: законодавчі; виконавчі; судові; правоохоронні та інформаційні, або на внутрішні і зовнішні [511, с.48-50], проте аж ніяк не на основні (головні, фундаментальні) та неосновні. Не можна погодитись і з такою особливістю досліджуваного нами виду діяльності як «здійснення спеціалізованих функцій, що вимагають однакової технології», оскільки автори не вказують, про яку саме технологію йдеться. Зайвими вважаємо і такі особливості адміністративно-політичної діяльності як «безперервність і оперативність такої діяльності, ієрархічність, застосування заходів адміністративного впливу, наявність професійного апарату», які є характерними для будь-якого із видів державного управління, а не лише управління у сфері адміністративно-політичної діяльності.

На думку дисертанта, до особливостей адміністративно-політичної діяльності, одним із різновидів якої є діяльність щодо забезпечення внутрішньої безпеки держави, необхідно віднести такі: 1) як правило, правоохоронний характер функцій, які здійснюють суб’єкти (органи), що реалізують державну політику у цій сфері; 2) основу цього виду діяльності складають управлінські відносини, які мають свою специфічну структуру та особливості, і які є домінуючими, однак це не виключає можливості виникнення, розвитку чи припинення в їх діяльності інших, неуправлінських відносин; 3) специфічний і нормативно визначений характер суб’єктів та об’єктів адміністративно-політичної діяльності; 4) воєнізованість суб’єктів управління (за винятком управління юстицією); 5) змістом цієї діяльності є охорона і захист держави, суспільства та окремих громадян як від внутрішніх, так і зовнішніх загроз; 6) закріплення об’єктів охорони та захисту суб’єктами адміністративно-політичної діяльності на конституційному рівні; 7) встановлення для особового складу органів управління адміністративно-політичною діяльністю спеціальних звань, класних чинів, передбачення особливого порядку проходження державної служби та особливий порядок притягнення їх до відповідальності.

Таким чином, адміністративно-політичну діяльність доцільно визначити як специфічну діяльність системи уповноважених органів, як правило, правоохоронних чи воєнізованих, що виконують завдання та функції щодо охорони, захисту та забезпечення реалізації прав і свобод фізичних і юридичних осіб, законності та безпеки особи, суспільства і держави.

Як було зазначено вище, одним із видів (напрямків) адміністративно-політичної діяльності є діяльність щодо забезпечення внутрішньої безпеки держави. Не потребує доведення теза, що безпека є своєрідною характеристикою і необхідною умовою життєдіяльності людей, суспільства чи держави в цілому. Проблема безпеки існує стільки ж, скільки існує сама держава чи суспільство. Тому вона здавна знаходила певне відображення в тих чи інших політичних, правових, релігійних тощо ідеях. Перші згадки про безпеку відносяться до часів Стародавньої Греції й Риму і пов’язані з працями Платона та Сократа. Тоді поширеною була теорія так званого «неписаного суспільного договору» між населенням та державою, метою якого було подолання хаосу і ворожнечі шляхом забезпечення безпеки як самого суспільства, так і кожного із його індивідів. У різні періоди розвитку людської цивілізації визначалася пріоритетність об’єктів забезпечення безпеки. Так, в епоху Середньовіччя пріоритет належав державі та церкві (духовенству), в епоху Відродження та Просвітництва об’єктами безпеки стають як людина, так і суспільство (держава) водночас. Те ж саме стосується демократичних та тоталітарних держав, де в перших пріоритетом завжди була і залишається людина, а, в других, тоталітарних – державний устрій (панівний клас, як правило, верхівка певної партії). В авторитарних країнах безпека розглядається як благо влади, яку сектор безпеки охороняє від решти суспільства. Натомість у демократичних країнах безпека є благом суспільним і забезпечує права та свободи людини. Тому утвердження і розвиток демократії можливі лише за умови зміни філософії безпеки, завдань, функцій та процедур діяльності силових інститутів – всього того, що охоплює реформа сектора безпеки. Для України, яка обрала демократичний шлях розвитку, реформування цього сектора життєво необхідне [493].

Розглянемо семантику досліджуваних нами та близьких до них категорій. Так, у тлумачних словниках сучасної української мови термін «безпека» визначається як: 1) безпечність, технічні умови й засоби, які усувають небезпеку, запобігають небезпеці [503, с.34]; 2) стан, коли кому-небудь чи чому-небудь ніщо не загрожує [543, с.435]. У вітчизняних нормативних актах даються визначення понять: 1) безпеки як відсутності неприпустимого ризику, пов’язаного з можливістю завдання будь-якої шкоди для життя, здоров’я та майна громадян, а також для навколишнього природного середовища (п.1.2 Положення з питань обстеження, оцінки технічного стану, паспортизації та поточної експлуатації будівель та споруд у галузі зв’язку) [132]; 2) авіаційної безпеки – як комплексу заходів щодо захисту цивільної авіації від актів незаконного втручання, інших протиправних посягань, а також людських та матеріальних ресурсів, призначених для виконання цих заходів (Тимчасові правила контролю з метою забезпечення безпеки цивільної авіації) [99]; 3)безпеки праці – як стану умов праці, при якому виключено дію на працівників небезпечних і шкідливих виробничих факторів (Методичні рекомендації для проведення атестації робочих місць за умовами праці)[110]; 4)безпеки харчового продукту – як його стану, що є результатом діяльності з виробництва та обігу, яка здійснюється з дотриманням вимог, встановлених санітарними заходами та/або технічними регламентами, та забезпечує впевненість у тому, що харчовий продукт не завдає шкоди здоров’ю людини (споживача), якщо він спожитий за призначенням (Закон України «Про безпечність та якість харчових продуктів»)[35]; 5)національної безпеки – як захищеності життєво важливих інтересів людини і громадянина, суспільства і держави, за якої забезпечуються сталий розвиток суспільства, своєчасне виявлення, запобігання і нейтралізація реальних та потенційних загроз національним інтересам (ст.1 Закону України «Про основи національної безпеки України») [55].

У науковій літературі під безпекою розуміється: 1) сукупність опосередкованих джерелами підвищеної небезпеки відносин, які регулюються юридичними, технічними та організаційними нормами, з метою запобігання та усунення загрози життю і здоров’ю людей, матеріальним цінностям та зовнішньому середовищу» [546, с.21]; 2) відсутність небезпеки, наявність стану захищеності життєво важливих інтересів особистості, суспільства, держави від внутрішніх і зовнішніх загроз, посягань і небезпек [455, с.12]; 3) система відносин, які виникають відповідно з правовими нормами при використанні об’єктів, що являють підвищену небезпеку для суспільства, або при настанні особливих умов у зв’язку з стихійним лихом чи іншими обставинами [501, с.22]; 4)динамічно стійкий стан стосовно несприятливих впливів та діяльність щодо захисту від внутрішніх і зовнішніх загроз, щодо забезпечення таких умов існування, які гарантують можливість стабільного і всебічного прогресу суспільства і його громадян [317, с.62]; 5) система урядових відомств та організацій, які мають право застосовувати силу або вживати спеціальні заходи для захисту незалежності та територіальної цілісності держави, конституційного устрою, життя й власності громадян, забезпечення законності й правопорядку [483].

Отже, аналіз наукових та нормативних джерел дозволяє зробити висновок, що безпека за своїм змістом передбачає, з одного боку, відсутність небезпеки, а з іншого – наявність стану захищеності життєво важливих інтересів особи, суспільства, держави від різних загроз (посягань, небезпек тощо). На думку дисертанта, під безпекою треба розуміти стан захищеності життєво важливих інтересів: 1) особи, що виявляються в її правах і свободах; 2) суспільства, які сконцентровані в його матеріальних і духовних цінностях, а виявляються у можливості громадян виступати єдиним джерелом влади; 3)держави, що виражені в її конституційному ладі, суверенітеті, територіальній цілісності та у праві здійснювати (реалізовувати) владу.

Тож очевидно, що вихідними категоріями будь-якої безпеки є інтереси та загрози інтересам. Наприклад, перші у Законі України «Про основи національної безпеки України» [55] визначені як життєво важливі матеріальні, інтелектуальні і духовні цінності Українського народу як носія суверенітету і єдиного джерела влади в Україні, визначальні потреби суспільства і держави, реалізація яких гарантує державний суверенітет України та її прогресивний розвиток. Другі – як наявні та потенційно можливі явища і чинники, що створюють небезпеку життєво важливим національним інтересам України. Вважаємо, що нормативне визначення понять національних інтересів та загроз національним інтересам є важливою передумовою діяльності державних органів щодо забезпечення як зовнішньої, так і внутрішньої безпеки держави.

Наприклад, в Проекті доповіді «Про внутрішнє і зовнішнє становище України у 2006 році», що підготовлена в рамках виконання Розпорядження Президента України від 6 травня 2006 року № 66/2006-рп «Про підготовку щорічного Послання Президента України до Верховної Ради України», до основних загроз життєво важливим національним інтересам, які потрібно брати до уваги при реформуванні сектора безпеки, віднесені: низька ефективність механізмів прийняття та виконання державних рішень, що має місце внаслідок неузгодженості дій між різними гілками та органами державної влади; неефективність захисту права власності внаслідок непослідовності державної політики, неналежної роботи судової системи та поширення рейдерських захоплень господарських об’єктів; неефективність боротьби з контрабандою, що підриває конкурентоспроможність вітчизняних товарів на внутрішньому ринку; монополізація іноземним капіталом певних стратегічно важливих галузей національної економіки, що загрожує стабільності на окремих товарних ринках; високий рівень тінізації економіки, обумовлений, зокрема, поширенням тіньової зайнятості, напівлегальних методів ухилення від оподаткування, криміналізацією економічних відносин, наявністю в країні організованих злочинних угруповань, що претендують на контроль над діяльністю частини суб'єктів господарської діяльності; посилення екологічних та техногенних загроз національній безпеці; невідповідність сектора безпеки України потребам суспільства; загострення проблеми неконтрольованого розповсюдження зброї масового ураження та засобів її доставки; зростання небезпеки ескалації «заморожених» і виникнення нових регіональних конфліктів поблизу кордонів України; посилення негативного зовнішнього впливу на інформаційний простір України [492].

У нормативних актах і науковій літературі часто вживається категорія «забезпечення безпеки». В одному із тлумачних словників української мови забезпечення визначається як «надання достатніх для життя матеріальних засобів, необхідних для діяльності, функціонування чого-небудь; гарантування чогось» [543, с.202]. У нормативних актах можна зустріти визначення таких понять як «забезпечення безпеки осіб, які беруть участь у кримінальному судочинстві» [28], «забезпечення безпеки споруд» [132], «забезпечення харчової безпеки» [35], «забезпечення авіаційної безпеки» [99] тощо. На думку дисертанта, під категорією «забезпечення» щодо безпеки держави необхідно розуміти систему правових, організаційних, кадрових, інформаційних та інших заходів, які здійснюються (реалізуються) спеціальними суб’єктами, як правило, правоохоронними чи воєнізованими, з метою охорони та захисту людини, суспільства та держави від внутрішніх і зовнішніх загроз. І саме характер загроз, які можуть бути як внутрішніми, так і зовнішніми, слугує основним критерієм розмежування таких категорій як зовнішня чи внутрішня безпека держави.

В українській мові слово «загроза» означає «можливість або неминучість виникнення чогось небезпечного, прикрого»[543, с.204]. Вчені дають різні визначення цього поняття. Наприклад, І.Ф.Зінько та В.О.Косевцов тлумачать національні загрози як дії політичних, військових або природних сил, вплив перебігу соціальних, економічних та інших подій, а також ситуацій, що складаються в результаті цих подій, на процес життєдіяльності людини, суспільства, держави, які змушують країну йти на додаткові зусилля, вимагають надмірно великих витрат, мобілізації ресурсів з метою збереження своєї державності, національної та культурної ідентичності, надійного захисту власного народу[367, с.24]. С.І.Пирожков і В.М.Селиванов визначають загрози як «фактор кількісної і якісної зміни надійного стану суспільних відносин, при яких порушується їх нормальне існування, функціонування і розвиток»[459, с.3].

Закон України «Про основи національної безпеки України» [55] загрози визначає як «наявні та потенційно можливі явища і чинники, що створюють небезпеку життєво важливим національним інтересам України» [55]. У статті 7 цього ж Закону такі загрози зведено у певні групи залежно від сфер, для яких вони становлять небезпеку, а саме: 1) у зовнішньополітичній сфері до загроз віднесено: посягання на державний суверенітет України та її територіальну цілісність, територіальні претензії з боку інших держав; спроби втручання у внутрішні справи України з боку інших держав; воєнно-політичну нестабільність, регіональні та локальні війни (конфлікти) в різних регіонах світу, насамперед поблизу кордонів України; 2) у сфері державної безпеки: розвідувально-підривну діяльність іноземних спеціальних служб; загрозу посягань з боку окремих груп та осіб на державний суверенітет, територіальну цілісність, економічний, науково-технічний і оборонний потенціал України, права і свободи громадян; поширення корупції, хабарництва в органах державної влади, зрощення бізнесу і політики, організованої злочинної діяльності; злочинну діяльність проти миру і безпеки людства, насамперед поширення міжнародного тероризму; загрозу використання з терористичною метою ядерних та інших об’єктів на території України; можливість незаконного ввезення в країну зброї, боєприпасів, вибухових речовин і засобів масового ураження, радіоактивних і наркотичних засобів; спроби створення і функціонування незаконних воєнізованих збройних формувань та намагання використати в інтересах певних сил діяльність військових формувань і правоохоронних органів держави; прояви сепаратизму, намагання автономізації за етнічною ознакою окремих регіонів України; 3) у воєнній сфері та сфері безпеки державного кордону України: поширення зброї масового ураження і засобів її доставки; недостатню ефективність існуючих структур і механізмів забезпечення міжнародної безпеки та глобальної стабільності; нелегальну міграцію; можливість втягування України в регіональні збройні конфлікти чи у протистояння з іншими державами; нарощування іншими державами поблизу кордонів України угруповань військ та озброєнь, які порушують співвідношення сил, що склалося; небезпечне зниження рівня забезпечення військовою та спеціальною технікою та озброєнням нового покоління Збройних Сил України, інших військових формувань, що загрожує зниженням їх боєздатності; повільність у здійсненні та недостатнє фінансове забезпечення програм реформування Воєнної організації та оборонно-промислового комплексу України; накопичення великої кількості застарілої та непотрібної для Збройних Сил України військової техніки, озброєння, вибухових речовин; незавершеність договірно-правового оформлення і недостатнє облаштування державного кордону України; незадовільний рівень соціального захисту військовослужбовців, громадян, звільнених з військової служби, та членів їх сімей; 4) у внутрішньополітичній сфері: порушення з боку органів державної влади та органів місцевого самоврядування Конституції і законів України, прав і свобод людини і громадянина, в тому числі при проведенні виборчих кампаній, недостатню ефективність контролю за дотриманням вимог Конституції і виконанням законів України; можливість виникнення конфліктів у сфері міжетнічних і міжконфесійних відносин, радикалізації та проявів екстремізму в діяльності деяких об’єднань національних меншин та релігійних громад; загрозу проявів сепаратизму в окремих регіонах України; структурну та функціональну незбалансованість політичної системи суспільства, нездатність окремих її ланок до оперативного реагування на загрози національній безпеці; 5) в економічній сфері: істотне скорочення внутрішнього валового продукту, зниження інвестиційної та інноваційної активності і науково-технічного та технологічного потенціалу, скорочення досліджень на стратегічно важливих напрямах інноваційного розвитку; ослаблення системи державного регулювання і контролю у сфері економіки; нестабільність у правовому регулюванні відносин у сфері економіки, в тому числі фінансової (фіскальної) політики держави; відсутність ефективної програми запобігання фінансовим кризам; зростання кредитних ризиків; критичний стан основних виробничих фондів у провідних галузях промисловості, агропромисловому комплексі, системах життєзабезпечення; загострення проблеми підтримання в належному технічному стані ядерних об’єктів на території України; недостатні темпи відтворювальних процесів та подолання структурної деформації в економіці; критичну залежність національної економіки від кон’юнктури зовнішніх ринків, низькі темпи розширення внутрішнього ринку; нераціональну структуру експорту з переважно сировинним характером та низькою питомою вагою продукції з високою часткою доданої вартості; велику боргову залежність держави, критичні обсяги державних зовнішнього і внутрішнього боргів; небезпечне для економічної незалежності України зростання частки іноземного капіталу у стратегічних галузях економіки; неефективність антимонопольної політики та механізмів державного регулювання природних монополій, що ускладнює створення конкурентного середовища в економіці; критичний стан з продовольчим забезпеченням населення; неефективність використання паливно-енергетичних ресурсів, недостатні темпи диверсифікації джерел їх постачання та відсутність активної політики енергозбереження, що створює загрозу енергетичній безпеці держави; «тінізацію» національної економіки; переважання в діяльності управлінських структур особистих, корпоративних, регіональних інтересів над загальнонаціональними; 7) у соціальній та гуманітарній сферах: невідповідність програм реформування економіки країни і результатів їх здійснення визначеним соціальним пріоритетам; неефективність державної політики щодо підвищення трудових доходів громадян, подолання бідності та збалансування продуктивної зайнятості працездатного населення [252, с.12]; кризу системи охорони здоров’я і соціального захисту населення і, як наслідок, небезпечне погіршення стану здоров’я населення; поширення наркоманії, алкоголізму, соціальних хвороб; загострення демографічної кризи; зниження можливостей здобуття якісної освіти представниками бідних прошарків суспільства; прояви моральної та духовної деградації суспільства; зростання дитячої та підліткової бездоглядності, безпритульності, бродяжництва; 8) у науково-технологічній сфері: наростаюче науково-технологічне відставання України від розвинутих країн; неефективність державної інноваційної політики, механізмів стимулювання інноваційної діяльності; низьку конкурентоспроможність продукції; нерозвиненість внутрішнього ринку високотехнологічної продукції та відсутність його ефективного захисту від іноземної технічної і технологічної експансії; зниження внутрішнього попиту на підготовку науково-технічних кадрів для наукових, конструкторських, технологічних установ та високотехнологічних підприємств, незадовільний рівень оплати науково-технічної праці, падіння її престижу, недосконалість механізмів захисту прав інтелектуальної власності; відплив учених, фахівців, кваліфікованої робочої сили за межі України; 9) в екологічній сфері: значне антропогенне порушення і техногенну перевантаженість території України, зростання ризиків виникнення надзвичайних ситуацій техногенного та природного характерів; нераціональне, виснажливе використання мінерально-сировинних природних ресурсів як невідновлюваних, так і відновлюваних; неподоланість негативних соціально-екологічних наслідків Чорнобильської катастрофи [493]; погіршення екологічного стану водних басейнів, загострення проблеми транскордонних забруднень та зниження якості води; загострення техногенного стану гідротехнічних споруд каскаду водосховищ на р. Дніпро; неконтрольоване ввезення в Україну екологічно небезпечних технологій, речовин, матеріалів і трансгенних рослин, збудників хвороб, небезпечних для людей, тварин, рослин і організмів, екологічно необґрунтоване використання генетично змінених рослин, організмів, речовин та похідних продуктів; неефективність заходів щодо подолання негативних наслідків військової та іншої екологічно небезпечної діяльності; небезпеку техногенного, у тому числі ядерного та біологічного, тероризму; посилення впливу шкідливих генетичних ефектів у популяціях живих організмів, зокрема, генетично змінених організмів, та біотехнологій; застарілість та недостатню ефективність комплексів з утилізації токсичних і екологічно небезпечних відходів; 10) в інформаційній сфері: прояви обмеження свободи слова та доступу громадян до інформації; поширення засобами масової інформації культу насильства, жорстокості, порнографії; комп’ютерну злочинність та комп’ютерний тероризм; розголошення інформації, яка становить державну та іншу, передбачену законом, таємницю, а також конфіденційної інформації, що є власністю держави або спрямована на забезпечення потреб та національних інтересів суспільства і держави; намагання маніпулювати суспільною свідомістю, зокрема, шляхом поширення недостовірної, неповної або упередженої інформації.

На думку дисертанта, ст.7 Закону України «Про основи національної безпеки України» мала б закінчуватися такими словами: «Перелік сфер та видів загроз національним інтересам і національній безпеці України не є виключним. Законодавчими актами можуть передбачатися й інші їх види та органи, які здійснюють діяльність щодо забезпечення безпеки від зовнішніх та внутрішніх загроз». Важливість такого доповнення обумовлена тим, що: по-перше, інтенсивний характер суспільного життя, який нерозривно пов’язаний із технічним прогресом, спричиняє нові (раніше невідомі) явища і чинники, що створюють небезпеку; по-друге, важливість законодавчого закріплення переліку загроз, які створюють небезпеку для людини, суспільства та держави, є, з одного боку, заходом щодо запобігання та недопущення свавілля держави в особі її органів у боротьбі з так званими уявними, хибними загрозами, з другого – є важливою передумовою діяльності державних органів щодо забезпечення як зовнішньої, так і внутрішньої безпеки.

Поділяючи такий підхід законодавця до визначення та класифікації загроз, в основу якого покладено окремі сфери життєдіяльності суспільства та держави, яким вони створюють небезпеку, вважаємо доцільним залежно від характеру загроз виділити у забезпеченні безпеки держави дві складові: 1)забезпечення зовнішньої безпеки; 2) забезпечення внутрішньої безпеки. Під зовнішньою безпекою необхідно розуміти захищеність життєво важливих інтересів людини і громадянина, суспільства і держави від реальних та потенційних зовнішніх загроз. Відповідно, внутрішню безпеку слід визначити як захищеність життєво важливих інтересів людини і громадянина, суспільства і держави від реальних та потенційних внутрішніх загроз.

До внутрішніх загроз, виходячи з аналізу чинних нормативних актів, варто віднести ті, які мають місце всередині держави, а саме: економічну та політичну нестабільність; поширення корупції, хабарництва в органах державної влади, зрощення бізнесу і політики [493]; злочинність; відсутність належного контролю та нагляду за порядком виготовлення, придбання, зберігання, перевезення, обліку і використання спеціально визначених предметів, матеріалів і речовин, а також відкриття та функціонування окремих підприємств, майстерень і лабораторій, на які поширюється дозвільна система; спроби створення і функціонування незаконних воєнізованих збройних формувань та намагання використати їх в інтересах певних осіб (органів); прояви сепаратизму, намагання автономізації за етнічною ознакою окремих регіонів України; поширення зброї масового ураження і засобів її доставки; систематичне порушення з боку органів державної влади та органів місцевого самоврядування прав і свобод людини і громадянина, в тому числі при проведенні виборчих кампаній; можливість виникнення конфліктів у сфері міжетнічних і міжконфесійних відносин, радикалізації та проявів екстремізму в діяльності деяких об’єднань національних меншин та релігійних громад; критичний стан з продовольчим забезпеченням населення [107]; неефективність використання паливно-енергетичних ресурсів, недостатні темпи диверсифікації джерел їх постачання та відсутність активної політики енергозбереження, що створює загрозу енергетичній безпеці держави; переважання в діяльності управлінських структур особистих, корпоративних, регіональних інтересів над загальнонаціональними; неефективність державної політики щодо підвищення трудових доходів громадян, подолання бідності та збалансування продуктивної зайнятості працездатного населення; поширення наркоманії, алкоголізму, соціальних хвороб; зростання дитячої та підліткової бездоглядності, безпритульності, бродяжництва; зростання ризиків виникнення надзвичайних ситуацій техногенного та природного характерів; небезпека техногенного, у тому числі ядерного та біологічного, тероризму; прояви обмеження свободи слова та доступу громадян до інформації.

Характер наведених внутрішніх загроз дозволяє зробити висновок про доцільність розгляду внутрішньої безпеки держави у широкому та вузькому значеннях. У широкому – як захищеності від усіх можливих видів внутрішніх загроз, у вузькому – лише тих, які є наслідком вчинення правопорушень. Предметом цього дослідження є саме вузьке розуміння внутрішньої безпеки держави, що, у свою чергу, обумовило його структурну побудову.

Щодо розмежування таких категорій як «національна безпека», «внутрішня безпека», «державна безпека» варто зауважити, що національна та державна безпека є синонімами, вони означають одне і те ж, а отже, збігаються за змістом, хоча в Законі України «Про основи національної безпеки України» [55], державна безпека визначена лише як один із напрямків національної безпеки (ст.8), що, на думку дисертанта, є помилковим. Вище ми подавали визначене законодавчо поняття національної безпеки. Що стосується внутрішньої безпеки, то вона, на відміну від державної безпеки, справді є тільки частиною національної безпеки, оскільки пов’язана, в першу чергу, із внутрішніми загрозами, тобто тією частиною загроз, які виникають усередині держави, а не надходять ззовні. З огляду на сказане, Закон України «Про основи національної безпеки України» доцільно доповнити двома новими статтями «Внутрішня безпека» та «Зовнішня безпека», в яких було б закріплено поняття безпек та види загроз (внутрішні та зовнішні). Саме вони і є критерієм розрізнення внутрішньої та зовнішньої безпек.

Внутрішня безпека людини і громадянина, суспільства і держави гарантується Конституцією України і досягається проведенням єдиної державної політики у галузі її забезпечення, розробкою і своєчасним проведенням як превентивних, так і відновних заходів, що адекватні внутрішнім загрозам. У забезпеченні внутрішньої безпеки держави беруть участь органи законодавчої, виконавчої, судової влади, а також деякі недержавні організації, які утворюють систему органів державного управління у сфері забезпечення внутрішньої безпеки держави у широкому його розумінні. До суб’єктів забезпечення внутрішньої безпеки держави у вузькому її розумінні доцільно віднести: Службу безпеки України; органи внутрішніх справ, органи державної прикордонної служби, органи забезпечення пожежної безпеки. Загальною особливістю цих органів як суб’єктів управління у сфері забезпечення внутрішньої безпеки держави є те, що вони виконують специфічні, як правило, правоохоронні завдання та функції щодо захисту життєво важливих інтересів людини і громадянина, суспільства і держави від внутрішніх загроз, які є наслідком вчинення правопорушень, і у зв’язку з цим отримали назву – правоохоронні органи. Наприклад, у Проекті доповіді «Про внутрішнє і зовнішнє становище України у 2006 році», яка підготовлена в рамках виконання Розпорядження Президента України від 6 травня 2006 року № 66/2006-рп «Про підготовку щорічного Послання Президента України до Верховної Ради України», зазначено, що основними принципами функціонування правоохоронних органів мають бути такі: правоохоронні органи – це сервісна служба, яка надає послуги населенню на відповідній території; діяльність правоохоронних органів не повинна обмежуватися боротьбою з правопорушеннями, а має розвивати систему профільних послуг населенню; правоохоронні органи повинні захищати громадськість, нести перед нею відповідальність та бути їй підзвітними; оцінка ефективності роботи правоохоронних органів має проводитися на основі не лише кількісних показників, а й з врахуванням якості реалізації моделі «служіння громадськості», яка передбачає активну позицію у сфері забезпечення прав і свобод людини, виходячи з пріоритету попереджувальної функції над каральною [493].

Звичайно, може виникнути запитання: чому до суб’єктів забезпечення внутрішньої безпеки у вузькому її значенні не віднесено інші правоохоронні органи, зокрема митні та податкові, які також забезпечують внутрішню безпеку у підвідомчих їм сферах. З цього приводу варто пояснити, що управління у сфері оподаткування та здійснення митної справи належить до управління фінансовою діяльністю, яка є категорією міжгалузевого управління, у зв’язку з чим потребує дослідження в межах цієї сфери. В науковій літературі міжгалузеве державне управління визначається як особливий вид управлінської діяльності, яка здійснюється органами, наділеними повноваженнями надвідомчого характеру щодо організаційно не підлеглих об’єктів управління, змістом якої є спеціалізована міжгалузева координація і функціональне регулювання з питань, віднесених до їх компетенції [258, с.511]. Межі діяльності органів міжгалузевого управління значно ширші, ніж органів галузевого управління, тому що їх діяльність має функціональний характер і поширюється на всі або декілька галузей. Держава не може ефективно керувати деякими комплексними справами, спираючись тільки на певний галузевий апарат. Для глибоких і всебічних соціально-економічних перетворень об’єктивно існують і функціонують міжгалузеві сфери і відповідні органи виконавчої влади, які управляють ними. До таких сфер належать економіка; податкова справа; митна справа; статистика; стандартизація і сертифікація тощо.

Рівень внутрішньої безпеки залежить від здатності системи безпеки протистояти реальним і потенційним загрозам. У цьому зв’язку система внутрішньої безпеки має відповідати двом вимогам: бути надійною, що гарантує своєчасне та в повному обсязі виконання функцій компетентними органами у цій сфері; бути достатньою, обумовленою справжніми потребами і відповідними матеріальними та фінансовими ресурсами держави.

До факторів, здатних позитивно вплинути на стан забезпечення внутрішньої безпеки держави, можна віднести: створення сприятливих умов для прогресивного економічного і соціального розвитку в державі; реформування правоохоронних органів, пріоритетним напрямком діяльності яких має стати охорона, захист та забезпечення реалізації прав, свобод і законних інтересів фізичних та юридичних осіб [234, с.18]; поліпшення координації діяльності правоохоронних органів; підвищення рівня їх фінансового, матеріально-технічного, організаційно-правового і кадрового забезпечення; забезпечення збалансованого розвитку бюджетної сфери; створення ефективної системи соціального захисту людини, охорони та відновлення її фізичного і духовного здоров’я, зменшення негативного впливу на суспільні відносини алкоголізму, наркоманії, інших негативних явищ; ліквідацію бездоглядності, безпритульності та бродяжництва серед дітей і підлітків; активне залучення засобів масової інформації до боротьби з корупцією, зловживаннями службовим становищем [518], іншими явищами, які загрожують внутрішній безпеці держави.

У Проекті доповіді «Про внутрішнє і зовнішнє становище України у 2006 році», що підготовлена в рамках виконання Розпорядження Президента України від 6 травня 2006 року № 66/2006-рп «Про підготовку щорічного Послання Президента України до Верховної Ради України» серед пріоритетів політики національної безпеки названо такі: 1) створення безпечних умов життєдіяльності населення, в тому числі забезпечення ефективного функціонування єдиної державної системи цивільного захисту, запобігання техногенним катастрофам, підвищення рівня екологічної, ядерної та радіаційної безпеки; 2) реформування інститутів сектора безпеки: Збройних Сил України, інших військових формувань та правоохоронних органів з метою забезпечення їх готовності до виконання завдань оборони держави, підвищення ефективності захисту прав і свобод людини і громадянина, забезпечення національної безпеки, боротьби з корупцією та злочинністю, особливо в її організованих формах[493].

Необхідно звернути увагу на особливості забезпечення внутрішньої безпеки держави як виду (напрямку) адміністративно-політичної діяльності, які полягають: по-перше, у тому, що така діяльність є необхідною умовою життєдіяльності людини, суспільства та держави; по-друге, в участі у цій діяльності суб’єктів різних гілок влади (законодавчої, виконавчої та судової), особливе місце серед яких займають органи виконавчої влади, зокрема, правоохоронні (як правило, воєнізовані), що наділені правом застосування примусових заходів [476, с.264]; по-третє, у специфічному характері завдань, функцій, повноважень, форм і методів діяльності суб’єктів, які її забезпечують; по-четверте, у захисті від внутрішніх загроз в усіх сферах життєдіяльності держави, які є наслідком вчинення правопорушень; по-п’яте, у встановленні для особового складу державних правоохоронних органів, які виконують завдання щодо забезпечення внутрішньої безпеки держави, спеціальних звань, класних чинів, передбачення особливого порядку проходження державної служби та притягнення їх до відповідальності [469, с.71-72; 480, с.103].

Зважаючи на викладене, забезпечення внутрішньої безпеки держави доцільно визначити як необхідну умову життєдіяльності людини, суспільства і держави, систему правових, організаційних, кадрових, інформаційних та інших заходів, які здійснюються (реалізуються) спеціально уповноваженими суб’єктами, як правило, воєнізованими правоохоронними органами (формуваннями) з метою охорони та захисту людини, суспільства і держави від внутрішніх загроз, які є наслідком вчинення правопорушень.

На завершення підкреслимо, що рівень життя в державі визначається перш за все тим, наскільки захищені права і свободи людини, наскільки безпечні умови існування, діяльності і розвитку окремої людини, суспільних і державних інститутів, суспільства і держави в цілому. Реформування сектора внутрішньої безпеки України має перетворити його з інструменту контролю та примусу влади над суспільством на інструмент сили, яка захищає демократичній устрій держави, економічний добробут громадян, мир та процвітання України. Демократична влада не може спиратися на страх і несвободу, тому вона не повинна використовувати сектор безпеки як тіньовий механізм державного управління, тим більше допускати, щоб він перетворювався на непідконтрольну політичну силу [493]. Отож забезпечення внутрішньої безпеки людини і громадянина, суспільства та держави має бути пріоритетним напрямком адміністративно-політичної діяльності в Україні.

1.2. Сутність, принципи, правові засади та система управлінняу сфері забезпечення внутрішньої безпеки держави

На сьогодні в Україні відсутня структурно визначена система управління у сфері забезпечення внутрішньої безпеки держави. Існують окремі системи органів, як правило, правоохоронних з відомчими повноваженнями, між якими практично відсутній зв’язок та єдиний координаційний центр на рівні всієї системи досліджуваного нами різновиду державного управління [482, с.32]. Рада національної безпеки і оборони України, основним завданням якої є координація та здійснення контролю за діяльністю органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони [38], все ж не повною мірою виконує функції у цій сфері, а в період загострення політичних протистоянь і зовсім стає об’єктом чи інструментом політичного впливу [477, с.177]. Отже, з одного боку, необхідним є формування цілісної системи державних органів, які б склали основу управління у сфері забезпечення внутрішньої безпеки держави, з іншого – перегляд завдань, функцій та структури їх координуючого органу, яким є Рада національної безпеки і оборони України.

Зважаючи на актуальність гарантування повної реалізації управлінських завдань у сфері забезпечення внутрішньої безпеки держави, необхідно визначити сутність, принципи, правові засади та систему управління у зазначеній сфері. Однак передувати цьому має з’ясування основних категорій, таких, зокрема, як: «управління», «державне управління», «управлінські відносини», «державно-управлінські відносини у сфері забезпечення внутрішньої безпеки», «система», «система органів», «система управління», «система управління у сфері забезпечення внутрішньої безпеки держави». Розглянемо ці категорії більш детально.

Щодо загального поняття «управління» необхідно зазначити, що воно властиве будь-якій груповій діяльності людей, є об’єктивно необхідною передумовою життєдіяльності тої чи іншої соціальної системи. За допомогою управління узгоджуються, координуються і кооперуються індивідуальні зусилля, вирішуються завдання і досягаються загальні цілі системи. У науковій літературі управління людини людиною дістало назву соціального [392, с.4; 540, с.5], одним із видів якого є державне управління. Основне призначення державного управління полягає у виконанні функцій держави шляхом владного впливу на суспільні відносини та процеси. Державне управління як надзвичайно вагома складова змісту діяльності держави (її органів), вивчається багатьма науками, що дає змогу зробити висновок про існування певного комплексу міждисциплінарних знань про державне управління. Гносеологічне ядро цих наук складає теорія державного управління, що є комплексною науковою галуззю [284, с.6]. У сучасній науковій літературі державне управління визначають як діяльність, яка здійснюється різними державними органами, що належать до різних гілок державної влади [284, с.14], або як діяльність органів виконавчої влади, власне апарату управління [539, с.38]. З цього можна зробити висновок про так зване «широке» і «вузьке» тлумачення поняття державного управління.

Управлінські відносинивиникають як у ході взаємодії органів виконавчої влади із зовнішнім соціальним середовищем, так і всередині діяльності інших органів влади (законодавчої, судової), органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій тощо – так звані внутрішньо-організаційні управлінські відносини. Звідси необхідно виділити два види державно-управлінських відносин: 1) зовнішні, обов’язковим суб’єктом яких є орган виконавчої влади; 2) внутрішні, тобто ті, які виникають усередині діяльності не тільки органів виконавчої, але й інших гілок влади, їх ще називають внутрішньо-апаратними.

Між суб’єктами і об’єктами державно-управлінських відносини у сфері забезпечення внутрішньої безпеки держави виникають управлінські відносини лише завдяки тому, що суб’єкти відносно об’єктів наділені владними повноваженнями, які дозволяють їм здійснювати свій управлінський вплив. Виходячи з характеру зв’язків між суб’єктом і об’єктом державно-управлінських відносини в сфері забезпечення внутрішньої безпеки держави, можна виділити управлінські відносини субординації, координації та реординації. Першим з них властиве розпорядництво, тобто адміністрування суб’єкта відносно об’єкта. В науковій літературі субординація розглядається як «вертикальна» взаємодія сторін, коли одна сторона підпорядкована іншій, а також наявні владні повноваження у вищого рівня в системі управління щодо нижчого» [381, с.35]. Як відзначає В.Б.Авер’янов, підпорядкування (підлеглість) нерозривно пов’язане з владою [284, с.86]. В Концепції адміністративної реформи в Україні підпорядкованість органів виконавчої влади визначено як організаційну залежність органу нижчого рівня від органу вищого рівня [69]. Залежно від типу організації управління, визнаного в тій чи інший системі, відносини субординації можуть бути лінійними, функціональними і змішаними. Однак усі різновиди відносин субординації передбачають вплив на волю учасників спільної діяльності на основі принципу «влада-підпорядкування».

У відносинах координації на перший план висуваються погодження цілей та визначення порядку діяльності окремих осіб. Під координаційними відносинами ми розуміємо управлінські відносини, учасники яких є рівноправними (самостійними) у здійсненні управлінської діяльності, однак свою діяльність вони погоджують з третім суб’єктом цих відносин, а саме –координаційним органом. В державно-управлінських відносинах у сфері забезпечення внутрішньої безпеки держави таким суб’єктом є Рада національної безпеки і оборони України, на яку покладено функції з координації та здійснення контролю за діяльністю органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони у мирний час; координації та здійсненні контролю за діяльністю органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони в умовах воєнного або надзвичайного стану та при виникненні кризових ситуацій, що загрожують національній безпеці України [38].

Як приклад реординаційних відносини, які можуть виникати в процесі забезпечення внутрішньої безпеки держави, можна навести випадки, коли керований об’єкт (наприклад, МВС) повідомляє про свої наміри або подає клопотання (наприклад, подає на розгляд Кабінету Міністрів України проект нормативно-правового акта, який врегульовує деякі відносини у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху), а керівний суб’єкт – відповідні органи Кабінету Міністрів України – зобов’язаний адекватно відреагувати, тобто розглянути поданий проект.

До особливостей державно-управлінських відносин у сфері забезпечення внутрішньої безпеки держави варто віднести таке: 1)виникають з приводу забезпечення внутрішньої безпеки від внутрішніх загроз, які є наслідком вчинення правопорушень; 2) урегульовані правовими нормами; 3) складаються як під час зовнішньої, так і внутрішньо-організаційної діяльності суб’єктів, що забезпечують внутрішню безпеку держави; 4) умовою їх виникнення є наявність суб’єкта, наділеного владними повноваженнями для здійснення управлінських функцій у сфері забезпечення внутрішньої безпеки; 5) особливе місце серед суб’єктів займають правоохоронні органи (як правило, воєнізовані), які наділені правом застосування примусових заходів; 6) предмет цього виду управлінських відносин закріплений на конституційному рівні; 7) наявність спеціально створеного координаційного органу з питань національної безпеки і оборони, яким є Рада національної безпеки і оборони України [468, с.20].

Таким чином, державно-управлінські відносини у сфері забезпечення внутрішньої безпеки держави доцільно визначити як урегульовані правовими нормами суспільні відносини, один з учасників яких є носієм владних повноважень, що перебувають під охороною держави і метою яких є охорона та захист життєво важливих інтересів людини, суспільства і держави від внутрішніх загроз, котрі є наслідком вчинення правопорушень.

Термін «система» у перекладі з давньогрецької означає порядок, обумовлений планомірним, правильним розташуванням частин цілого. Незважаючи на досить поширене поняття «система», дотепер не існує загальноприйнятого його визначення. У тлумачних словниках система визначається як: 1) порядок, зумовлений правильним, планомірним розташуванням і взаємним зв’язком частин чого-небудь; 2) сукупність яких-небудь елементів, одиниць, частин, об’єднуваних за спільною ознакою, призначенням; 3) будова, структура, що становить єдність закономірно розташованих і функціонуючих частин [543, с.550]. У науковій літературі під системою управління розуміють: 1) особливу організацію спеціалізованих елементів, об’єднаних у єдине ціле для вирішення конкретного завдання [427, с.8]; 2)організовану множину структурних елементів, які є взаємопов’язаними і виконують певні функції [225, с.22]; 3) упорядковану сукупність взаємозв’язаних елементів, які відрізняються функціональними цілями, діють автономно, але спрямовані на досягнення загальної мети [449, с.23]; 4) стан організації і діяльності управляючої та керованої систем [462, с.158] тощо.

Науковці виокремлюють певні ознаки систем управління. Так, В.М.Плішкін до ознак, які, на його думку, є універсальними для усіх видів управлінських систем, відносить: 1) сукупність елементів; 2) кожна система володіє певною якістю, що не притаманно окремим її частинам, але випливає із їх властивостей; 3) будь-яка система та її частина не можуть розглядатися ізольовано одна від одної; 4) зв’язки системи з частинами, що її складають, сильніші за зв’язки системи в цілому або її елементів з іншими системами; 5)кожна система є частиною системи більш високого рівня; 6) усі системи не є незмінними [462, с.158-159].

На думку дисертанта, системі управління властиві такі ознаки: наявність складових частин (елементів); тісний зв’язок між ними; наявність загальної мети, яка реалізується під час виконання різних за характером завдань її суб’єктним складом; цілісність, яка обумовлюється взаємозв’язком та взаємодією окремих структурних елементів; поєднання відносної самостійності кожного окремого елемента системи з обов’язковим виконанням ним функцій, що необхідні для існування системи в цілому; обов’язкова присутність координуючого органу.

Викладене дозволяє зробити висновок, що система управління є нічим іншим як сукупністю функціональних компонентів (як правило, суб’єктів), які взаємодіють між собою для досягнення певної мети. У нашому випадку –охорони та захисту людини, суспільства та держави від внутрішніх загроз, які є наслідком вчинення правопорушень.

Поняття «система органів» має потрійне смислове навантаження. По-перше, підтверджує наявність у сукупності цих суб’єктів певних ознак, властивих соціальним системам, зокрема, таких як єдність цільового призначення, функціональної самодостатності, ієрархічності внутрішньої організації, субординаційності взаємозв’язків між структурними ланками тощо [163, с.9]. По-друге, воно фіксує відокремленість певної групи державних органів, що входять до конкретної системи, від усіх інших видів органів. По-третє, окреслює цілком визначений суб’єктний склад даної системи. Так, органи виконавчої влади є самостійним видом органів державної влади, які згідно з конституційним принципом поділу державної влади мають своїм головним призначенням здійснення виконавчої влади. За характером компетенції (повноважень) розрізняються органи загальної компетенції (Кабінет Міністрів, місцеві державні адміністрації), а також органи спеціальної – галузевої, міжгалузевої і функціональної компетенції (решта органів виконавчої влади) [69].

Система управління у сфері забезпечення внутрішньої безпеки державиє досить складним поняттям, зміст якого охоплює такі складові елементи:

  1. суб’єкти управління, тобто органи, що виконують завдання та функції із охорони та захисту людини, суспільства і держави від внутрішніх загроз, які є наслідком вчинення правопорушень. До таких суб’єктів ми відносимо: Службу безпеки України, органи внутрішніх справ, органи Державної прикордонної служби, органи забезпечення пожежної безпеки, а також координуючий орган, яким є Рада національної безпеки і оборони України. Суб’єкти управління наділені управлінськими функціями, у зв’язку з чим можуть реалізовувати управлінські повноваження. Головною рисою суб’єкта державного управління є наявність у нього певної компетенції і владних повноважень, які дозволяють йому втілювати свою волю у формі управлінських рішень, керівних команд, обов’язкових до виконання [407, с.22]. Владний вплив, який йде від суб’єкта до об’єкта управління, дозволяє підпорядковувати волю і діяльність останнього волі першого, що в окремих випадках є необхідним для досягнення цілей і вирішення завдань, визначених суб’єктом управління. Відповідно об’єкт державного управління зобов’язаний підкорятися владній волі суб’єкта і обов’язково виконувати його рішення. Характеристику окремих суб’єктів управління у сфері забезпечення внутрішньої безпеки держави буде дано в наступних розділах дисертації;
  2. об’єкти управління, тобто сфери та галузі суспільного життя, що перебувають під організуючим впливом суб’єктів управління. Об’єкт управління є досить самостійним, має здатність до самоуправління і такий же активний, як і суб’єкт. Об’єкт управління не тільки реагує на управляючі впливи суб’єкта, не тільки сигналізує про їх наслідки та результати, а часто прямо примушує його до певної перебудови управляючих впливів, до зміни їх характеру і змісту. Особливість об’єкта управління в нашому випадку полягає у тому, що один і той же орган (посадова особа) можуть бути водночас суб’єктом і об’єктом управління. Наприклад, Міністерство внутрішніх справ як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України [77], з одного боку, є суб’єктом управління відносно УМВС областей, міськрайлінорганів тощо, з іншого – об’єктом управління відносно Ради національної безпеки і оборони України, яка є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президенті України [38]. Об’єкт управління можна розглядати в двох аспектах: елементно-структурному – як сукупність людей (персонально), виробничих, галузевих утворень і груп, а також функціональному – як діяльність, поведінку індивідів і конкретних груп людей. З наведеного можна зробити висновок, що об’єкт управління може розглядатися двояко: як організована підсистема системи управління (нижчестоящі (підпорядковані) структурні підрозділи суб’єктів управління відносно вищестоящих), і як об’єктивні явища, процеси матеріального світу, що підлягають впливу. Як було зазначено у попередньому підрозділі, серед об’єктів внутрішньої безпеки держави доцільно виділити: 1) основні, серед яких: людина і громадянин, його конституційні права і свободи; суспільство, його духовні, морально-етичні, культурні, історичні, інтелектуальні та матеріальні цінності, інформаційне і навколишнє природне середовище і природні ресурси; держава, тобто ті, які закріплені на конституційному рівні; та 2) спеціальні, а саме: державні та приватні суспільні відносини, які виникають в різних сферах життєдіяльності, охороняються державою та регулюються переважно правовими нормами законодавчих актів. До об’єктів управлінського впливу ми також відносимо і внутрішні загрози, які є наслідком вчинення правопорушень. Об’єкти, так би мовити, «опредмечують» управлінську діяльність з точки зору кінцевих результатів. Більш того, саме об’єкт визначає стан і функціонування суб’єкта, впливаючи на його побудову, організацію діяльності, на вибір цілей та використання всього комплексу засобів їх досягнення;
  3. управлінська діяльність (процес), тобто певні суспільні відносини, через які реалізуються численні прямі та зворотні зв’язки між суб’єктами і об’єктами управління. Між суб’єктом і об’єктом управління встановлюється зв’язок прямий (директива, наказ, розпорядження тощо) і зворотний (доповідь, звіт, інформація про виконання тощо). Проте характер взаємодії суб’єкта і об’єкта управління все ж найбільш виразно виявляється в управлінському впливі. Як зазначає Г.В. Атаманчук, питання про прямі і зворотні зв’язки в системі державного управління заслуговує найпильнішого вивчення, тому що багатьма воно навмисне заплутане. Деякі дослідники бачать ці зв’язки прямими, жорсткими, деспотичними, без яких, на їх думку, неможливо забезпечити управління суспільними процесами. Інші стверджують, що в цих зв’язках панує сваволя егоїстичного «я хочу», яка ігнорує керуючі впливи, а зворотним зв’язкам додає хаотичний характер у вигляді нескінченних вимог і дорікань[205, с.96]. І далі він продовжує, що як би хто не трактував державне управління, у ньому обов’язково повинні бути представлені керуючі впливи, що пронизують і підкоряють собі різноманітні елементи (і компоненти) державного управління. Якщо керуючий вплив, породжений у будь-якому державному органі, не доходить до людини в керованому об’єкті і не впливає на її поведінку і діяльність, то державне управління як таке не реалізується. Усунь систему керуючих впливів – і управління з боку держави розвалиться на окремі частини й елементи (уже не підсистеми і не ланки), що почнуть діяти розрізнено, суперечливо, у конкурентній, а то й конфліктній боротьбі[205, с.97].

Зважаючи на викладене, управління у сфері забезпечення внутрішньої безпеки держави доцільно визначити як діяльність взаємозв’язаних між собою суб’єктів загальної та спеціальної компетенції, які здійснюють управлінський вплив на відповідні об’єкти для досягнення загальної мети – охорони та захисту людини, суспільства і держави від внутрішніх загроз, які є наслідком вчинення правопорушень.

З’ясувавши сутність та структуру системи управління у сфері забезпечення внутрішньої безпеки держави, розглянемо детальніше її принципи. Управління, як і будь-яка інша суспільно корисна діяльність, здійснюється на основі певних закономірностей, які можуть бути правовими та неправовими. У сфері державного управління закріплення закономірностей у суспільній свідомості здійснюється у правовій формі, частіше у вигляді відповідних юридичних норм, частина з яких дістала назву принципів управління.

Проблеми сутності, особливостей та систематизації принципів державного управління свого часу досліджували В.Б. Авер’янов, Ю.П.Битяк, І.П.Голосніченко, Є.В.Додін, Р.А.Калюжний, Л.В.Коваль, В.К.Колпаков, В.Ф.Опришко, І.М.Пахомов та ін. Однак принципи управління у сфері забезпечення внутрішньої безпеки держави, які є похідними від принципів державного управління[283, с.37], ще не були предметом окремого вивчення. Відразу ж зауважимо, що в основоположних законодавчих актах, які регулюють правовідносини у сфері національної, а відтак і внутрішньої безпеки [38; 55], ці принципи також не визначено. Наприклад, в Законі України «Про основи національної безпеки України» визначено лише основні принципи забезпечення національної безпеки, серед яких: пріоритет прав і свобод людини і громадянина; верховенство права; пріоритет договірних (мирних) засобів у розв’язанні конфліктів; своєчасність і адекватність заходів захисту національних інтересів реальним і потенційним загрозам; чітке розмежування повноважень та взаємодія органів державної влади у забезпеченні національної безпеки; демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією держави та іншими структурами в системі національної безпеки; використання в інтересах України міждержавних систем та механізмів міжнародної колективної безпеки (ст.5). А у Законі України «Про Раду національної безпеки і оборони України» про принципи взагалі не згадується.

Принцип (від латинського principium – початок, основа) – це основне вихідне положення якоїсь теорії, вчення, науки, світогляду, політичної організації. На відміну від закономірностей, принципи суб’єктивні за своєю природою. Вони формулюються людьми на основі пізнання закономірностей та досвіду практичної діяльності [462, с.105]. У тлумачному словнику української мови принципи визначаються як «основні вихідні положення якої-небудь наукової системи, теорії, ідеологічного напряму; особливість, покладена в основу створення або здійснення чого-небудь, спосіб створення або здійснення чогось; переконання, норма, правило, яким керуються під час здійснення чогось» [543, с.492].

В управлінській науці принципи визначаються як: позитивні закономірності, пізнані наукою і практикою, закріплені у правових нормах [347, с.22]; закономірності, відносини, взаємозв’язки, керівні засади, на яких ґрунтується певна діяльність [283, с.37]; основні положення, які відображають пізнані та засвоєні людиною об’єктивні закони та закономірності, якими керуються органи управління в процесі створення і функціонування соціальних систем управління [462, с.109]; фундаментальні істини, закономірності, керівні правила, основні положення, норми поведінки, виражені у вигляді певного наукового положення (вимоги), закріпленого переважно у правовій формі, якого повинні дотримуватися органи державного управління та державні службовці у своїй діяльності [407, с.50].

На думку дисертанта, різноманітність тлумачення принципів управління зумовлена багатогранною і багатоаспектною роллю принципів, яку вони відіграють у тій або іншій сфері людської діяльності. Водночас, саме відмінність у підходах до розуміння принципів створює найбільші труднощі в розкритті природи їх походження і виявленні джерел формування, у визначенні сутнісних ознак.

До принципів управління у сфері забезпечення внутрішньої безпеки держави варто віднести такі: законності; гласності; рівності; пріоритету прав і свобод людини і громадянина; розподілу влади; наукової обґрунтованості; чіткого розмежування повноважень та взаємодії органів державної влади у забезпеченні внутрішньої безпеки; системності; оптимізації; плановості; територіально-галузевої організації управління; ефективності; підконтрольності; відповідальності [473, с.112].

Розглянемо ці принципи більш детально. Так, принцип законності управління у сфері забезпечення внутрішньої безпеки держави передбачає чітке виконання вимог законодавчих та підзаконних нормативно-правових актів. Діяльність учасників управлінських відносин у аналізованій сфері має здійснюватись на правовій основі, базуватися на точному і неухильному виконанні Конституції, законів та підзаконних актів. Ніщо не може виправдати порушення законності. Враховуючи вимоги життя, закони можуть змінюватися, але в жодному разі їх не можна порушувати. Отже, законність передбачає неухильне виконання та дотримання правових норм як матеріальних, так і процесуальних усіма учасниками управлінських відносин у сфері забезпечення внутрішньої безпеки держави, незалежно від того, йдеться про органи державної влади, чи про інших суб’єктів.

Принцип гласності управління у сфері забезпечення внутрішньої безпеки держави полягає у доступності для обговорення й компетентної участі всіх учасників управлінських відносин у прийнятті управлінських рішень з питань забезпечення внутрішньої безпеки на основі широкої поінформованості й урахування громадської думки. Гласність включає правдиву, своєчасну і широку інформацію про справжній стан справ із забезпечення внутрішньої безпеки, є вираженням довіри й поваги до людей, їх здатності розібратися в поточних подіях, виробити правильне рішення, свідомо брати участь у його здійсненні.

Сутність принципу рівності в управлінні у сфері забезпечення внутрішньої безпеки держави полягає в однаковому (без привілеїв) ставленні до учасників управлінських відносин у цій сфері (керівників до підлеглих – у внутрішніх відносинах; працівників правоохоронних органів до фізичних та юридичних осіб – у зовнішніх) [473, с.113]. Суб’єкти державного управління в цій сфері (насамперед, правоохоронні органи) зобов’язані захищати у межах своєї компетенції права і свободи громадян на засадах їх рівності перед законом, незалежно від національного чи соціального походження, мови, освіти, ставлення до релігії, політичних переконань, службового чи майнового стану та інших ознак.

Принцип пріоритету прав і свобод людини і громадянина закріплений в Конституції України, в ст.3 якої зазначено, що «права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави». Відповідно кожен державний орган повинен створюватись для найповнішої реалізації прав, свобод та законних інтересів фізичних і юридичних осіб. Як наслідок, сприяння в реалізації прав, свобод та законних інтересів учасників управлінських відносин у сфері забезпечення внутрішньої безпеки держави має бути їх основним завданням. Отже, цей принцип полягає у пріоритетності загальнолюдських цінностей над державними. Звідси побудова та функціонування державних органів мають бути адекватними ефективному механізму задоволення інтересів особи і суспільства в цілому, а не узгоджуватися з корпоративними інтересами представників влади.

Принцип розподілу влади під час управління у сфері забезпечення внутрішньої безпеки полягає у тому, що воно здійснюється суб’єктами трьох гілок влади: законодавчої, виконавчої та судової. Цей принцип спочатку був відбитий у Декларації про державний суверенітет України, яка проголосила здійснення державного будівництва в Україні на основі принципу розподілу державної влади на законодавчу, виконавчу і судову. Пізніше принцип розподілу влади на законодавчу, виконавчу та судову був закріплений у ст.6 Конституції України [1].

Сутність принципу наукової обґрунтованості управління у сфері забезпечення внутрішньої безпеки держави полягає у тому що воно має базуватись на новітніх наукових розробках, рекомендаціях та передовому практичному досвіді управлінської діяльності у цій сфері. Наукова обґрунтованість передбачає прийняття управлінських рішень на основі новітніх знань про об’єктивні потреби розвитку суспільства і держави, про реальну політичну, соціально-економічну ситуацію в державі, про можливості, доцільність правового регулювання відповідних суспільних відносин. Принцип наукової обґрунтованості управління у сфері забезпечення внутрішньої безпеки полягає також у поглибленому вивченні об’єктивної потреби в прийнятті управлінських рішень, у правильному обранні засобів виконання завдань, в оптимальному визначенні змісту і форми прийнятого рішення, з обов’язковим прогнозуванням можливих наслідків.

Принцип чіткого розмежування повноважень та взаємодії органів державної влади у забезпеченні внутрішньої безпеки держави полягає, з одного боку, у нормативному визначенні компетенції суб’єктів державного управління в цій сфері (особливо органів виконавчої влади) та організації їх тісної співпраці – з іншого, бо саме це сприяє отриманню найбільш повної та достовірної інформації, прийняттю об’єктивного управлінського рішення, забезпечує захист інтересів особи та держави. За своїм змістом ця вимога близька до принципів функціональності та компетентності.

Принцип системності управління у сфері забезпечення внутрішньої безпеки держави передбачає, що суб’єкт управління при виборі методів, форм, засобів впливу на об’єкт мусить враховувати ті зміни, які відбуваються в середовищі, в межах якого функціонує й розвивається система внутрішньої безпеки. Недооцінка управлінської діяльності у сфері забезпечення внутрішньої безпеки як цілісної системи у всьому різноманітті її внутрішніх і зовнішніх взаємозв’язків може привести до неузгодженості окремих їх видів між собою, суперечливості прийнятих управлінських рішень. Європейський досвід свідчить про необхідність підвищення якості демократичного управління сектором безпеки, тобто у налагодженні ефективного управління у сфері безпеки та оборони. Це включає реформу законодавства, структурні реформи та зміну внутрішньої культури силових інститутів. Змінювати треба і форму, і зміст діяльності сектора безпеки України: його форма не відповідає існуючій системі державної влади, а зміст його діяльності — характеру сучасних загроз [493].

Принцип оптимізації державного управління у сфері забезпечення внутрішньої безпеки держави полягає у винайденні якісно нових шляхів та раціоналізації структурно-функціональної побудови системи управління у цій сфері. Оптимально – значить найкраще, але не взагалі, а з урахуванням конкретних умов і реальних можливостей системи управління. Оптимізація передбачає цілеспрямовану реалізацію комплексу відповідних заходів (організаційних, матеріальних, фінансових, кадрових, інформаційних, правових та ін.).

Принцип плановості управління у сфері забезпечення внутрішньої безпеки держави забезпечує пропорційний розвиток системи державного управління на різних її рівнях. Оскільки між суб’єктом і об’єктом державного управління існує складний зв’язок, то принцип плановості формує певну залежність між планомірним розвитком об’єктів управління та розвитком змісту, організаційної структури й елементів діяльності державного управління» [204, с.184]. Сутність цього принципу полягає у плануванні і здійсненні конкретних заходів щодо протидії і нейтралізації внутрішніх загроз національним інтересам України.

Принцип територіально-галузевої організації управління у сфері забезпечення внутрішньої безпеки держави використовується у формуванні організаційних структур управління [473, с.114]. Його сутність полягає у поєднанні галузевої організації управління з державним устроєм країни, адміністративно-територіальним розподілом та економічним районуванням. Цей принцип закріплено у Конституції України.

Сутність принципу ефективності управління у сфері забезпечення внутрішньої безпеки держави полягає у виборі найбільш ефективного в конкретних умовах управлінського рішення на основі всебічного аналізу і вивчення інформації, розгляду багатьох варіантів рішень з метою досягнення певної мети за найменших витрат. Головним критерієм ефективності управління у сфері забезпечення внутрішньої безпеки є якнайповніша відповідність управлінської діяльності інтересам суспільства, забезпечення прав і свобод громадян, їх практичної реалізації, здійснення поставлених політичних та соціальних цілей і завдань.

Принцип підконтрольності управління у сфері забезпечення внутрішньої безпеки держави означає, що його здійснення має підлягати обов’язковому контролю як з боку вищестоящих органів (внутрівідомчий контроль), так й інших органів влади (зовнішній контроль). Так, відповідно до ст.11 Закону України «Про основи національної безпеки України» контроль за реалізацією заходів у сфері національної безпеки здійснюється Президентом України, Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, Радою національної безпеки і оборони України в межах їх повноважень, визначених Конституцією і законами України. Вважаємо доцільним серед суб’єктів контрольних повноважень у цій сфері передбачити і таких як: Уповноважений Верховної Ради України з прав людини; центральні та місцеві органи виконавчої влади в межах повноважень, визначених законом; органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом; суди; громадяни України та громадські організації; засоби масової інформації.

Принцип відповідальності суб’єктів управлінських відносин у сфері забезпечення внутрішньої безпеки держави проголошений Конституцією України де сказано, що держава відповідає перед людиною за свою діяльність (ст. 3). Це повною мірою стосується і державних органів (їх працівників), які повинні нести відповідальність за своєчасність, об’єктивність, якість та повноту прийнятих рішень у сфері забезпечення внутрішньої безпеки держави. Порушення балансу прав та обов’язків у бік пріоритету того або іншого призводить до деформації цього принципу, і як наслідок – до порушення принципу законності.

Підсумовуючи викладене, принципи управління у сфері забезпечення внутрішньої безпеки держави можна визначити як необхідні для побудови й функціонування ефективної системи забезпечення внутрішньої безпеки основні положення, керівні засади та правила, що закріплені у правовій формі, визначають межі дозволеної та обов’язкової поведінки їх учасників.

Особливістю цих принципів є те, що вони похідні від загальних принципів державного управління; визначають вимоги до системи, структури, організації і процесу управління у сфері забезпечення внутрішньої безпеки держави; взаємодіють між собою в межах цілісної системи, врівноважуючи чи посилюючи один одного, що дає підстави зробити висновок про те, що повноцінне розкриття змісту будь-якого принципу управління можливе лише в рамках і з врахуванням його системних залежностей; вони завжди закріплені в нормах права; невиконання цих принципів тягне юридичну відповідальність [473, с.115].

Що стосується правових засад управління у сфері забезпечення внутрішньої безпеки держави, то їх, на думку дисертанта, необхідно розглядати у широкому та вузькому значенні. У широкому – як усю сукупність елементів права, а саме: джерел права, функцій права, принципів права, норм права, системи права, предмета і методу правового регулювання, галузей, інститутів та підінститутів права, правовідносин, системи нормативно-правових актів, правозастосування тощо. У вузькому – як систему нормативно-правових акти, які є відправною точкою і механізмом управлінської діяльності щодо забезпечення внутрішньої безпеки держави. Подібне розуміння правових засад (основ) міститься в Концепції адміністративної реформи в Україні [342, с.4]. Правові засади (основи) будуть проаналізовані нами під час розгляду особливостей управлінських відносин за участю конкретних суб’єктів (органів) управління у сфері забезпечення внутрішньої безпеки держави. Зазначимо лише, що за такою ознакою, як урегульованість правовими нормами, управлінські відносини у сфері забезпечення внутрішньої безпеки можуть бути формальними та неформальними. Перші регулюються нормами права, другі ж складаються, як правило, на основі психологічної сумісності людей, відповідності їх характерів, збігу інтересів, симпатій та антипатій. Управлінська діяльність тісно пов’язана з елементами творчості, котра не піддається повною мірою фіксації в нормативному плані. Значна частина управлінської діяльності не втілюється в правову форму, не пов’язана з виданням правових актів та здійсненням юридично значущих дій, тобто не породжує, не змінює та не припиняє правовідносин. Ця частина управлінської діяльності безпосередньо не спричиняє юридичних наслідків. І тут ми поділяємо думку С.С.Алексєєва, який зазначає, що «правовим регулюванням охоплюються лише такі суспільні відносини, які у даних соціально-економічних умовах об’єктивно вимагають правового регулювання» [185, с.55]. Те ж саме, як ми вважаємо, стосується і управлінських відносин у сфері забезпечення внутрішньої безпеки держави, де тільки частина з них піддається правовому регулюванню, тобто тільки ті, в регулюванні яких виникає потреба.

Завершуючи цей підрозділ, підкреслимо, що управління у сфері забезпечення внутрішньої безпеки держави не є самоціллю, тобто управлінням заради управління, а засобом і формою здійснення практичної діяльності щодо охорони та захисту людини, суспільства і держави від внутрішніх загроз, які є наслідком вчинення правопорушень. При цьому вдосконалення управління виступає як динамічний процес розв’язання проблем, які виникають у цій сфері, що є можливим шляхом реалізації комплексу заходів, які відповідають певним умовам [361, с.26]. Головними із цих умов є: постановка науково обґрунтованих цілей управління; наявність кадрових, матеріально-технічних, фінансових, інформаційних та інших ресурсів, що забезпечують досягнення намічених цілей; визначення раціональних шляхів виконання практичних завдань та об’єктивних критеріїв оцінки ефективності їх виконання.

1.3. Державно-службові відносини у сфері забезпечення внутрішньої безпеки держави

Діяльність щодо забезпечення внутрішньої безпеки, яка є однією із функцій будь-якої держави, актуалізує питання про місце державно-службових відносин серед інших суспільних відносин у цій сфері, їх правове регулювання, приведення статусу учасників цих відносин у відповідність до сучасних завдань, які стоять перед державою в цілому та державним управлінням, зокрема [468, с.17]. Сутність та особливості державно-службових відносини у сфері забезпечення внутрішньої безпеки держави ще не дістали належного теоретико-практичного опрацювання, однак деякі аспекти цієї проблематики досліджували В.Б.Авер’янов, О.Ф.Андрійко, Г.В.Атаманчук, Д.М.Бахрах, Ю.П.Битяк, М.І.Іншин, Л.В.Коваль, В.К.Колпаков, А.Т.Комзюк, Н.Р.Нижник, О.Ю.Оболенський, О.В.Петришин, Ю.М.Старилов, Ю.О.Тихомиров, Х.П.Ярмакі та ін. У працях цих та інших науковців аналізувались сутність та структура державно-службових (службово-трудових) відносин, визначались особливості галузевих відносин, висловлювались загальні та галузеві рекомендації щодо їх удосконалення в тій чи іншій сфері діяльності держави. Проте комплексне системне дослідження зазначених питань не проводилось, хоча воно є досить актуальним.

Вивчення особливостей державно-службових відносин у сфері забезпечення внутрішньої безпеки держави неможливе без з’ясування таких категорій як «суспільні відносини», «правовідносини», «служба», «державна служба», «державні службовці», «види державної служби» [482, с.51]. Розглянемо ці категорії більш детально. Так, під суспільними відносинами розуміють систему сталих зв’язків між суб’єктами суспільства, які регулюються як правовими, так і неправовими нормами (звичаями, нормами моралі). У свою чергу, правовідносини є різновидом суспільних відносини, які врегульовані лише нормами права. Щодо ознак правовідносин, то до них, як правило, відносять такі: становлять різновид суспільних відносин, оскільки складаються між людьми або колективами як суб’єктами права з приводу соціального блага або забезпечення якихось інтересів; є результатом свідомої діяльності (поведінки) людей; є вольовими відносинами, що, з одного боку, проявляється у втіленні в них волі держави, з іншого – у втіленні волі учасників правовідносин; виникають, припиняються або змінюються, як правило, на основі норм права у разі настання передбачених правовою нормою фактів; мають, як правило, двосторонній характер і є особливою формою взаємного зв’язку між конкретними суб’єктами через їх права, обов’язки, повноваження і відповідальність, які закріплені в правових нормах; охороняються державою, забезпечуються заходами державного впливу [511, с.347].

Службає одним із видів суспільно корисної та цілеспрямованої діяльності людей у суспільстві та державі. У різні історичні етапи (періоди) розвитку людської цивілізації служба характеризувала особливості праці окремої категорії осіб, які займалися не фізичною, а розумовою працею. Слушним, на наш погляд, є твердження О. Ю. Оболенського: «На ранньому етапі розвитку цивілізації внаслідок розвитку виробничих сил відбувся поділ праці, що дало поштовх до виникнення певних соціальних груп, кожна з яких знайшла певну нішу. У результаті цієї соціальної стратифікації виокремилися люди, що займалися безпосередньо певною службою ще задовго до появи держави. Раніше за трьох великих поділів праці відбувся ще один – поділ людської діяльності на розумову (зокрема, служба) і фізичну (виробництво)» [443, с.40].

При розподілі праці у стародавніх державах сформувалась «управлінська еліта», яка була відокремлена від основної маси виробників і з часом перетворилася на окрему групу людей – «службовців». Як зазначають С.В. Ківалов та Л.Р. Біла, у Стародавньому Єгипті такими людьми були: фараони, візирі, «скарбничі бога», скарбничі, «охоронці печатки», міністри, радники тощо. У Стародавньому Римі – принцепси, сенатори, консули, претори, диктатори, проконсули, пропретори, префекти, квестори, легати, цензори, еділи, презеси, прокуратори, судді, асесори та ін. У Візантійській імперії – басілевси, епанагоги, дукі, полемархи, архонти, стратігі, філомброти, прітани та ін. [326, с.11-12].

Служба у сучасному її розумінні як спеціалізована сфера трудової діяльності виникла разом з державою і завжди була й є її невід’ємною складовою, що, в першу чергу, обумовлено об’єктивною необхідністю влади мати спеціальний апарат управління, який був би здатний виконувати державні завдання. На ранніх етапах розвитку людської цивілізації основним призначенням служби були: служіння правителю (монарху, царю тощо); захист держави; охорона та забезпечення безпеки і порядку в державі. Більшість із цих завдань служби є актуальними та затребуваними й досі. Із розвитком та удосконаленням державності удосконалювалась і служба, яка поступово перетворилася у професійну форму виконання та реалізації державної влади. Сутність та особливості служби є похідними від політичного устрою держави, форми правління, системи державних органів, демократизації суспільних відносин тощо, тобто служба є віддзеркаленням окремо взятої держави.

Сучасна концепція розвитку цивілізації ґрунтується на визнанні свободи доступу до ресурсів та економічної діяльності, на поширенні соціальних прав і можливостей, політичному самовираженні громадян. Її реалізація передбачає єдиний перелік вимог до інститутів держави, а саме: прозорість механізму державного управління, доброчесний уряд, відкриті правова та фінансова системи, правова та соціальна безпека населення, захист історичної та культурної спадщини як головного джерела самопізнання та гідності народу, результативний та ефективний механізм держави і державний апарат, професійно підготовлені державні службовці з високим соціальним статусом [443, с.7].

Як зазначає В.Л. Коваленко, під «службою» можна розуміти, зокрема, і вид діяльності людей (як різновид праці), і явище, й організаційно-правову форму самостійного державного органу або окремого типу чи виду державної служби (наприклад, Служба безпеки, державна виконавча служба, військова служба, міліцейська служба, дипломатична служба, державна спеціалізована служба тощо). У релігійному аспекті «служба» також має кілька значень (християнська, мусульманська, іудейська, святкова, публічна тощо) [332, с.281]. Доречно зауважити, що в українській мові дієслово «служити» має близько десятка значень [543, с.557]. Ймовірно тому правники досі не виробили загальноприйнятого визначення терміна «служба».

Зважаючи на викладене, до ознак служби державної, тобто у її вузькому розумінні, доцільно віднести таке: вона є одним із видів суспільно-корисної та цілеспрямованої діяльності людей; виникла разом з державою і завжди була і залишається її невід’ємною складовою, що, в першу чергу, обумовлено об’єктивною необхідністю влади мати спеціальний апарат управління, який був би здатен виконувати державні завдання; професійна форма виконання та реалізації державної влади; її змістом є розумова діяльність; це робота, професійне заняття службовця, а також місце його роботи; професійна діяльність, яка в переважній більшості випадків пов’язана з керівництвом та управлінням; є похідною від політичного устрою держави, форми правління, системи державних органів, демократизації суспільних відносин.

Основною формою служби є державна служба як ключовий елемент системи державного управління, від ефективного функціонування якого залежить додержання конституційних прав і свобод громадян, послідовний і сталий розвиток країни [83]. В іншому нормативному акті – Концепції розвитку законодавства про державну службу від 5 січня 2005 року № 1 [84] – зазначено, що державна служба є невід’ємною передумовою сильної демократії, важливого інструмента забезпечення задоволення прав та свобод людини і громадянина, формування та реалізації державної політики, з чим ми цілком погоджуємося.

У науковій літературі дотепер пропонуються різні визначення поняття державної служби. Так, на думку Г.В. Атаманчука та М.М. Казанцева, державна служба – це практична і професійна участь громадян у здійсненні цілей і функцій держави»[206, с.37]. За визначенням О.Ю. Оболенського, державна служба – це робота державних службовців, яка є постійним видом трудової професійної діяльності, оплачується з державного (або місцевого) бюджету і передбачає виконання повноважень органів державної влади чи місцевого самоврядування[443, с.60]. Л.В. Коваль визначає державну службу як адміністративно-правове відношення службовця, який перебуває на посаді в державних органах, об’єднаннях громадян, недержавних структурах за призначенням, обранням, конкурсом, контрактом до цих організацій, що має своїм змістом обов’язкову діяльність щодо реалізації управлінських функцій[335, с.41]. Ю.П. Битяк під державною службою розуміє «здійснювану на основі Конституції, законів України діяльність по формуванню апарату державних органів та інших державних організацій, професійну діяльність осіб, що займають посади в державних органах та державних організаціях, з практичного виконання функцій та соціально важливих завдань держави, забезпечення прав і свобод громадян, яка оплачується за рахунок державних коштів» [227, с.56]. На думку О.В. Петришина, державна служба – це «професійна діяльність осіб, що займають в установленому порядку посади в державних органах та інших державних організаціях по практичному здійсненню їх функцій і завдань, яка оплачується із державного бюджету» [456, с.167]. М.І. Іншин визначає державну службу як «професійну діяльність державних службовців щодо виконання завдань та функцій суспільства і держави шляхом реалізації своїх посадових повноважень на оплатній основі» [313, с.41].

З наведеного можна зробити висновок, що державна служба науковцями розглядається як: 1) професійна діяльність; 2) вид трудової діяльності; 3) така, що оплачується з державного (або місцевого) бюджету; 4)передбачає виконання повноважень органів державної влади чи місцевого самоврядування; 5) діяльність щодо реалізації управлінських функцій; 6)практичне виконання функцій та соціально важливих завдань держави.

Державну службу розглядають у різних аспектах: 1) соціальному, політичному і правовому [520, с.130-131; 312, с.74-75]; 2) соціальному, політичному, організаційному, структурному, правовому, процесуальному, соціологічному, моральному [313, с.36]; 3)як професійну діяльність; відповідну галузь права; галузь українського законодавства; галузь науки; спеціальність вищої освіти й навчальну дисципліну [316, с.3]; 4) організаційному – як системи державних органів, на які Конституцією і законами України покладено повноваження щодо виконання завдань і функцій держави; процесуальному – правила і процедури, що встановлені законом для прийняття на службу, її проходження, її припинення; в) людському – корпус осіб, яким присвоюються ранги державних службовців [332, с.281].

Науковці виокремлюють й різні ознаки державної служби. Так, наприклад, такими ознаками С.В. Ківалов та Л.Р. Біла називають те, що це: а)професійна діяльність; б) діяльність у державних органах та їх апараті; в)заробітна плата за рахунок державних коштів [326, с.14].

До основних ознак сучасної державної служби М.І. Іншин відносить такі: а) це професійна діяльність, тобто вона є для державного службовця професією – необхідністю виконувати відповідні посадові повноваження; б)у межах даної професійної діяльності реалізується компетенція державних органів; в) змістом діяльності державних службовців є виконання завдань і функцій держави, необхідних для життєдіяльності суспільства; г) це професійна діяльність, яка оплачується з державного бюджету; д) вона має владний характер і забезпечується заходами державного примусу; е)специфіка нормативної бази регулювання державної служби знаходить своє виявлення через поєднання різних галузей права публічно-правової та приватноправової систем; ж) переважання розумової праці в процесі професійної трудової діяльності, володіння особливим предметом праці – інформацією; з) цей різновид трудової діяльності проходить у відповідності до встановлених кваліфікаційних розрядів; і) виконання службово-трудової діяльності здійснюється відповідно до внутрішнього трудового розпорядку [313, с.37-38].

Ю. П. Битяк до ознак державної служби відносить такі: а) державна служба – це професійна діяльність осіб, що займають посади в державних органах та їх апараті (законодавчих, виконавчих, судових, прокуратурі); б)така діяльність є частиною організаційної діяльності держави; в) ця діяльність здійснюється на основі Конституції та законів України, інших нормативно-правових актів; г) ця діяльність спрямована на комплектування особового складу державних органів та інших державних організацій і правове регулювання праці державних службовців; д) зміст діяльності державних службовців полягає в практичному виконанні завдань і функцій держави (її органів) у вирішенні інших соціально важливих завдань, забезпеченні прав і свобод громадян; є) оплата праці державних службовців здійснюється із Державного бюджету [227, с.54-55].

Зважаючи на те, що сьогодні існує законодавче визначення державної служби, під якою у ст.1 Закону України «Про державну службу» [22] розуміється професійна діяльність осіб, що займають посади в державних органах та їх апараті щодо практичного виконання завдань і функцій держави та одержують заробітну плату за рахунок державних коштів, її ознаки мають бути похідними від цього законодавчого визначення. Серед них, на думку дисертанта, доцільно виділити такі:

1. Це професійна діяльність, тобто діяльність, яка для службовця є професією, тобто основним родом трудової діяльності і пов’язана з виконанням посадових повноважень як основного і єдиного виду діяльності, за який офіційно сплачується заробітна плата.

2. Зайняття посади в державних органах та їх апараті. Відповідно до ст.2 Закону України «Про державну службу» посада – це визначена структурою і штатним розписом первинна структурна одиниця державного органу та його апарату, на яку покладено встановлене нормативними актами коло службових повноважень. Під державним органом необхідно розуміти самостійний вид органів державної влади, який згідно з конституційним принципом поділу державної влади наділений відповідними завданнями, функціями, повноваженнями, структурними особливостями та спеціальною компетенцією. Апарат державного органу – це організаційно поєднана сукупність структурних підрозділів і посад, які призначені для здійснення консультативних чи обслуговуючих функцій щодо виконання відповідними органами закріплених за ними повноважень, тобто його структура.

3. Практичне виконання завдань і функцій держави. Ми підтримуємо Ю.П. Битяка, що «завдання і функції держави, реалізація яких покладається на державну службу, випливають із Конституції України та законів. Суть їх полягає у забезпеченні суверенітету, незалежності, демократичного розвитку України – соціальної, правової держави, де людина, її життя і здоров’я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються найвищою соціальною цінністю, а права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави» [227, с.26]. Недоліком чинного Закону України «Про державну службу» необхідно визнати те, що у ньому відсутній перелік основних завдань та функцій державної служби, які є похідними від завдань та функцій держави та створених нею органів. У науковій літературі до завдань державної служби, як правило, відносять: охорону конституційного ладу України, створення умов для розвитку громадянського суспільства, виробництва, забезпечення вільної життєдіяльності особи, захист прав, свобод і законних інтересів громадян; формування суспільно-політичних і державно-правових умов для практичного здійснення функцій державних органів; забезпечення ефективної роботи державних органів відповідно до їх компетенції; вдосконалення умов державної служби і професійної діяльності державних службовців; створення і забезпечення належного функціонування системи підготовки і підвищення кваліфікації державних службовців; забезпечення принципу гласності в діяльності державних службовців і державних органів, дотримання законності, викорінення бюрократизму, корупції та інших негативних явищ у системі державної служби [326, с.15].

На думку дисертанта, до завдань державної служби, які має бути закріплено у Законі України «Про державну службу», необхідно віднести такі: реалізація державної політики держави в усіх її сферах; забезпечення суверенітету, незалежності та демократичного розвитку держави Україна; забезпечення недоторканності і безпеки людини, її життя і здоров’я, честі і гідності; забезпечення реалізації фізичними та юридичними особами прав, свобод та законних інтересів фізичних і юридичних осіб; надання державних та громадських послуг; забезпечення прозорості і відповідальність у сфері державної служби та її раціоналізації;забезпечення професіоналізації державної служби; забезпечення участі громадян у процесі прийняття державних рішень, об’єктивного та оперативного інформування громадськості України про діяльність державних органів і державних службовців; адаптація державної служби в Україні до стандартів Європейського Союзу.

Функції державної служби є похідними від її завдань. Слід погодитись з Ю.П. Битяком, який зазначає, що «в широкому розумінні функції державної служби – це основні напрями практичної, соціально корисної, професійної діяльності людей по виконанню державою свого соціального призначення – організації державної діяльності» [227, с.27].Цікаве визначення функцій державної служби запропонував Ю. М. Старілов, розуміючи під ними «загальні, типові, що мають спеціальну спрямованість, види взаємодії між суб’єктами та об’єктами управління, характерні для всіх управлінських зв’язків, що забезпечують досягнення узгодженості і впорядкованості в сфері державного управління» [520, с.190]. На думку дисертанта, функції державної служби – це основні напрями практичної реалізації її мети та завдань.

Вчені пропонують і різні варіанти класифікації функцій державної служби, поділяючи їх на: функції законодавчої (регулятивної), виконавчої (виконавчо-розпорядчої) та судової (правоохоронної) влади [227, с.28]; загальні і специфічні [256, с.27]; загальні, спеціальні (специфічні) і допоміжні [227, с.29]; основні, загальні, специфічні, допоміжні; спеціальні [326, с.16]; правотворчі, правозастосовчі, правозахисні, регулятивні, організаційні [442, с.23].

Не заперечуючи цінність наведених класифікацій функцій державної служби, вважаємо доцільним поділити їх на дві групи: 1) зовнішні, які пов’язані із виконанням основних завдань, що покладені на державні органи (наприклад, для ОВС – це боротьба із правопорушеннями, охорона громадського порядку та забезпечення громадської безпеки; для СБУ – забезпечення державної безпеки України; для органів пожежної безпеки – захист життя і здоров’я громадян, приватної, колективної та державної власності від пожеж, підтримання належного рівня пожежної безпеки на об’єктах і в населених пунктах; для органів Державної прикордонної служби України – забезпечення недоторканності державного кордону та охорони суверенних прав України в її виключній (морській) економічній зоні); 2)внутрішні, пов’язані із забезпеченням виконання зовнішніх функцій (кадрова, інформаційна, матеріально-технічна, фінансова та ін.).

4. Одержання заробітної плати за рахунок державних коштів. Державні кошти необхідно розуміти у широкому значенні, тобто кошти, які надходять із державних та місцевих бюджетів, оскільки державна служба деяких категорій службовців (наприклад, працівників міліції) оплачується також з місцевих бюджетів.

Таким чином, під державною службою варто розуміти професійну діяльність державних службовців, які займають посади в державних (представницьких) органах та їх апараті щодо практичного виконання завдань і функцій держави та одержують заробітну плату, як правило, за рахунок державного бюджету чи відповідних місцевих бюджетів.

Поняття «державний службовець» є похідним від категорії «державна служба». У фаховій літературі зустрічаються різні визначення цього поняття. Так, В.Л. Коваленко під державними службовцями пропонує розуміти службових осіб, які склали Присягу державного службовця України та проходять державну службу в державних органах (їх апаратах) за рахунок державних коштів з метою реалізації відповідної частини завдань та функцій держави [332, с.284]. Ю.П. Битяк державними службовцями визначає громадян України, які здійснюють професійну діяльність на посадах (або адміністративних посадах) у державних органах та їх апараті (органах виконавчої влади та їх апараті), на державних підприємствах, у державних установах (організаціях), наділені повноваженнями щодо практичного виконання функцій і завдань, покладених державою на відповідні органи і організації для забезпечення реалізації громадянами своїх прав у різних галузях і сферах суспільної діяльності, і отримують заробітну плату за рахунок державних коштів [227, с.118]. С.В. Ківалов та Л.Р. Біла термін «державний службовець» трактують в широкому та вузькому розумінні. У широкому розумінні – як професійного працівника будь-якої державної організації: органу, установи, підприємства; у вузькому – професійних працівників органів державної влади [326, с.19-20].

На думку дисертанта, під державним службовцем необхідно розуміти громадянина України, який займає відповідну посаду в державному (представницькому) органі чи його апараті, здійснює професійну діяльність щодо практичного виконання завдань і функцій держави, одержує заробітну плату, як правило, за рахунок державного бюджету чи відповідного місцевого бюджету, і статус якого як державного службовця визначено відповідним законодавчим чи підзаконним актом.

Виконання державними службовцями різноаспектних завдань та функцій актуалізує питання про розгляд окремих видів державної служби. Як зазначають С.В. Ківалов та Л.Р. Біла, «найчастіше державну службу класифікують на такі види: а) службу в органах законодавчої, виконавчої та судової влади; б) цивільну та мілітаризовану (воєнізовану) службу; в)цивільну та спеціалізовану службу; г) державну (у державних органах та військову) і цивільну (муніципальну службу, службу в державних організаціях і установах, в апаратах політичних партій, у громадських організаціях, у недержавних, некомерційних організаціях, приватних підприємствах тощо)» [326, с.16].

На думку дисертанта, більш обґрунтованим є поділ державної служби на: 1)цивільну (державна служба, муніципальна служба); 2) мілітаризовану (служба у військових органах та воєнізованих (мілітаризованих) правоохоронних органах). Цивільна служба, у свою чергу, поділяється на два види: цивільна загальна служба, яка полягає у здійсненні загальних функцій, що характерні для будь-якого виду державної служби, і не відрізняється галузевою специфікою; цивільна спеціальна служба, яка регулюється конкретними правовими актами, а її службовці наділені спеціальною компетенцією.

У свою чергу, державна служба залежно від гілок влади поділяється на такі види: служба в апараті Верховної Ради України; в органах виконавчої влади; у судах і органах прокуратури.

Відповідно до ст.9 Закону України «Про державну службу» правовий статус Президента України, Голови Верховної Ради України та його заступників, голів постійних комісій Верховної Ради України та їх заступників, народних депутатів України, Прем’єр-міністра України, членів Кабінету Міністрів України, Голови та членів Конституційного Суду України, Голови та суддів Верховного Суду України, Голови та суддів вищого спеціалізованого суду України, Генерального прокурора України та його заступників регулюється Конституцією та спеціальними законами України. Регулювання правового становища державних службовців, що працюють в апараті органів прокуратури, судів, дипломатичної служби, митного контролю, служби безпеки, внутрішніх справ та інших, здійснюється відповідно до цього Закону, якщо інше не передбачено законами України.

На думку дисертанта, цивільна служба від мілітаризованої відрізняється: 1)порядком зарахування на державну службу; 2) порядком заміщенням посад; 3) порядком присвоєння рангів (спеціальних звань); 4) правилами проходження державної служби; 5) видами встановлених обмежень; 6)порядком проходження атестації; 7) порядком притягнення до відповідальності; 8) правом носіння зброї, спеціальних засобів та спеціального форменого одягу.

У ст.15 цього ж Закону виокремлюється і такий вид державної служби як патронатна. Зокрема, у цій статті зазначено, що Президент України, Голова Верховної Ради України, члени Уряду України, глави місцевих державних адміністрацій мають право самостійно добирати та приймати осіб на посади своїх помічників, керівників прес-служб, радників і секретарів згідно з штатним розписом і категорією, що відповідає посаді (патронатна служба). Порядок перебування на державній службі таких осіб встановлюється відповідними органами.

Кожен вид державної служби має своє правове оформлення, характеризується особливими ознаками і спеціальним правовим статусом [227, с.47]. Більшу увагу у цьому підрозділі ми приділимо саме мілітаризованій державній службі, яка характерна для органів внутрішніх справ, органів Служби безпеки, органів пожежної безпеки та органів Державної прикордонної служби, які виконують завдання щодо забезпечення внутрішньої безпекисуспільства та держави від внутрішніх загроз, що є наслідком вчинення правопорушень.

У науковій літературі до мілітаризованої служби відносять, як правило, службу в органах: Міністерства внутрішніх справ України; Служби безпеки України; Управління державної охорони України; органах, які здійснюють охорону державного кордону України; Міністерства України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи; Міністерства оборони України; Державної податкової служби, Державної митної служби, Департаменту виконання покарань [227, с.48-49; 313, с.46; 316, с.90; 326, с.16; 332, с.302; 443, с.166]. Ю.П. Битяк до мілітаризованої служби пропонує відносити службу і «в інших органах виконавчої влади, де встановлені спеціальні звання, – у Міністерстві транспорту України, Антимонопольному комітеті України, Державному казначействі України та ін. [227, с.48].

Науковці виокремлюють і різні ознаки мілітаризованої служби. Так, на думку О.Ю. Оболенського, «для мілітаризованої служби є характерними захист життя і здоров’я людей, забезпечення безпеки громадян, порядку управління, основних прав громадян» [443, с.166]. Схожу точку зору поділяє А.Г.Кабанець [316, с.90]. Ю.П.Битяк зазначає, що «мілітаризована служба має багато особливостей, які знаходять своє відображення в нормативно-правових актах, що встановлюють правове становище цих видів державної служби і відповідних державних службовців» [227, с.48]. Д.М. Бахрах серед ознак мілітаризованої державної служби називає такі: 1) професіональним обов’язком службовців цієї категорії є захист життя і здоров’я людей, забезпечення безпеки громадян і встановленого порядку управління, основних прав громадян і публічних інтересів, матеріальних цінностей, охорона громадського порядку і правопорядку; 2) вступ на державну службу мілітаризованого характеру здійснюється особами, які досягли, як правило, вісімнадцятирічного віку; 3) існування спеціальних особливих дисциплінарних статутів, положень про дисципліну, обумовлених специфічними посадовими функціями мілітаризованих службовців; 4) ці службовці мають особливі умови вступу на службу, її проходження, присвоєння спеціальних звань, проведення атестації і припинення служби; 5)існування встановленого в спеціальних адміністративно-правових нормативних актах особливого правового статусу мілітаризованих службовців (права, обов’язки, відповідальність, спеціальні пільги і т.д.); 6)особливий порядок притягнення до правової відповідальності (особливо адміністративної і матеріальної) [212, с.21-23].

Погоджуючись в цілому із наведеними ознаками, хочемо висловити власну позицію щодо деяких із них. Так, на думку дисертанта, такі ознаки як «забезпечення основних прав громадян і публічних інтересів громадян», «вступ на державну службу мілітаризованого характеру здійснюється особами, які досягли вісімнадцятирічного віку», «існування встановленого в спеціальних адміністративно-правових нормативних актах особливого правового статусу мілітаризованих службовців (права, обов’язки, відповідальність, спеціальні пільги і т. д.)» характерні для усіх без винятку державних службовців.

Вважаємо доцільним до ознак мілітаризованої служби віднести і право носіння, зберігання та застосування вогнепальної зброї та спеціальних засобів; наявність спеціального форменого одягу; встановлення суворої дисципліни, яка більш наближена до військової; наявність спеціальних звань.

Отже, з’ясувавши основні категорії, перейдемо до безпосереднього аналізу особливостей державно-службових відносин у сфері забезпечення внутрішньої безпеки держави.

Слід підкреслити, що сьогодні серед науковців різних галузей права немає загальноприйнятої думки стосовно того, якою галуззю права регулюються відносини у сфері державної служби. Тому такі відносини називають «службово-трудовими» [313, с.99; 388, с.3-4; 438, с.155-162], або «державно-службовими», [284, с.309-313; 326, с.3, 30, 44; 443, с.133]через що у їх регулюванні спостерігається пріоритетність норм трудового чи адміністративного права. Так, прихильники концепції службово-трудових відносин у державній службі посилаються в основному на ст.3 Кодексу законів про працю України, в якій зазначено, що «законодавство про працю регулює трудові відносини працівників усіх підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності, виду діяльності та галузевої належності, а також осіб, які працюють за трудовим договором з фізичними особами» [3]. Один із прихильників концепції державно-службових відносин твердить, що «державна служба тому і є державною, що відносини, які виникають при її встановленні, організації, регулюванні, проходженні, засади відповідальності державних службовців є відносинами публічно-правовими і регулюються нормами публічного права. Поза межами службових відносин державні службовці можуть виступати як суб’єкти приватно-правових відносин, у межах службово-правових відносин вони завжди суб’єкти публічного права» [227, с.44].

Інші науковці вказують, що правовий інститут державної служби має міжгалузевий характер і регулюється нормами як адміністративного права, так і трудового права [213, с.10; 255, с.61; 571, с.44]. Наприклад, В.О. Юсупов відносини у сфері державної служби поділяє на дві основні групи: 1) відносини, що виникають у процесі організації державної служби, а саме – у зв’язку з підготовкою, добором і розстановкою кадрів; встановленням статусу у зв’язку із заміщенням посад, проведенням оцінки праці і просуванням по службі. Такі відносини, на його думку, носять адміністративно-правовий характер; 2)відносини, які виникають у ході реалізації державної служби, тобто в процесі діяльності працівника всередині державного органу, в процесі організації робочого часу та відпочинку; щодо дисципліни й оплати праці; у процесі функціонування кадрів управління поза межами цих органів. Відповідно, цю групу відносин можна віднести до галузі трудового права [571, с.44].

Існує ще одна думка, яка заслуговує на увагу. Так, О.Ю. Оболенський зазначає, що «державно-службові відносини» є об’єктом регулювання законодавства про державну службу. У зв’язку з цим такі відносини вчений поділяє на дві групи: 1) відносини, які виникають у процесі організації державної служби, а саме – у зв’язку з підготовкою, добором і розстановкою кадрів; встановленням статусу державної ради, у зв’язку із заміщенням посад, проведенням оцінки праці і просуванням по службі; 2) відносини, які складаються: у процесі реалізації державної служби, тобто в процесі організації робочого часу та часу відпочинку; щодо дисципліни і оплати праці; у процесі функціонування кадрів управління поза межами цих органів [443, с.67].

На думку дисертанта, державна служба є комплексним інститутом, у зв’язку з чим регулюється нормами конституційного, адміністративного, трудового, фінансового та інших галузей законодавства. Наприклад, адміністративно-правовими нормами регулюються: прийняття на державну службу (призначення на посаду); прийняття присяги та урочистого зобов’язання; стажування; організація професійної підготовки службовців; порядок присвоєння спеціальних звань; заохочення і притягнення посадових осіб до відповідальності; атестація; просування (переміщення) по службі; забезпечення безпеки під час виконання службових обов’язків.

Нормами трудового права регулюються: встановлення робочого часу та часу відпочинку; пенсійне забезпечення; соціально-правовий захист службовців, оплата праці; сумісництво. Деякі аспекти проходження служби регулюються як адміністративно-правовими нормами, так і нормами трудового права, наприклад: організація професійної підготовки службовців; притягнення до дисциплінарної відповідальності. Однак, домінуючими у сфері державної служби все ж є державно-службові відносини, які регулюються нормами адміністративного права.

У науковій літературі державно-службові правовідносини визначаються як «державно-правові відносини служби і відданості державного службовця, який вступає на службу» [520, с.23]. Вчені виокремлюють специфічні ознаки державно-службових відносин. Так, О.Ю. Оболенський до таких відносить: 1) ці відносини є державно-правовими, тобто вони більшою мірою регулюються нормами державного та адміністративного права; 2) державно-службові правовідносини – це особливі (статусні) правові відносини, що визначають статус державних службовців; 3) державно-службові правовідносини – це відносини довіри, служби й відданості державного службовця, що принципово зумовлює права та обов’язки державних службовців; 4) службові правовідносини – це владні державно-правові відносини, що означає верховенство державного суверенітету і незалежності, суверенність владних дій державних службовців, можливість вживати організаційно-розпорядчі і адміністративні заходи, здійснювати адміністративно-юрисдикційні дії як у самому органі державної влади, так і щодо зовнішніх суб’єктів права; 5) державно-службові відносини пов’язані з управлінням посадою, тобто державний службовець здійснює функції держави і вирішує коло державних завдань [443, с.134].

З огляду на викладене, вважаємо доцільним до особливостей державно-службових відносини у сфері забезпечення внутрішньої безпеки держави віднести таке:

  1. Такі відносини є публічно-правовими, оскільки в переважній більшості регулюються нормами адміністративного права.
  2. Основною метою виникнення, зміни чи припинення таких відносин є забезпечення охорони та захисту людини, суспільства та держави від внутрішніх загроз, які є наслідком вчинення правопорушень.
  3. Їх обов’язковими учасниками є мілітаризовані державні службовці [227, с.48-49]органів внутрішніх справ, служби безпеки, пожежної охорони та прикордонної служби, правовий статус яких закріплено у спеціальному законодавстві.
  4. Можуть бути як зовнішніми (реалізація владних повноважень стосовно непідпорядкованих їм суб’єктів), так і внутрішніми, які складаються з питань організації та проходження служби.
  5. Вони виникають в односторонньому порядку, оскільки пов’язані із виданням адміністративного акта (наказу, в деяких випадках – Указу Президента чи розпорядження Голови Уряду).
  6. Складаються у ході організації державної служби та її проходження, у зв’язку з: прийняттям на державну службу (призначенням на посаду); прийняттям присяги чи урочистого зобов’язання; присвоєнням спеціальних звань; просуванням (переміщенням) по службі; стажуванням; встановленням умов проходження державної служби, зокрема, визначенням посадових повноважень та відповідальності; забезпеченням безпеки під час виконання службових обов’язків; організацією професійної підготовки службовців; оцінюванням професійної діяльності; контролем за діяльністю підлеглих.
  7. Учасники таких відносин можуть бути як юридично нерівними, так і юридично рівними, однак нерівність є домінуючою у цих відносинах, що полягає у підпорядкованості волі одного суб’єкта іншому.
  8. Визначальним методом регулювання державно-службових відносин є імперативний, який базується на владі і підпорядкуванні.

Таким чином, державно-службові відносини у сфері забезпечення внутрішньої безпеки держави доцільно визначити як урегульовані адміністративно-правовими нормами суспільні відносини, які складаються як під час зовнішньої, так і внутрішньо-організаційної діяльності мілітаризованих правоохоронних органів і спрямовані на організацію та забезпечення належного проходження державної служби їх службовцями.

1.4. Суб’єкти управління загальної компетенції та їх функціїі повноваження щодо забезпечення внутрішньої безпеки держави

Ефективність державного управління у сфері забезпечення внутрішньої безпеки держави залежить від чіткого нормативного визначення функцій та компетенції його суб’єктів [482, с.71]. Як було зазначено вище, суб’єктів, які забезпечують внутрішню безпеку, необхідно об’єднати у дві групи: 1)загальні, а саме – органи загальної компетенції, які визначають засади внутрішньої політики держави, наділені правом прийняття загальних нормативно-правових актів в цій сфері, здійснюють координаційні повноваження, реалізують державну політику щодо забезпечення внутрішньої безпеки у підвідомчих їм сферах тощо [478, с.18]; 2) спеціальні, тобто воєнізовані правоохоронні органи (за винятком тих, які забезпечують безпеку від зовнішніх загроз), а саме: Служба безпеки України, органи внутрішніх справ, органи Державної прикордонної служби, органи забезпечення пожежної безпеки, які безпосередньо виконують завдання щодо забезпечення внутрішньої безпеки держави [483, с.12-16].

У цьому підрозділі ми розглянемо функції та повноваження суб’єктів першого виду щодо забезпечення внутрішньої безпеки держави, а саме:Верховної Ради України; Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини; Президента України; Кабінету Міністрів України; Ради національної безпеки і оборони України; міністерств та інших центральних органів виконавчої влади; місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування; судів; органів прокуратури; військових формувань, утворених відповідно до законів України, та правоохоронних органів (крім тих, яких ми віднесли до суб’єктів спеціальної компетенції).

У науковій літературі пропонуються різні визначення поняття «функції державних органів» [181, с.119; 284; 15-16; 347, с.25], в деяких випадках вони ототожнюються із завданнями та компетенцією [223, с.16; 299, с.22]. Ми погоджуємося з думкою В.Б. Авер’янова, який зазначає, що «інколи складається ситуація, за якої одні й ті самі терміни (формулювання) використовуються як для означення функцій органів виконавчої влади, так і для означення їх компетенції (повноважень). Більш того, в результаті уважного зіставлення переліку таких функцій і повноважень можна виявити, що деякі з них є доволі абстрактними і допускають досить довільне тлумачення. Деякі ж, навпаки, вказують на конкретні й точні дії органу виконавчої влади, які не можуть бути розширені шляхом застосування загальновідомих способів тлумачення нормативно-правових приписів» [284, с.121]. На думку дисертанта, функції державних органів – це та роль, яку вони виконують, тобто їх призначення. На відміну від повноважень, вони мають загальний характер і є похідними від завдань. У свою чергу, повноваження є похідними від функцій. Схематично це можна відобразити таким чином: завдання → функції → повноваження (права та обов’язки).

Функції суб’єктів загальної компетенції щодо забезпечення внутрішньої безпеки держави доцільно об’єднати у дві групи: 1) основні (загальні) та 2) спеціальні, особливість яких полягає у тому, що вони відображають специфіку окремого суб’єкта загальної компетенції у досліджуваній нами сфері. На думку дисертанта, до основних (загальних) функцій суб’єктів загальної компетенції щодо забезпечення внутрішньої безпеки держави доцільно віднести такі: 1) створення (участь у створенні) нормативно-правової бази, необхідної для ефективного функціонування системи внутрішньої безпеки [493, с.103]; 2) вироблення концепції (стратегії, програми) у сфері внутрішньої безпеки; 3) кадрове, фінансове, матеріально-технічне, інформаційне та інше забезпечення діяльності в цій сфері; 4) постійний моніторинг потенційних загроз внутрішній безпеці; проведення аналізу ситуації в державі щодо забезпечення безпеки людини, суспільства та держави; 5) надання пропозицій щодо фінансування пріоритетних напрямів забезпечення внутрішньої безпеки, проведення експертизи ефективності використання коштів, які виділяються на цю мету; 6) запобігання та припинення небезпек, притягнення винних у їх створенні осіб до юридичної відповідальності.

Особливість основних (загальних) функцій полягає у тому, що вони для окремо взятого суб’єкта загальної компетенції щодо забезпечення внутрішньої безпеки держави є одними з багатьох, можуть виконуватись окремим суб’єктом повністю, тобто у комплексі, а можуть виконуватись лише деякі із них.

Як було зазначено вище, спеціальні функції суб’єктів загальної компетенції у досліджуваній нами сфері відображають специфіку діяльності окремого із них. Так, відповідно до ст.121 Конституції України на органи прокуратури покладено такі функції: 1) підтримання державного обвинувачення в суді; 2) представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом; 3) нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство; 4) нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов’язаних з обмеженням особистої свободи громадян; 5) нагляд за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів з цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами.

Проблеми компетенції суб’єктів державного управління завжди перебували у центрі уваги науковців, про що свідчать публікації Б.Авер’янова, Л.Альохіна, Д.Бахраха, Ю.Битяка, Л.Коваля, В.Колпакова, Б.Лазарєва, В.Мамутова, Ю.Старилова, Ю.Тихомирова та ін. Однак, проблеми компетенції загальних та спеціальних суб’єктів управління щодо забезпечення внутрішньої безпеки держави спеціально не вивчались, в існуючих наукових працях ці питання досліджувались фрагментарно або в рамках ширшої адміністративно-правової проблематики, без комплексного підходу, що обумовлює актуальність їх наукового аналізу. Крім того, в юридичній літературі даються різні, а подекуди й протилежні визначення поняття «компетенція», виділяються різні її елементи, ототожнюються такі категорії як «компетенція» та «функції».

Слово «компетенція» в тлумачному словнику визначається як «коло повноважень будь-якого органу чи посадової особи; коло питань, в яких дана особа (орган) володіє пізнаннями, досвідом» [543, с.269; 512, с.241]. У науковій літературі компетенція, як правило, означає як сукупність повноважень органу (організації, установи) [181, с.59; 284, с.119-123; 347, с.25]. Як свідчить аналіз фахових праць, присвячених цьому питанню, переважна більшість авторів єдина лише в тому, що основним елементом компетенції є повноваження, тобто права та обов’язки суб’єкта. Проте існують й інші погляди на її сутність та елементний склад, що пов’язано насамперед із віднесенням чи не віднесенням до її структури тих чи інших елементів. Наприклад, до їх числа включають коло підвідомчих даному органу питань: завдання, поставлені перед органом; покладені на нього функції; територію його діяльності; відповідальність [506, с.26-27]. Л.Л. Бачило вважає, що функції є складовою частиною компетенції і визначають, «що» робить орган. Для обґрунтування своєї позиції науковець пропонує поняття компетенції у широкому і вузькому розумінні. У першому випадку до компетенції включаються, крім функцій, і місце органу в системі управління, його завдання, об’єкти відання, коло діяльності, повноваження і відповідальність. У другому випадку – компетенція складається безпосередньо з прав та обов’язків органу [218, с.52-54]. Протилежну думку висловлює Б.М. Лазарєв, доводячи, що «функції управління самі по собі явища, звичайно, не юридичні, і тому вони не можуть бути елементами компетенції» [389, с.40-41]. Погоджуючись з автором щодо того, що функції не є елементами компетенції, заперечуємо його твердження, що функції – «явища не юридичні». Вважаємо, що їх юридичний характер визначається таким: по-перше, вони закріплені у нормативних актах, у зв’язку з чим є обов’язковими для виконання; по-друге, відповідно до функцій визначається система прав та обов’язків суб’єкта управління; по-третє, вони є підставами виникнення, зміни та припинення правовідносин.

Ю.М. Старилов до елементів компетенції відносить: повноваження органу державної влади, його відповідальність, правові засоби, форми і методи реалізації прав і виконання обов’язків [520, с.498]. О. М. Костюков до таких елементів включає: суб’єктивні права і обов’язки – повноваження; предмети відання – управлінські функції; цілі, завдання, найменування [369, с.10-12].

На думку дисертанта, найбільш вдалим є визначення компетенції Б.М.Лазарєвим, під якою він розуміє «систему повноважень органу щодо здійснення державної влади», або ж «коло питань відання чи повноважень як комплексу прав і обов’язків щодо керованого об’єкта» [389, с.101].

Таким чином, компетенцію загальних суб’єктів у сфері забезпечення внутрішньої безпеки держави слід визначити як закріплену законодавчими актами сукупність їх повноважень (прав і обов’язків), а також встановлення предмета їх відання (кола вирішуваних завдань). Елементами компетенції загальних суб’єктів управління у сфері забезпечення внутрішньої безпеки є їх повноваження та предмет (сфера) відання.

Розглянемо ці елементи компетенції більш детально. Що стосується повноважень суб’єктів загальної компетенції у сфері забезпечення внутрішньої безпекидержави, то вони не можуть бути представлені як одне лише право або один лише обов’язок [351, с.242]. З одного боку, при здійсненні повноважень суб’єктами управління у сфері забезпечення внутрішньої безпеки держави центр ваги у співвідношенні прав і обов’язків припадає на обов’язки, оскільки за їх невиконання суб’єкт управління може бути притягнутий до юридичної відповідальності. З іншого боку – державний орган і посадові особи як суб’єкти управління у сфері забезпечення внутрішньої безпеки держави мають право вимагати відповідної поведінки від інших органів і осіб, зокрема шляхом прийняття обов’язкових для виконання нормативно-правових актів. Тому повноваження суб’єктів загальної компетенції у сфері забезпечення внутрішньої безпеки необхідно розглядати як певні правообов’язки (покладені обов’язки виконуються через реалізацію наданих прав; права кореспондуються з обов’язками і навпаки).

Компетенція загальних суб’єктів у сфері забезпечення внутрішньої безпеки держави має спеціальний характер і не є рівною для всіх органів держави. Порядок встановлення і обсяг компетенції залежать від того, до якої гілки влади належить державний орган – законодавчої, виконавчої чи судової [392, с.23]. Компетенція загальних суб’єктів у сфері забезпечення внутрішньої безпеки держави є організаційно-правовою категорією. Її організаційний характер проявляється у тому, що вона у функціональному розумінні є критерієм відокремлення державних органів один від одного, обумовлює їх внутрішню структуру в цілому та кожного окремого органу зокрема. Правовий характер компетенції полягає у тому, що предмет відання, права та обов’язки загальних суб’єктів управління у сфері забезпечення внутрішньої безпеки держави закріплені у відповідних нормативно-правових актах.

Як було зазначено вище, у забезпеченні внутрішньої безпеки беруть участь органи законодавчої, виконавчої, судової влади, а також недержавні організації. Повноваження загальних суб’єктів управління у сфері внутрішньої безпеки держави визначені в Конституції України та законодавчих актах.

Так, відповідно до ст.9 Закону України «Про основи національної безпеки України», в якій закріплено повноваження суб’єктів забезпечення національної безпеки, Верховна Рада України в межах повноважень, визначених Конституцією України, визначає засади внутрішньої та зовнішньої політики, основи національної безпеки, формує законодавчу базу в цій сфері, схвалює рішення з питань введення надзвичайного і воєнного стану, мобілізації, визначення загальної структури, чисельності, функцій Збройних Сил України та інших військових формувань, створених відповідно до законів України [55; 328, с.67].

Аналіз ст.85 Конституції України, в якій закріплено загальні повноваження Верховної Ради України, уможливлює до її повноважень щодо забезпечення внутрішньої безпеки держави віднести такі:

  1. Призначення всеукраїнського референдуму з питань зміни території України. Відповідно до ст.2 Конституції України «територія України в межах існуючого кордону є цілісною і недоторканною». А у ст.17 Основного Закону зазначено, що «захист суверенітету і територіальної цілісності України, забезпечення її економічної та інформаційної безпеки є найважливішими функціями держави, справою всього Українського народу. Забезпечення державної безпеки і захист державного кордону України покладаються на відповідні військові формування та правоохоронні органи держави, організація і порядок діяльності яких визначаються законом. Не викликає сумнівів, що територіальні питання, особливо їх загострення і непорозуміння під час їх вирішення становлять для будь-якої держави як зовнішню, так і внутрішню загрозу. Отже, розв’язання цих питань шляхом призначення Верховною Радою України всеукраїнського референдуму є одним із ефективних засобів подолання внутрішніх та зовнішніх суперечностей у цій сфері, які у своєму комплексі можуть становити загрозу людині, суспільству та державі в цілому.
  2. Прийняття законів та інших законодавчих актів з питань внутрішньої безпеки. Серед таких нормативно-правових актів щонайперше слід назвати закони України «Про основи національної безпеки України» [55], «Про Раду національної безпеки і оборони України» [38], «Про міліцію»[9], «Про внутрішні війська Міністерства внутрішніх справ України»[13], «Про пожежну безпеку»[30], «Про Службу безпеки України»[20], «Про Державну прикордонну службу України»[54], «Про судоустрій»[51], «Про прокуратуру»[11], «Про місцеві державні адміністрації»[40], «Про місцеве самоврядування в Україні»[36], «Про об’єднання громадян»[16], «Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону»[46]та ін. Ці законодавчі акти визначають основні засади державної політики, спрямованої на захист національних інтересів і гарантування в Україні безпеки особи, суспільства і держави від зовнішніх і внутрішніх загроз в усіх сферах життєдіяльності, визначають правові основи організації та діяльності окремих суб’єктів забезпечення внутрішньої безпеки, їх загальну структуру, чисельність, функції та повноваження [408, с.33]. На жаль, і досі не прийнято таких основоположних законодавчих актів, які детально визначали б правовий статус Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, що є суб’єктами загальної компетенції у сфері забезпечення внутрішньої безпеки держави. Частково їх правовий статус визначено в Конституції, однак переважна більшість їх повноважень потребує деталізації шляхом прийняття окремих законодавчих актів. Викликає подив ситуація, коли чинні Закони України «Про вибори народних депутатів України», «Про вибори Президента України», а статус самої Верховної Ради України та Президента й досі детально не встановлено, що призводить до різних непорозумінь та конфліктів (тобто, як обирати – знаємо, а який правовий статус тих, кого ми обираємо (президента), чи органу, в якому вони будуть працювати (Верховна Рада України), – не знаємо). Тому ми приєднуємося до позиції тих науковців, які обґрунтовують необхідність якнайшвидшого прийняття законів «Про Верховну Раду України», «Про Кабінет Міністрів України», «Про Президента України», що, у свою чергу, покладе край так званому «перетягуванню повноважень» зазначеними суб’єктами між собою.
  3. Затвердження Державного бюджету України та внесення змін до нього, контроль за виконанням Державного бюджету України, прийняття рішення щодо звіту про його виконання. У Державному бюджеті України передбачаються кошти на проведення заходів із забезпечення внутрішньої безпеки та на утримання органів, які її забезпечують. При затвердженні Державного бюджету України визначається розмір витрат на забезпечення оборони, державної безпеки України і громадського порядку із зазначенням конкретного спрямування бюджетних асигнувань. Однак слід зазначити, що теперішній стан видатків Державного бюджету на утримання державних воєнізованих правоохоронних органів не витримує жодної критики. Наприклад, Законом України «Про Державний бюджет України на 2005 рік» для Міністерства внутрішніх справ України передбачалось 2893,3 млн. грн., що забезпечувало потребу на 29,5%. Бюджетом на 2006 р. було заплановано суму в 3660,6 млн. грн., що забезпечує об’єктивну потребу лише на 44,4% [499, с.5].
  4. Визначення засад внутрішньої і зовнішньої політики, в тому числі і з питань внутрішньої безпеки. Так, Верховною Радою України в цілому, її окремими комітетами і спеціалізованими комісіями: проводиться системний аналіз ситуації в державі щодо забезпечення безпеки людини, суспільства та держави, за результатами якого органам влади даються відповідні рекомендації; опрацьовуються рекомендації щодо політичного і правового забезпечення реалізації внутрішньої політики держави у сфері забезпечення внутрішньої безпеки; розглядаються проекти національних і загальнодержавних програм з питань внутрішньої безпеки; даються пропозиції щодо фінансування пріоритетних напрямів забезпечення внутрішньої безпеки, проводиться експертиза ефективності використання коштів, які виділяються на цю мету; аналізується стан додержання законів, указів і розпоряджень Президента України, актів Кабінету Міністрів України з питань забезпечення внутрішньої безпеки.
  5. Прийняття загальнодержавних програм з питань забезпечення внутрішньої безпеки чи з питань організації діяльності суб’єктів, які її забезпечують, що затверджуються відповідними законами чи постановами, наприклад: Про Національну програму інформатизації, Про Державну програму авіаційної безпеки цивільної авіації, Про Програму діяльності Кабінету Міністрів України, Про Національну енергетичну програму України до 2010 року, Про Державну програму боротьби із злочинністю та ін. Верховна Рада України розглядає за поданням Кабінету Міністрів України і затверджує загальнодержавні програми реформування та розвитку правоохоронних органів, вирішення соціальних проблем, а також інші програми, що стосуються безпеки держави, програми військового, військово-політичного та військово-технічного співробітництва з іншими державами та міждержавними союзами.
  6. Заслуховування щорічних та позачергових послань Президента України про внутрішнє і зовнішнє становище України, у тому числі з питань внутрішньої безпеки [493, с.119].
  7. Призначення на посаду та звільнення з посади за поданням Президента України Голови Служби безпеки України, який несе персональну відповідальність за виконання завдань, покладених на Службу безпеки України.
  8. Призначення на посаду та звільнення з посади Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини; заслуховування його щорічних доповідей про стан дотримання та захисту прав і свобод людини в Україні.
  9. Затвердження загальної структури, чисельності, визначення функцій Служби безпеки України, Збройних Сил України, інших утворених відповідно до законів України військових формувань, а також Міністерства внутрішніх справ України.
  10. Надання згоди на призначення на посаду та звільнення з посади Президентом України Генерального прокурора України; висловлення недовіри Генеральному прокуророві України, що має наслідком його відставку з посади.
  11. Затвердження протягом двох днів з моменту звернення Президента України указів про введення воєнного чи надзвичайного стану в Україні або в окремих її місцевостях, про загальну або часткову мобілізацію, про оголошення окремих місцевостей зонами надзвичайної екологічної ситуації.
  12. Здійснення парламентського контролю у межах, визначених Конституцією та законом, в тому числі з питань забезпечення внутрішньої безпеки держави.
  13. Надання згоди на обов’язковість міжнародних договорів України, в тому числі тих, що безпосередньо стосуються забезпечення внутрішньої безпеки, правоохоронної діяльності тощо.

Відповідно до Конституції і законів України комітети Верховної Ради України аналізують хід виконання ухвалених Верховною Радою України законів і постанов у сфері внутрішньої безпеки держави, охорони громадського порядку і боротьби зі злочинністю, інформують з цих питань та вносять у встановленому порядку на розгляд Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України пропозиції щодо вирішення наявних у цих сферах проблем та усунення причин, що їх породжують. Для вивчення, підготовки і попереднього розгляду окремих питань у сфері внутрішньої безпеки держави, правоохоронної діяльності Верховна Рада України в межах своїх повноважень може створювати тимчасові спеціальні комісії, а для проведення розслідування з питань, що становлять суспільний інтерес, – тимчасові слідчі комісії.

Наслідком політичної реформи стало розширення повноважень Верховної Ради у сфері контролю над сектором безпеки. Тим самим на Парламент покладається більша відповідальність за прийняття рішень та стан справ у сфері безпеки, особливо щодо питань соціального захисту військовослужбовців і бюджетного забезпечення програм розвитку Збройних Сил України та інших військових формувань [493, с.119].

У свою чергу, народні депутати України відповідно до Конституції і законів України: здійснюють право законодавчої ініціативи щодо правового регулювання проблем внутрішньої безпеки та правоохоронної діяльності; беруть участь в обговоренні законопроектів та інших питань, пов’язаних з внутрішньою безпекою держави, на засіданнях Верховної Ради України, «Днях Уряду України», парламентських слуханнях, у парламентських комітетах і комісіях; звертаються на сесії Верховної Ради України із запитом з питань внутрішньої безпеки, боротьби зі злочинністю до керівників органів державної влади та органів місцевого самоврядування, у тому числі до посадових осіб військових формувань, правоохоронних органів, які зобов’язані у встановлений законом термін повідомити народного депутата України про результати розгляду його запиту.

Уповноважений Верховної Ради України з прав людинияк суб’єкт загальної компетенції із забезпечення внутрішньої безпеки держави:

  1. Перевіряє за своєю ініціативою чи за дорученням Верховної Ради України або за зверненням громадянина чи громадської організації стан справ у сфері забезпечення внутрішньої безпеки.
  2. Має право запитувати та отримувати від керівників та інших службових (посадових) осіб військових формувань, правоохоронних органів документи, матеріали та пояснення, необхідні для здійснення повноважень, покладених на них законом.
  3. Користується правом невідкладного прийому службовими (посадовими) особами військових формувань та правоохоронних органів.
  4. Має право безперешкодно, у тому числі без попередження, відвідувати, при дотриманні встановленого режиму, військові формування та правоохоронні органи, а також бути присутнім на засіданнях їх колегіальних органів при обговоренні питань, що належать до його повноважень [400, с.11].
  5. Направляє у відповідні органи акти реагування Уповноваженого у разі виявлення порушень прав і свобод людини і громадянина у сфері їх безпеки для вжиття цими органами заходів.
  6. Перевіряє стан додержання встановлених прав і свобод людини і громадянина у сфері забезпечення безпеки відповідними державними органами, в тому числі тими, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність.

До повноважень Президента України як суб’єкта загальної компетенції забезпечення внутрішньої безпеки держави доцільно віднести такі:

  1. Здійснення загального керівництва у сфері внутрішньої безпеки держави.
  2. Звертання з посланнями до народу та зі щорічними і позачерговими посланнями до Верховної Ради України про внутрішнє і зовнішнє становище України, зокрема з питань стану забезпечення внутрішньої безпеки [493].
  3. Укладення міжнародних договорів з питань безпеки України.
  4. Призначення на посаду та звільнення з посади за згодою Верховної Ради України Генерального прокурора України.
  5. Внесення до Верховної Ради України подання про призначення на посаду та звільнення з посади Голови Служби безпеки України.
  6. Зупинення дії актів Кабінету Міністрів України з мотивів невідповідності їх Конституції з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо їх конституційності, у тому числі з питань внутрішньої безпеки держави [90].
  7. Призначення на посади та звільнення з посад вищого командування військових формувань.
  8. Прийняття у разі необхідності рішення про введення в Україні або в окремих її місцевостях надзвичайного стану, а також оголошення у разі необхідності окремих місцевостей України зонами надзвичайної екологічної ситуації – з наступним затвердженням цих рішень Верховною Радою України.
  9. Видання указів і розпоряджень з питань забезпечення внутрішньої безпеки держави, які є обов’язковими до виконання на території України.
  10. Внесення на затвердження Верховної Ради України пропозицій щодо загальної структури, чисельності, визначення функцій Служби безпеки України, інших утворених відповідно до законів України військових формувань.
  11. Вжиття заходів щодо припинення діяльності незаконних воєнізованих формувань, а також будь-яких спроб використання Збройних Сил України та інших військових формувань, правоохоронних органів для обмеження прав і свобод громадян або з метою повалення конституційного ладу, усунення органів влади чи перешкоджання їх діяльності.
  12. Розгляд перед внесенням на затвердження Верховною Радою України розроблених Кабінетом Міністрів України загальнодержавних програм у сфері внутрішньої безпеки держави.
  13. Здійснення контролю за діяльністю військових формувань і органів виконавчої влади у сфері забезпечення внутрішньої безпеки держави та правоохоронної діяльності як безпосередньо, так і через очолювану ним Раду національної безпеки і оборони України та створюваних ним у разі необхідності допоміжних служб.

Водночас слід зазначити, що після конституційної реформи загострилася проблема незбалансованості повноважень Парламенту, Президента та Уряду в сфері контролю над сектором безпеки. Очевидно, що повноваження, які стосуються Уряду, мають бути чітко виписані в Законі України «Про Кабінет Міністрів України» [493, с.119].

Рада національної безпеки і оборониУкраїни координує і контролює діяльність органів виконавчої влади у сфері забезпечення внутрішньої безпеки держави [38]. З урахуванням змін у геополітичній обстановці вносить Президенту України пропозиції щодо уточнення Стратегії внутрішньої безпеки України та Воєнної доктрини України. Рада національної безпеки і оборони України має такі повноваження:

1. Розробляє та розглядає на своїх засіданнях питання щодо: 1)визначення стратегічних національних інтересів України, концептуальних підходів та напрямів забезпечення внутрішньої безпеки у політичній, економічній, соціальній, воєнній, науково-технологічній, екологічній, інформаційній та інших сферах; 2) удосконалення системи забезпечення внутрішньої безпеки, утворення, реорганізації та ліквідації органів виконавчої влади у цій сфері; 3) проекту Закону України про Державний бюджет України по статтях, пов’язаних із забезпеченням внутрішньої безпеки; 4) матеріального, фінансового, кадрового, організаційного та іншого забезпечення виконання заходів з питань внутрішньої безпеки; 5) заходів політичного, економічного, соціального, воєнного, науково-технологічного, екологічного, інформаційного та іншого характеру відповідно до масштабу потенційних та реальних внутрішніх загроз національним інтересам України; 6) доручень, пов’язаних з вивченням конкретних питань та здійсненням відповідних досліджень у сфері внутрішньої безпеки, органам виконавчої влади та науковим закладам України; 7) залучення контрольних, інспекційних та наглядових органів, що функціонують у системі виконавчої влади, до здійснення контролю за своєчасністю та якістю виконання прийнятих Радою національної безпеки і оборони України рішень, введених в дію указами Президента України; 8) забезпечення і контролю надходження та опрацювання необхідної інформації, її збереження, конфіденційності та використання в інтересах внутрішньої безпеки України, аналізу на її основі стану і тенденції розвитку подій, що відбуваються в Україні і в світі, визначення потенційних та реальних внутрішніх загроз інтересам України; питань оголошення воєнного чи надзвичайного стану в Україні або окремих її місцевостях, оголошення в разі потреби окремих місцевостей України зонами надзвичайної екологічної ситуації [367, с.3-4].

2. Здійснює поточний контроль за діяльністю органів виконавчої влади у сфері внутрішньої безпеки держави, подає Президентові України відповідні висновки та пропозиції.

3. Ініціює розроблення нормативних актів та документів з питань внутрішньої безпеки і оборони, узагальнює практику їх застосування та результати перевірок їх виконання.

Серед повноважень Кабінету Міністрів України як одного із суб’єктів загальної компетенції у сфері забезпечення внутрішньої безпеки держави необхідно назвати такі:

  1. Вживає заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина.
  2. Розробляє і здійснює загальнодержавні програми з питань забезпечення внутрішньої безпеки держави.
  3. Розробляє проект закону про Державний бюджет України, в якому передбачаються видатки на забезпечення внутрішньої безпеки, на утримання державних воєнізованих правоохоронних органів, і забезпечує його виконання.
  4. Здійснює заходи щодо забезпечення внутрішньої безпеки України, громадського порядку, боротьби зі злочинністю.
  5. Спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади, у тому числі і з питань забезпечення внутрішньої безпеки.
  6. Утворює, реорганізовує та ліквідовує відповідно до закону міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, діючи в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади, у тому числі і тих, які здійснюють спеціальну компетенцію у сфері забезпечення внутрішньої безпеки.
  7. Розробляє і вносить на розгляд Верховної Ради України проекти законів з питань забезпечення внутрішньої безпеки держави, що потребують законодавчого врегулювання, і в межах своєї компетенції приймає відповідні рішення.
  8. Видає постанови і розпорядження з питань забезпечення внутрішньої безпеки, які є обов’язковими до виконання [93-100 та ін.].

Міністерства та інші центральні органи виконавчої владияк суб’єкти загальної компетенції щодо забезпечення внутрішньої безпеки держави (крім тих, які ми віднесли до суб’єктів спеціальної компетенції) здійснюють такі повноваження:

  1. Організовують і забезпечують виконання законів України, інших нормативно-правових актів з внутрішньої безпеки держави та правоохоронної діяльності.
  2. Забезпечують об’єктивне і своєчасне інформування Верховної Ради України, Президента України, Ради національної безпеки і оборони України, Кабінету Міністрів України про стан забезпечення внутрішньої безпеки держави у підвідомчих їм галузях.
  3. Сприяють суб’єктам спеціальної компетенції у виконанні покладених на них завдань та функцій щодо забезпечення внутрішньої безпеки держави.
  4. Забезпечують реалізацію державної політики з питань внутрішньої безпеки держави.
  5. Здійснюють контроль за дотриманням вимог, правил та стандартів з питань забезпечення внутрішньої безпеки у підвідомчих їм сферах [324, с.5].

Місцеві державні адміністрації забезпечують вирішення питань у сфері внутрішньої безпеки, віднесених законодавством до їх компетенції. Так, відповідно до Закону України «Про місцеві державні адміністрації» [40; 320, с.33] останні наділені такими повноваженнями щодо забезпечення внутрішньої безпеки держави:

  1. Забезпечують виконання Конституції та законів України, рішень Конституційного Суду України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів державної влади з питань внутрішньої безпеки.
  2. Забезпечують здійснення заходів щодо охорони громадської безпеки, громадського порядку, боротьби зі злочинністю.
  3. Здійснюють заходи щодо організації правового інформування і виховання населення.
  4. Проводять роботу, пов’язану з розробленням та здійсненням заходів щодо розміщення, працевлаштування, соціально-побутового і медичного обслуговування біженців, а також депортованих осіб, які добровільно повертаються в регіони їх колишнього проживання.
  5. Розглядають справи про адміністративні правопорушення, віднесені до їх відання, утворюють адміністративні та спостережні комісії, координують їх діяльність.
  6. Здійснюють разом з відповідними виконавчими органами рад підготовку і внесення в установленому порядку на розгляд ради пропозицій, погоджених з відповідними головними управліннями, управліннями Міністерства внутрішніх справ України в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, щодо утворення, реорганізації або ліквідації місцевої міліції, чисельності її працівників згідно з нормативами, затвердженими Міністерством внутрішніх справ України, витрат на утримання та матеріально-технічне забезпечення діяльності місцевої міліції, навчання її працівників, створення для них необхідних житлово-побутових умов.
  7. Забезпечують здійснення заходів щодо соціальної адаптації осіб, які відбували покарання у виді обмеження волі або позбавлення волі на певний строк.

На органи місцевого самоврядування як суб’єктів загальної компетенції щодо забезпечення внутрішньої безпеки держави покладаються такі повноваження:

  1. Підготовка і внесення на розгляд відповідної ради пропозицій щодо створення міліції, що утримується за рахунок коштів місцевого самоврядування, вирішення питань про чисельність працівників такої міліції, про витрати на їх утримання, здійснення матеріально-технічного забезпечення їх діяльності, створення для них необхідних житлово-побутових умов [36].
  2. Сприяння діяльності органів суду, прокуратури, юстиції, служби безпеки, внутрішніх справ та адвокатури.
  3. Внесення подань до відповідних органів про притягнення до відповідальності посадових осіб, якщо вони ігнорують законні вимоги та рішення рад і їх виконавчих органів з питань забезпечення внутрішньої безпеки держави.
  4. Вирішення відповідно до закону питань про проведення зборів, мітингів, маніфестацій і демонстрацій, спортивних, видовищних та інших масових заходів; здійснення контролю за забезпеченням при їх проведенні громадського порядку [457, с.146].
  5. Розгляд справ про адміністративні правопорушення, віднесені законом до їх відання.
  6. Утворення адміністративних комісій та комісій з питань боротьби зі злочинністю, спрямування їх діяльності.

Повноваження судів як суб’єктів загальної компетенції щодо забезпечення внутрішньої безпеки держави реалізуються під час: оцінювання конкретних фактів, зокрема, під час розгляду справ про адміністративні правопорушення чи злочини; вирішення скарг та інших звернень громадян [525, с.18]; вирішення питання про відповідність управлінських рішень державних органів Конституції, законодавчим та підзаконним актам; попередження та припинення випадків порушення законності в діяльності державних органів та їх посадових осіб (наприклад, зловживання службовим становищем та перевищення владних повноважень).

До повноважень органів прокуратури як суб’єктів загальної компетенції щодо забезпечення внутрішньої безпеки держави можна віднести право: 1) вимагати для перевірки рішення, розпорядження, інструкції, накази та інші акти і документи, одержувати інформацію про стан законності і заходи щодо її забезпечення у сфері внутрішньої безпеки; 2)вимагати від керівників та колегіальних органів проведення перевірок, ревізій діяльності підпорядкованих і підконтрольних підприємств, установ, організацій та інших структур незалежно від форм власності, а також виділення спеціалістів для проведення перевірок, відомчих і позавідомчих експертиз з питань внутрішньої безпеки; 3) викликати посадових осіб і громадян, вимагати від них усних або письмових пояснень щодо правопорушень; 4) при виявленні порушень у сфері забезпечення внутрішньої безпеки держави прокурор або його заступник у межах своєї компетенції можуть: опротестовувати акти; вносити подання або приносити протест залежно від характеру порушень; порушувати у встановленому законом порядку кримінальну справу, дисциплінарне провадження або провадження про адміністративне правопорушення, передавати матеріали на розгляд громадських організацій; давати приписи про усунення очевидних порушень закону; звертатись до суду з заявами про захист прав і законних інтересів громадян, держави, а також підприємств та інших юридичних осіб; 5) вступити у справу в будь-якій стадії процесу, якщо цього вимагає захист конституційних прав громадян, інтересів держави та суспільства [11; 422, с.50].

До суб’єктів загальної компетенції щодо забезпечення внутрішньої безпеки держави ми відносимо і військові формування, утворені відповідно до законів України, та правоохоронні органи (крім тих, які є суб’єктами спеціальної компетенції). У Законі України «Про основи національної безпеки України» військові формування визначено як складові воєнної організації держави, утворені відповідно до законів України, діяльність яких перебуває під демократичним цивільним контролем з боку суспільства і безпосередньо спрямована на захист національних інтересів України від зовнішніх та внутрішніх загроз. Під правоохоронними органами у цьому ж Законі розуміються органи державної влади, на які Конституцією і законами України покладено здійснення правоохоронних функцій [55].

Військові формування, утворені відповідно до законів України, та правоохоронні органи як суб’єкти загальної компетенції щодо забезпечення внутрішньої безпеки держави наділені так званими «владно-розпорядчими повноваженнями правоохоронного характеру», серед яких: затримувати осіб, проводити огляд, складати протоколи про правопорушення, обмежувати (забороняти) певну діяльність, застосовувати вогнепальну зброю та спеціальні заходи, перевіряти документи тощо.

Що стосується предмета (сфери) відання суб’єктів загальної компетенції у сфері забезпечення внутрішньої безпеки держави, то ним є: 1)у широкому розумінні – внутрішня безпека, поняття якої було визначено вище; 2) у вузькому – конкретні її аспекти (напрямки, об’єкти), на які можуть впливати окремі суб’єкти [470, с.193]. Наприклад, відповідно до ст.13 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», до їх відання у сфері забезпечення внутрішньої безпеки держави належить вирішення питань щодо забезпечення законності, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян; громадських формувань правоохоронної спрямованості – охорона громадського порядку, охорона державного кордону [40]та ін.

Таким чином, особливості суб’єктів управління загальної компетенції щодо забезпечення внутрішньої безпеки полягають у такому: по-перше, вони визначають засади внутрішньої політики держави, наділені правом прийняття загальних нормативно-правових актів в цій сфері, здійснюють координаційні повноваження, реалізують державну політику щодо забезпечення внутрішньої безпеки у підвідомчих їм сферах; по-друге, їх діяльність регулюється багатьма нормативними актами, норми яких мають різну юридичну силу та ступінь конкретності; по-третє, порядок встановлення і обсяг компетенції таких суб’єктів залежать від того, до якої гілки влади належить державний орган, як наслідок їх компетенція обмежується тими цілями і завданнями, заради яких вони створюються; по-четверте, діяльність суб’єктів загальної компетенції щодо забезпечення внутрішньої безпеки держави завжди ототожнюється з певною мірою самостійності та відособленості окремого органу держави у системі всього апарату держави; по-п’яте, діяльність цих суб’єктів спрямована на те, щоб втілити в життя демократичну сутність держави, яка полягає у тому, що держава існує для громадян, а не навпаки, надає їм державні послуги, створює умови для всебічної реалізації їх прав, свобод та законних інтересів.

1.5. Законність управління у сфері забезпечення внутрішньоїбезпеки держави

Виконуючи численні і різноманітні правоохоронні завдання, суб’єкти управління у сфері забезпечення внутрішньої безпеки держави реалізують надані їм законодавством повноваження примусового характеру стосовно фізичних та юридичних осіб, з одного боку, та щодо підпорядкованого їм персоналу під час державно-службової діяльності, – з іншого, що потребує ґрунтовного дослідження особливостей забезпечення законності їх діяльності. Володіючи особливою компетенцією у сфері забезпечення внутрішньої безпеки держави, відповідні правоохоронні органи несуть підвищену відповідальність за належне застосування нормативно-правових актів [479, с.119]. На стан законності в суспільстві значною мірою впливають зміст і характер їх діяльності, висока правова та моральна культура їх персоналу, турбота про впровадження в життя правових актів, які охороняють права і свободи громадян, інтереси держави. Нехтування вимогами і приписами правових норм є порушенням не лише законності, а й норм моралі, що тим більш небажано, оскільки негативно впливає на моральний стан як суспільства в цілому, так і окремих соціальних груп та індивідів. Крім того, незважаючи на нормативне закріплення численних вимог щодо додержання законності воєнізованими правоохоронними органами, основним завданням яких є забезпечення внутрішньої безпеки держави, тобто суб’єктами спеціальної компетенції, реальний стан у цій сфері викликає занепокоєння, про що свідчить велика кількість скарг на їх діяльність. Отже, у цьому підрозділі ми розглянемо проблемні питання забезпечення законності діяльності суб’єктів спеціальної компетенції, які виконують завдання та функції щодо забезпечення внутрішньої безпеки держави.

Питання забезпечення законності діяльності правоохоронних органів досліджували В.Б. Авер’янов, О.Ф. Андрійко, Ю.П. Битяк, А.С. Васильєв, В.М. Гаращук, А.Т. Комзюк, В.К. Колпаков, Р.С. Мельник, Н.Р. Нижник, В.Ф. Опришко, В.В. Цвєтков та ін. Разом з тим у вітчизняній юридичній літературі проблеми законності управління у сфері забезпечення внутрішньої безпеки висвітлено недостатньо, що обумовлює актуальність їх аналізу. Крім того, у науковій літературі не склалося єдиної думки щодо сутності самого поняття «законність», способів (засобів) її забезпечення та системи органів (суб’єктів), які її забезпечують, з’ясування яких дозволить визначити особливості забезпечення законності управління у сфері внутрішньої безпеки держави.

У тлумачних словниках законність визначається як «загальноприйняте, усталене правило співжиття, норма поведінки, що охороняється законами» [441, с.67]або як «виключне надбання правової держави, яке виражається в режимі панування закону у взаємовідносинах особистості та держави, громадянина та посадової особи (органу держави)» [503, с.41]. Необхідно зазначити, що законодавчого визначення поняття законності, як і поняття закону, не існує. У науковій літературі під законністю здебільшого розуміють «неухильне виконання законів та відповідних їм інших нормативних актів органами держави, посадовими особами, громадянами та громадськими організаціями» [211, с.157], а під законом – «нормативно-правовий акт представницького вищого органу державної влади (або безпосередньо народу), який регулює найважливіші питання суспільного життя, встановлює права і обов’язки громадян, має вищу юридичну силу і приймається з дотриманням особливої законодавчої процедури» [511, с.316].

Як зазначає О.Ф. Скакун, «термін «законність» є похідним від терміна «закон» і, будучи комплексним поняттям, охоплює всі сторони життя права – від його ролі у створенні закону до реалізації його норм в юридичній практиці. Законність відображає правовий характер організації суспільно-політичного життя, органічний зв’язок права і влади, права і держави, права і суспільства» [511, с.446]. Погоджуючись в цілому з таким розумінням законності, не можемо підтримати думку автора, що «законність є похідною від терміна «закон», оскільки це значно звужує розуміння її сутності. На думку дисертанта, законність – це дотримання (виконання) вимог не лише законів, а й інших законодавчих та підзаконних нормативно-правових актів.

У науковій літературі наводиться різний перелік ознак законності. Наприклад, до таких ознак вчені часто відносять наявність: певних економічних умов; розвинутої політичної системи; механізму соціального захисту населення; науково обґрунтованої системи норм права, що відповідає вимогам часу і доступна для розуміння усіма суб’єктами державного управління; механізму примусу, який чітко працює в межах закону; високу правову культуру громадян і апарату виконавчої влади, яка, в свою чергу, є наслідком загального рівня освіти і культури суспільства [181, с.216-217]. О.Ф. Скакун, зазначає, що «законність характеризується поєднанням двох ознак: зовнішньої (формальної) – обов’язком виконувати розпорядження законів і підзаконних правових актів державними органами, посадовими особами, громадянами і різними об’єднаннями; внутрішньої (сутнісної) – наявністю науково обґрунтованих і відповідних праву законів; якістю законів [511, с.446].

Аналіз наукової літератури, присвяченої вивченню проблеми законності діяльності державних органів, доводить, що законність, залежно від мети та завдань того чи іншого дослідження, розглядалась у різних аспектах, зокрема, як: принцип, метод, режим, гарантія чи вимога [216, с.11; 375, с.23; 390, с.11; 417, с.56-69; 498, с.4; 521, с.12-25], що підкреслює різнобічність цієї категорії. Наприклад, на думку багатьох науковців, сутність законності як принципу «полягає в обов’язку державних органів, інших фізичних і юридичних осіб діяти відповідно до вимог законів»; законність як метод вчені визначають як «сукупність прийомів, способів, за допомогою яких держава забезпечує належну поведінку своїх суб’єктів»; законність як режим – «сприяння забезпеченню прав і законних інтересів особи, її всебічному розвитку, формуванню і розвитку громадянського суспільства, ефективній діяльності державного механізму» [181, с.216].

Під гарантією законності розуміються «умови суспільного життя і заходи, що вживаються державою для забезпечення режиму законності і стабільного правопорядку» [511, с.450]. Їх поділяють на: загально-соціальні; спеціально-соціальні; юридичні та організаційні [511, с.451-454].

Законність як вимога, на думку дисертанта, полягає у виконанні усіма без винятку суб’єктами правовідносин (органами державної влади, підприємствами, установами, організаціями, окремими фізичними особами) приписів (правил), які передбачені нормативно-правовими актами, тобто такі приписи (правила) є обов’язковими для виконання як державними органами, які ухвалюють у межах своєї компетенції підзаконні акти, так і безпосередніми виконавцями. Крім того, законність як вимога характеризується поєднанням двох ознак: зовнішньої, сутність якої полягає у виконанні норм законів та підзаконних актів; внутрішньої, тобто наявності науково обґрунтованих, систематизованих та взаємодоповнюючих один одного нормативно-правових актів.

Ми поділяємо думку Е.А. Лукашевої, яка зазначає, що «незалежно від того, чи вважають окремі автори законність способом, методом, принципом чи режимом, у всіх визначеннях йдеться про те, що суворе дотримання законів і інших правових актів має пронизувати діяльність громадян, посадових осіб, органів, установ» [402, с.13].

На думку дисертанта, законність передбачає такий стан взаємовідносин між спеціальними суб’єктами забезпечення внутрішньої безпеки держави та фізичними (юридичними) особами, при якому їх зовнішня і внутрішньо-організаційна діяльність відповідає вимогам законів, інших законодавчих та підзаконних актів. У зв’язку з цим вважаємо доцільним виділити два аспекти забезпечення законності у досліджуваній нами сфері: 1) забезпечення законності під час зовнішньо-адміністративної діяльності спеціальних суб’єктів забезпечення внутрішньої безпеки держави, тобто дотримання вимог нормативно-правових актів у відносинах із фізичними та юридичними особами, які не перебувають з ними у службовій підлеглості (під час публічних відносин); 2) забезпечення законності під час їх внутрішньо-організаційної діяльності, зокрема, під час державно-службових відносин, у відносинах типу «керівник-підлеглий» (встановлення режиму робочого часу, надання відпусток, накладення дисциплінарних стягнень тощо).

Забезпечення законності як у ході зовнішньо-адміністративної, так і внутрішньо-організаційної діяльності спеціальних суб’єктів забезпечення внутрішньої безпеки держави відрізняється і за засобами, і за суб’єктним складом. Так, забезпечення законності під час зовнішньо-адміністративної діяльності спеціальних суб’єктів здійснюється за допомогою таких адміністративно-правових засобів як: контроль, нагляд та право на звернення. Для забезпечення законності внутрішньо-організаційної діяльності спеціальних суб’єктів забезпечення внутрішньої безпеки більш характерним є такий засіб як внутрівідомчий контроль, який здійснюється спеціально створеними у структурі цих органів контрольними підрозділи, наприклад, внутрішньої безпеки, та керівниками усіх рівнів.

Переважна більшість адміністративістів до способів забезпечення законності в державному управлінні відносить: контроль, нагляд та право на звернення [173, с.112; 180, с.238-246; 216, с.9-12; 258, с.307; 327, с.60; 347, с.525; 445, с.260; 563, с.289], з чим ми цілком погоджуємось. Так, Ю.П. Битяк зазначає, що «законність і дисципліна в державному управлінні забезпечуються трьома основними способами – проведенням контролю, здійсненням нагляду та за допомогою звернень громадян» [180, с.217]. Розглянемо ці способи більш детально.

Контрольє одним з найпоширеніших і дієвих способів забезпечення законності. Його сутність полягає в тому, що суб’єкт контролю здійснює облік і перевірку того, як контрольований об’єкт виконує покладені на нього завдання і реалізує свої функції шляхом втручання в оперативну діяльність останнього, надання йому обов’язкових для виконання вказівок, припинення, зміни чи скасування актів управління, вжиття заходів примусу, у тому числі і шляхом притягнення до відповідальності.

До контрольної діяльності висувається низка вимог, зокрема вона має бути: 1) підзаконною, тобто контроль повинен здійснюватися тільки в межах конкретних нормативних приписів; 2) систематичною, тобто мати регулярний характер; 3) своєчасною, тобто проводитися своєчасно, що значно підвищує її ефективність; 4) всебічною, тобто охоплювати найважливіші питання, поширюватися на всі служби та структури підконтрольних органів; 5) глибокою, тобто перевірці мають підлягати не тільки ті підрозділи, які мають слабкі результати в роботі, а й ті, що мають добрі результати; 6) об’єктивною, тобто виключати упередженість; 7)гласною, тобто її результати мають бути відомі тим, хто підлягав контролю; 8) результативною (дієвою) [347, с.525].

У науковій літературі визначають напрямки, стадії, принципи та види контролю [181, с.218-223].

На думку дисертанта, з’ясувати сутність контролю як одного із способів забезпечення законності діяльності спеціальних суб’єктів у сфері забезпечення внутрішньої безпеки держави допоможе його класифікація. Вважаємо за доцільне запропонувати таку класифікацію видів контролю як способу забезпечення законності цієї діяльності:

  1. Залежно від контролюючих суб’єктів: парламентський; президентський; урядовий; спеціалізований; відомчий; муніципальний (представницький); судовий; громадський. Так, суб’єктами парламентськогоконтролю є Верховна Рада України як колегіальний орган, її парламентські комітети та спеціальні комісії, окремі депутати. Відповідно до ст.8 Закону України «Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави» [280], Верховна Рада України, реалізуючи установчі й законодавчі функції, здійснює парламентський контроль над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави, зокрема: визначає основи національної безпеки, забезпечення громадського правопорядку; при затвердженні Державного бюджету України визначає розмір видатків на забезпечення державної безпеки України і громадського порядку із зазначенням конкретного спрямування бюджетних асигнувань; визначає правовий режим державного кордону України тощо. У цьому ж Законі визначені контрольні повноваження й інших суб’єктів, а саме: Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини; Президента України; Ради національної безпеки і оборони України; Кабінету Міністрів України; центральних та місцевих органів виконавчої влади; органів місцевого самоврядування; органів прокуратури України та судів; громадян України та громадських організацій, які утворюються відповідно до Конституції України для здійснення та захисту прав і свобод громадян та задоволення їх політичних, економічних, соціальних, культурних інтересів; засобів масової інформації.

Звичайно, основним критерієм розмежування цих видів контролю (парламентський, президентський, урядовий, спеціалізований, відомчий, муніципальний (представницький), судовий, громадський) є суб’єкт його здійснення, однак визначені вище види контролю мають й інші особливості. Так, до особливостей парламентського, президентського та урядового контролю необхідно віднести те, що вони реалізуються в основному у ході нормотворчої роботи, тобто розробки і прийняття обов’язкових для виконання загальнодержавних нормативно-правових актів з питань забезпечення внутрішньої безпеки держави. Особливість спеціалізованого контролю полягає у тому, що його об’єктом є певна сфера діяльності (дотримання правил пожежної безпеки, санітарно-епідеміологічних правил, правил використання енергоресурсів тощо) – з одного боку, та здійснення цього виду контролю спеціалізованими органами – з іншого. До особливостей відомчого контролю можна віднести таке: здійснюється органами (підрозділами, посадовими особами), які входять до організаційно-штатної структури органу, який перевіряється; оперативність такого контролю; виступає складовою частиною організаційної роботи, невід’ємним елементом керівництва діяльністю підконтрольних органів [264, с.138-139]. Особливості муніципального (представницького)контролю полягають у тому, що: представницькі органи наділені широким колом делегованих їм державою повноважень з питань, вирішення яких покладено на них. Основна особливість судового контролю як засобу забезпечення законності діяльності досліджуваної нами групи органів полягає у тому, що він має юрисдикційний та періодичний характер, оскільки здійснюється не постійно, а лише під час розгляду та вирішення окремих спорів [526, с.2-8]. Особливістю громадського контролю є те, що його суб’єкти, як правило, не мають права втручатися в оперативну діяльність досліджуваної нами групи органів, а їх рішення мають здебільшого рекомендаційний характер і профілактичне спрямування [475, с.3].

  1. Залежно від спрямованості (організаційного зв’язку між контролюючим суб’єктом і підконтрольним об’єктом): зовнішній контроль, який здійснюється органами, що не входять до організаційно-штатної структури підконтрольного суб’єкта; внутрівідомчий, який здійснюється у середині певного відомства.
  2. За обсягом: загальний, коли перевіряються усі напрямки діяльності спеціальних суб’єктів забезпечення внутрішньої безпеки держави (такий контроль, як правило здійснюється під час комплексних перевірок); спеціальний, під час якого перевіряється один або декілька напрямків їх діяльності і який у зв’язку з цим може бути фінансовим, внутрішньогосподарським та ін.

Усі інші критерії класифікації видів контролю, які пропонуються в науковій літературі, а саме: 1) залежно від управлінської стадії, на якій здійснюється контроль; 2) залежно від його форми; 3) за відкритістю (гласністю); 4) напрямками втручання в оперативну діяльність підконтрольної структури; 5) за ступенем втручання в оперативну діяльність підконтрольного органу; 6) часом його проведення [264, с.195; 347, с.525-526] мають, на думку дисертанта, більшою мірою теоретичне, ніж практичне значення.

Іншим способом забезпечення законності діяльності спеціальних суб’єктів, які виконують завдання щодо забезпечення внутрішньої безпеки держави, є нагляд. У тлумачних словниках нагляд часто визначається як «спостереження з метою перевірки». На думку дисертанта, нагляд як засіб забезпечення законності необхідно розглядати у широкому та вузькому значенні. У широкому – як діяльність, яка здійснюється будь-яким суб’єктом; у вузькому – лише органами прокуратури. Як зазначає Ю.П. Битяк, «контроль слід відрізняти від близького до нього виду державної діяльності – нагляду, хоча у них є деякі однакові риси, їх поєднують єдина мета – забезпечення законності і дисципліни в державному управлінні, форми здійснення роботи – перевірки, витребування звітів, пояснень та ін., обов’язковість вказівок. Але контроль, на відміну від нагляду, проводиться повсякденно і безперервно багатьма органами. Нагляд же здійснює єдиний державний орган – прокуратура» [181, с.221-222]. Очевидно, що вчений розглядає нагляд у вузькому значенні. Такий підхід ми вважаємо найбільш обґрунтованим, оскільки він унеможливлює термінологічну плутанину у ході використання категорій нагляду та контролю. Так, деякі державні органи визначені як органи нагляду (органи державного санітарно-епідеміологічного нагляду, органи державного портового нагляду, органи пожежного нагляду, органи державного енергетичного нагляду та багато інших, яких є більше тридцяти в Україні), але вони фактично здійснюють контроль, а не нагляд.

На думку дисертанта, поняття контролю є ширшим від нагляду, оскільки під час його здійснення не лише перевіряється систематичність виконання певної діяльності, а контролюючим органам надано право втручатися в оперативну діяльність підконтрольних об’єктів у формі видання обов’язкових для виконання вказівок, застосування примусових заходів, притягнення до відповідальності тощо. У свою чергу, завданням нагляду є лише виявлення та попередження правопорушень, органи прокуратури не мають права втручатися в оперативну діяльність, застосовувати примусові заходи, притягати до відповідальності, однак це не свідчить про їх меншу значущість у забезпеченні законності.

Прокуратура, здійснюючи нагляд, лише ставить питання про усунення виявлених нею порушень законодавства. Прокурор приносить протест, вносить припис або подання про усунення порушень закону або виносить постанову про дисциплінарне провадження, провадження в справі про адміністративне правопорушення або про порушення кримінальної справи стосовно винних осіб, але самостійно ніяких конкретних дій для ліквідації (припинення) протиправної ситуації не вчиняє. Конкретні дії щодо наведення порядку здійснюють компетентні посадові особи – сама особа, винна у вчиненні правопорушення, або вища посадова особа, яка має право втручатися в оперативну діяльність підконтрольного їй об’єкта [181, с.222]. Однак в деяких випадках окремі акти прокурорського реагування, зокрема, припис (ст.22 Закону України «Про прокуратуру») підлягають негайному виконанню, але і у цьому випадку прокурор не може притягти винну особу до відповідальності за невиконання припису. Тут, на думку дисертанта, нагляд співпадає за змістом з деякими владно-розпорядчими повноваженнями начальників воєнізованих правоохоронних органів, наприклад, органів внутрішніх справ, які під час виявлення правопорушення також не можуть самостійно притягнути правопорушника до дисциплінарної відповідальності, однак зобов’язані про факт порушення дисципліни доповісти керівнику правопорушника [60]. Тобто у цьому випадку також можна говорити про наглядові повноваження, однак у їх широкому значенні.

Іншим ефективним способом забезпечення законності діяльності спеціальних суб’єктів із забезпечення внутрішньої безпеки в державі є реалізація права фізичних та юридичних осіб на звернення, що передбачено ст.40 Основного закону України, відповідно до якої «усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, які зобов’язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк. Крім того, одному із видів звернень – скарзі – присвячено окрему статтю Конституції, яка встановлює, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб (ст.55).

Очевидно, що не всі звернення громадян можна віднести до заходів, які забезпечують законність діяльності досліджуваної нами групи органів. Тільки скарги і заяви про порушення чинного законодавства та недоліки в роботі тих чи інших органів та їх працівників слугують підставою для проведення контрольно-наглядових дій з метою усунення порушень і недоліків, які були в них описані. На відміну від пропозицій, які також є різновидом звернень громадян, і в яких висловлюються порада, рекомендація, у заявах та скаргах йдеться про порушення чинного законодавства чи певні недоліки, про поновлення прав і захист законних інтересів.

У Конституції закріплено обов’язок органів державної влади та їх посадових осіб щодо розгляду звернень та надання обґрунтованої відповіді на них у встановлений строк (ст.40). З цього можна зробити висновок, що право на звернення кореспондується з обов’язком відповідних органів (посадових осіб) щодо їх розгляду.

Заяви та скарги мають подвійне значення, з одного боку, вони є способом захисту прав, свобод та законних інтересів фізичних і юридичних осіб у сфері забезпечення внутрішньої безпеки держави, з іншого – сигналізують про існуючі упущення в роботі спеціальних суб’єктів забезпечення внутрішньої безпеки в державі, є підґрунтям для застосування інших способів забезпечення законності, зокрема, контролю та нагляду. Наприклад, за даними МВС у 2006 р. в органах внутрішніх справ було зареєстровано 2млн. 612 тис. 190 заяв, повідомлень про злочини, що вчинені або готуються [309, с.12].

Отже, захищаючи свої законні права і свободи у сфері забезпечення внутрішньої безпеки, громадяни тим самим звертають увагу компетентних органів на порушення законодавчих та інших нормативних актів.

Значеннязабезпечення законності в діяльності досліджуваної нами групи спеціальних суб’єктів полягає у: 1) попередженні та припиненні порушень прав, свобод та законних інтересів фізичних та юридичних осіб, які є учасниками правовідносин у сфері внутрішньої безпеки, відновленні їх порушених прав, свобод та законних інтересів; 2) попередженні та припиненні порушень прав, свобод та законних інтересів працівників спеціальних органів, які забезпечують внутрішню безпеку в державі, відновленні їх порушених прав, свобод та законних інтересів; 3) притягненні винних осіб до відповідальності; 4) раціоналізації використання бюджетних коштів на забезпечення внутрішньої безпеки [493, с.120]; 5) своєчасному, повному і достовірному інформуванні населення про діяльність спеціальних суб’єктів забезпечення внутрішньої безпеки; 6) підвищенні ефективності виконання завдань та обов’язків, реалізації наданих повноважень суб’єктами забезпечення внутрішньої безпеки, що дозволить підвищити захищеність населення від внутрішніх загроз, які є наслідком вчинення правопорушень; 7)підвищенні їх авторитету серед населення; 8) вихованні учасників правовідносин у сфері забезпечення внутрішньої безпеки держави у дусі суворого додержання існуючих правил (вимог).

З’ясувавши сутність категорії «законність», охарактеризувавши способи та систему органів (суб’єктів), які її забезпечують, визначивши значення законності в діяльності спеціальних суб’єктів, які виконують завдання та функції щодо забезпечення внутрішньої безпеки в державі, сформулюємо особливості забезпечення законності у цій сфері. До таких особливостей варто віднести таке:

  1. Особливий характер діяльності органів, які забезпечують внутрішню безпеку держави, дозволяє виокремити два напрямки забезпечення законності. Так, з одного боку, працівники цих органів під час виконання службових повноважень повинні суворо дотримуватись вимог законів та відповідних підзаконних нормативно-правових актів, з іншого – вимагати від фізичних та юридичних осіб – учасників публічних правовідносин за їх участю – безумовного виконання законів та інших нормативно-правових актів, які регулюють правила, порядок та нормативи у сфері забезпечення внутрішньої безпеки держави. Тому проблема законності в діяльності органів, завданням яких є забезпечення внутрішньої безпеки, має розглядатися в двох аспектах – законність під час публічних відносин, однією зі сторін яких є ці органи, і законність в державно-службових відносинах.
  2. Безпосереднє виконання правоохоронних завдань органами, які забезпечують внутрішню безпеку, має відповідати як букві, так і духу законів та відповідних підзаконних нормативно-правових актів, тобто бути законним. Крім того, надзвичайно велика кількість нормативно-правових актів, які регулюють їх діяльність, систематичне внесення до них змін та доповнень, скасування деяких з них тощо, збільшення вимог до професійної діяльності їх персоналу вимагає використання ними новітніх форм та методів правоохоронної роботи, які, в першу чергу, повинні бути законними, оскільки саме законність та професійність їх службової діяльності слугує тим критерієм, за допомогою якого визначається рівень довіри населення до таких органів у цілому [474, с.25]. Правові норми, які містяться у нормативно-правових актах, регулюють найбільш важливі сторони їх діяльності (визначення правового статусу, форм та методів їх діяльності, взаємодії між собою тощо), а тому суворе їх дотримання становить основу законності управління у сфері забезпечення внутрішньої безпеки держави. Більш того, (органи) суб’єкти управління у сфері забезпечення внутрішньої безпеки держави виконують такі основні функції, як контрольна, регулятивна, правотворча, правоохоронна, юрисдикційна, публічно-сервісна, яких у повному їх комплексі (системі) не здійснюють інші органи виконавчої влади. Під час виконання завдань щодо забезпечення внутрішньої безпеки їм надано право застосовувати заходи кримінально-правового, адміністративно-правового, матеріального та дисциплінарного характеру, використовувати різноманітні спецзасоби, проводити спеціалізовані експертизи, що також вимагає суворого дотримання режиму законності під час службової діяльності цих органів (підрозділів, служб) та персоналу.
  3. Сутність забезпечення законності управління у сфері внутрішньої безпеки держави полягає у: 1) припиненні порушень норм законів та підзаконних актів органами, які виконують завдання щодо забезпечення внутрішньої безпеки держави; 2) здійсненні комплексу заходів щодо ліквідації причин і умов, які їх породжують; 3) відновленні порушених прав і законних інтересів як громадян, громадських організацій, суб’єктів господарювання тощо, так і персоналу органів, які виконують завдання щодо забезпечення внутрішньої безпеки; 4) притягненні до відповідальності і покаранні осіб, винних у порушенні законності [479, с.121-122].
  4. Суб’єкти забезпечення законності управління у сфері внутрішньої безпеки держави можуть бути як зовнішніми (Верховна Рада України; Уповноважений Верховної Ради України з прав людини; Президент України; Рада національної безпеки і оборони України; Кабінет Міністрів України; центральні та місцеві органи виконавчої влади; органи місцевого самоврядування; органи прокуратури України; суди України; громадські організації; окремі громадяни), так і внутрішніми (як спеціально створені у структурі цих органів контрольні підрозділи, наприклад, внутрішньої безпеки, так і керівники усіх рівнів). У ході забезпечення законності управління у сфері внутрішньої безпеки держави як зовнішні, так і внутрішні суб’єкти мають враховувати: 1) загальні вимоги законності, які висуваються до органів виконавчої влади; 2) особливі вимоги до законності діяльності правоохоронних органів; 3) спеціальні вимоги законності під час реалізації органами забезпечення внутрішньої безпеки окремих повноважень (правотворчих, контрольних, юрисдикційних та ін.).

Зважаючи на те, що органи, які забезпечують внутрішню безпеку, та їх працівники виконують покладені на них завдання і функцій в умовах реального соціально-економічного та політичного становища в країні, тобто не є якимись відірваними від суспільства, а становлять його невід’ємну частину, звідси й заходи, які зможуть забезпечити законність управління у сфері внутрішньої безпеки держави, повинні носити комплексний характер, і як наслідок, втілюватись у зовнішніх (загальнодержавних) та відомчих планах протидії порушенням законності. Вважаємо, що подолання впливу негативних факторів на стан законності управління у сфері внутрішньої безпеки держави можливе шляхом: по-перше, удосконалення нормативно-правових актів, які регулюють правоохоронну діяльність органів, які виконують завдання щодо забезпечення внутрішньої безпеки (продовження подальшої систематизації законодавчих та підзаконних актів; виключення правових прогалин і колізій у питаннях правового регулювання їх діяльності, у тому числі взаємодії та координації під час сумісних правоохоронних заходів; адаптація чинних нормативних актів до норм міжнародного права та законодавства ЄС); по-друге, підвищення правового і культурного рівня персоналу органів, які виконують завдання щодо забезпечення внутрішньої безпеки, підвищення рівня їх соціально-правового забезпечення [479, с.122]; по-третє, систематичного вдосконалення їх професійної майстерності, що є можливим за умов функціонування системи професійної підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації персоналу цих органів; посилення як зовнішнього, так і внутрівідомчого контролю за їх діяльністю; систематичного інформування населення про заходи, що вживаються до тих працівників, які вчинили службові правопорушення.

Висновки до розділу 1

Узагальнюючи викладене у цьому розділі,варто наголосити, щозабезпечення внутрішньої безпеки держави є специфічним різновидом адміністративно-політичної діяльності і як необхідна умова життєдіяльності людини, суспільства та держави становить систему правових, організаційних, кадрових, інформаційних та інших заходів, що реалізуються спеціально уповноваженими суб’єктами з метою охорони та захисту людини, суспільства і держави від внутрішніх загроз, які є наслідком вчинення правопорушень.

Необхідність виділення категорії «внутрішня безпека держави» пояснюється не тільки певною термінологічною плутаниною в законодавстві (зокрема, в Законі України «Про основи національної безпеки України» державна безпека визначена як один із напрямків національної безпеки (ст.8), що, на думку дисертанта, є помилковим, державна безпека і національна безпека – явища однопорядкові), але й реальним існуванням системи державних органів, діяльність яких спрямована на забезпечення охорони та захисту людини, суспільства і держави від внутрішніх загроз. Внутрішня безпека є частиною національної безпеки, вона пов’язана, в першу чергу, із усуненням (нейтралізацією) внутрішніх загроз, тобто тією частиною загроз, які виникають усередині держави. У зв’язку з цим Закон України «Про основи національної безпеки України» доцільно доповнити двома новими статтями: «Внутрішня безпека» та «Зовнішня безпека», в яких було б закріплено їх поняття, а також види загроз (внутрішні та зовнішні) як критерії їх розрізнення.

Внутрішня безпека людини і громадянина, суспільства і держави гарантується Конституцією України і досягається проведенням єдиної державної політики у галузі її забезпечення, розробкою і своєчасним проведенням як превентивних, так і відновних заходів, що адекватні внутрішнім загрозам. У забезпеченні внутрішньої безпеки держави беруть участь органи законодавчої, виконавчої, судової влади, а також деякі недержавні організації.

Управління у сфері забезпечення внутрішньої безпеки держави – це діяльність взаємозв’язаних між собою суб’єктів загальної та спеціальної компетенції, які здійснюють управлінський вплив на відповідні об’єкти для досягнення загальної мети – охорони та захисту людини, суспільства і держави від внутрішніх загроз.

Потребує уточнення низка нормативних актів, які визначають теоретико-правові засади управління у сфері забезпечення внутрішньої безпеки держави, зокрема: 1) статтю 7 Закону України «Про основи національної безпеки України» доцільно доповнити такими словами: «Перелік сфер та видів загроз національним інтересам і національній безпеці України не є виключним. Законодавчими актами можуть передбачатися й інші їх види, а також органи, які здійснюють діяльність щодо забезпечення безпеки від зовнішніх та внутрішніх загроз»; 2) Закон України «Про основи національної безпеки України» доповнити двома статтями: «Внутрішня безпека» та «Зовнішня безпека», про що йшлося вище; 3) ст.11 Закону України «Про основи національної безпеки України», в якій визначається система суб’єктів, що здійснюють контроль за реалізацією заходів у сфері національної безпеки, доповнити такими як: Уповноважений Верховної Ради України з прав людини; центральні та місцеві органи виконавчої влади в межах повноважень, визначених законом; органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом; суди України; громадяни України та їх об’єднання; засоби масової інформації; 4) до завдань державної служби у Законі України «Про державну службу» необхідно віднести також: забезпечення реалізації державної політики держави в усіх її сферах; забезпечення суверенітету, незалежності та демократичного розвитку держави Україна; забезпечення недоторканності і безпеки людини, її життя і здоров’я, честі і гідності; забезпечення участі громадян у процесі прийняття державних рішень, об’єктивного та оперативного інформування громадськості України про діяльність державних органів і державних службовців.

Розділ 2УПРАВЛІННЯ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯМ НАЦІОНАЛЬНОЇ БЕЗПЕКИ УКРАЇНИ ВІД ВНУТРІШНІХ ЗАГРОЗ СЛУЖБОЮ БЕЗПЕКИ УКРАЇНИ

2.1. Національна безпека України як об’єкт управлінняСлужби безпеки України

Охорона та захист національних інтересів і гарантування в Україні безпеки особи, суспільства і держави від зовнішніх і внутрішніх загроз в усіх сферах життєдіяльності реалізуються під час такого напрямку державної політики як забезпечення національної безпеки, під якою у ст.1 Закону України «Про основи національної безпеки України» розуміється «захищеність життєво важливих інтересів людини і громадянина, суспільства і держави, за якої забезпечуються сталий розвиток суспільства, своєчасне виявлення, запобігання і нейтралізація реальних та потенційних загроз національним інтересам» [55].

Проблемні питання національної безпеки України як об’єкта управління Служби безпеки України ще не дістали належного теоретико-правового опрацювання [482, с.113]. Деякі аспекти цієї проблеми вивчали В.Батюк, І.Бінько, О.Бєлов, О.Гончаренко, І.Зінько, В.Картавцев, Є.Кравець, В.Косевцов, М.Левицька, М.Мельник, В.Паламарчук, С.Пирожков, Г.Почепцов, В.Селіванов, Г.Ситник, В.Шахов, Х.Ярмакі, А.Яцько та ін. Водночас, низка теоретичних і практично-прикладних питань у цій сфері досліджена недостатньо, тому існує об’єктивна потреба у їх розробці.

Необхідно погодитись з думкою В.О. Косевцова та І.Ф. Зінько, які зазначають, що «нерозробленість загальної теорії національної безпеки, яка повинна базуватися на системних методах дослідження проблем забезпечення інтересів людини, суспільства, держави, а також відсутність необхідної правової бази та завчасно підготовлених спеціалістів призвели до значних прорахунків у сфері забезпечення національної безпеки, а відтак і у визначенні, розробці та реалізації головних напрямків внутрішньої та зовнішньої політики України» [367, с.7].

У ст.17 Конституції України зазначено, що «захист суверенітету і територіальної цілісності України, забезпечення її економічної та інформаційної безпеки є найважливішими функціями держави, справою всього Українського народу». Як видно, у цій статті визначено лише деякі із об’єктів національної безпеки, а саме суверенітет, територіальна цілісність, економічна та інформаційна безпеки, що, на думку дисертанта, значно звужує сутність та напрямки державної діяльності щодо забезпечення національної безпеки. Крім того, у частині першій цієї ж статті говориться лише про «захист» об’єктів національної безпеки, під яким, як правило, розуміються активні дії, метою яких є припинення певних правопорушень, а про охорону, сутність якої полягає у превентивних заходах, які, на думку дисертанта, повинні бути пріоритетними, не згадується. У зв’язку з цим частину першу ст.17 Конституції України доцільно було б викласти у такій редакції: «Охорона та захист національної безпеки є найважливішими функціями держави, справою всього Українського народу».

Необхідно зазначити, що вперше словосполучення «національна безпека» було застосовано у посланні президента Т.Рузвельта Конгресу США. Під ним розумілась сукупність умов, які надійно забезпечують національний суверенітет, захист стратегічних цілей і повноцінний розвиток суспільства, життя і здоров’я усіх його громадян [385, с.12-13]. Досить часто цей термін почав використовуватися після другої світової війни, коли у Сполучених Штатах Америки було прийнято Закон про національну безпеку. У наступні десятиріччя після другої світової війни проблематика національної безпеки значно розширилася й перетворилася на самостійну галузь стратегічних досліджень, основними напрямками яких були економічна, інформаційна, екологічна, енергетична та інші безпеки [516].

Крім законодавчого визначення поняття національної безпеки, яке міститься у ст.1 Закону України «Про основи національної безпеки України» науковці пропонують також власні. Так, М.Ратушний під національною безпекою розуміє сукупність державно-правових і суспільних гарантій, що забезпечують захист від зовнішніх та внутрішніх загроз, стійкість до несприятливих впливів ззовні, забезпечення таких внутрішніх і зовнішніх умов існування держави, які гарантують можливість сталого всебічного розвитку [497, с.4]. С. Пирожков та В. Селіванов визначають національну безпеку як «спосіб самозбереження народу, який досягнув рівня самоорганізації у формі незалежної держави» [459, с.3]. М.Б.Левицька виділяє три підходи до розуміння сутності національної безпеки: перший підхід пов’язаний із розумінням національної безпеки як захищеності громадянина, суспільства і держави; другий підхід полягає у розумінні національної безпеки як засобу, системи гарантій забезпечення безпеки; третій підхід визначає національну безпеку як досягнення країною певного рівня конкурентоспроможності [395, с.32].

Вчені-адміністративісти визначають національну безпеку через призму діяльності спеціальних органів, які її забезпечують. Так, Ю.П. Битяк під національною безпекою пропонує розуміти «стан захищеності державного суверенітету, конституційного ладу, територіальної цілісності, економічного, науково-технічного і оборонного потенціалу України, законних інтересів держави та прав громадян від розвідувально-підривної діяльності іноземних спеціальних служб, посягань з боку окремих організацій, груп та осіб» [181, с.445]. С.В.Ківалов під національною безпекою розуміє «стан країни, завдяки якому система державно-правових і суспільних гарантій забезпечує реалізацію суверенітету, конституційного порядку і територіальної цілісності держави, усебічний розвиток і захист інтересів усього населення країни від розвідувально-підривної діяльності іноземних спеціальних служб, зазіхань з боку окремих організацій, груп і осіб» [173, с.773]. О.П. Коренєв визначає національну безпеку як забезпеченість безпеки особи, суспільства і держави, що реалізується під час здійснення контррозвідувальних і розвідувальних заходів, у попередженні, припиненні і розкритті діяльності незаконних збройних формувань, злочинних груп, окремих осіб і громадських об’єднань, що ставлять за мету насильницьку зміну конституційного ладу [172, с.105].

А от С.З.Павленко піддає критиці панування в теорії і практиці забезпечення національної безпеки «оборонних», «захисних» підходів, що передбачають її розгляд як «стан захисту» [453].

Аналіз визначень поняття національної безпеки, запропонованих вченими-адміністративістами, дозволяє зробити такі висновки: по-перше, вони визначають національну безпеку через її об’єкти, до яких відносять державний суверенітет, конституційний лад, територіальну цілісність, економічний, науково-технічний і оборонний потенціал тощо; по-друге, основним видом загроз визначено розвідувально-підривну діяльність іноземних спеціальних служб, окремих організацій, груп та осіб; по-третє, національна безпека забезпечується шляхом застосування (здійснення) окремими органами контррозвідувальних і розвідувальних заходів.

Отже, Ю.П. Битяк, С.В. Ківалов та О.П. Коренєв розглядають національну безпеку у вузькому значенні, тобто як захищеність особи, суспільства і держави від зовнішніх загроз – з одного боку, і як діяльність спеціальних органів (в Україні – Служби безпеки України (далі – СБУ) та інших правоохоронних органів; в Росії – Федеральної служби безпеки (далі – ФСБ) щодо попередження та припинення розвідувально-підривної діяльності іноземних спеціальних служб, окремих організацій, груп та осіб – з іншого.

З огляду на те, що предметом нашого дослідження є саме внутрішня безпека держави, яка є одним із видів національної безпеки, що було обґрунтовано у попередньому розділі, у подальшому ми будемо розглядати національну безпеку як об’єкт управління шляхом: по-перше, встановлення сутності внутрішніх життєво важливих інтересів людини, суспільства і держави; по-друге, через з’ясування наявних та потенційно можливих внутрішніх загроз, які є предметом впливу спеціально уповноваженого законом органу, а саме – Служби безпеки України. Але варто зазначити, що внутрішні загрози є предметом впливу також органів (підрозділів, служб) Міністерства внутрішніх справ України, Служби зовнішньої розвідки України, Державної прикордонної служби України, Управління державної охорони, Державної податкової служби, Державного департаменту України з питань виконання покарань, Міністерства оборони України. Аналізу діяльності деяких із цих органів щодо забезпечення внутрішньої безпеки держави буде присвячено окремі розділи дисертації (органам внутрішніх справ України та органам державної прикордонної служби). Діяльність Служби зовнішньої розвідки України [59] та Міністерства оборони України спрямована на захист життєво важливих інтересів людини і громадянина, суспільства і держави від зовнішніх, а не внутрішніх загроз (винятком є хіба що їх внутрішньо-організаційна діяльність щодо забезпечення власної безпеки від протиправних дій). Органи Управління державної охорони та Державного департаменту України з питань виконання покарань виконують специфічні «охоронні функції» [524, с.131]. А органи Державної податкової служби належать до так званого «міжгалузевого управління» [258, с.511].

Тому у цьому розділі і в підрозділі, зокрема, мова буде йти про національну безпеку яка: по-перше, є предметом впливу СБУ; по-друге, стосується таких напрямків діяльності цього правоохоронного органу як забезпечення безпеки від внутрішніх загроз (забезпечення охорони державної таємниці, попередження, виявлення, припинення та розкриття злочинів проти миру і безпеки людства, тероризму, корупції та організованої злочинної діяльності та інших протиправних дій, які безпосередньо створюють внутрішню загрозу національній безпеці України).

У ст.1 Закону України «Про основи національної безпеки України» національні інтереси визначено як «життєво важливі матеріальні, інтелектуальні і духовні цінності Українського народу як носія суверенітету і єдиного джерела влади в Україні, визначальні потреби суспільства і держави, реалізація яких гарантує державний суверенітет України та її прогресивний розвиток» [55]. А у ст.6 цього ж Закону до пріоритетних національних інтересів України віднесено: гарантування конституційних прав і свобод людини і громадянина; розвиток громадянського суспільства, його демократичних інститутів; захист державного суверенітету, територіальної цілісності та недоторканності державних кордонів, недопущення втручання у внутрішні справи України; зміцнення політичної і соціальної стабільності в суспільстві; забезпечення розвитку і функціонування української мови як державної в усіх сферах суспільного життя на всій території України, гарантування вільного розвитку, використання і захисту російської, інших мов національних меншин України; створення конкурентоспроможної, соціально орієнтованої ринкової економіки та забезпечення постійного зростання рівня життя і добробуту населення; збереження та зміцнення науково-технологічного потенціалу, утвердження інноваційної моделі розвитку; забезпечення екологічно та техногенно безпечних умов життєдіяльності громадян і суспільства, збереження навколишнього природного середовища та раціональне використання природних ресурсів; розвиток духовності, моральних засад, інтелектуального потенціалу Українського народу, зміцнення фізичного здоров’я нації, створення умов для розширеного відтворення населення; інтеграція України в європейський політичний, економічний, правовий простір та в євроатлантичний безпековий простір; розвиток рівноправних взаємовигідних відносин з іншими державами світу в інтересах України [55].

На думку дисертанта, ця стаття потребує певного уточнення. Так, по-перше, не можна погодитись з тим, що пріоритетними національними інтересами України є гарантування лише конституційних прав і свобод людини і громадянина. Більш обґрунтованою вважаємо таку редакцію цієї норми щодо прав громадян: «...гарантування закріплених Конституцією та законами України прав і свобод людини і громадянина». По-друге, до пріоритетних національних інтересів України доцільно віднести і такі як: боротьба із правопорушеннями; охорона громадського порядку та забезпечення громадської безпеки, у тому числі від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру; забезпечення енергетичної стабільності та незалежності держави. Наприклад, Указом Президента України від 27 грудня 2005 р. № 1863 до основних напрямків забезпечення енергетичної безпеки України віднесено: 1) підвищення ефективності використання паливно-енергетичних ресурсів, реалізація державної політики енергозбереження; 2)зменшення енергетичної залежності України; 3) модернізацію на основі впровадження новітніх технологій енергетичної системи України та підвищення стійкості її функціонування; 4) підвищення ефективності реалізації транзитного та експортного потенціалу України; 5) зниження негативного впливу проблем функціонування паливно-енергетичного комплексу на умови життєдіяльності людини; 6) підвищення ефективності системи управління паливно-енергетичним комплексом, зокрема і через запобігання та усунення проявів корупції, криміналізації у паливно-енергетичному комплексі [89].

Що стосується загроз національним інтересам, то вони у ст.1 Закону України «Про основи національної безпеки України» визначені як «наявні та потенційно можливі явища і чинники, що створюють небезпеку життєво важливим національним інтересам України». У попередньому розділі було обґрунтовано доцільність поділу загроз, які створюють небезпеку національній безпеці України, на зовнішні та внутрішні (у ст.7 цього Закону їх зведено у дев’ять груп). Предметом цього ж підрозділу є аналіз тих внутрішніх загроз, які є об’єктом впливу (реагування) СБУ. До таких, на думку дисертанта, необхідно віднести:

  1. загострення політичної кризи, яка може перерости у збройне протистояння;
  2. розвідувально-підривну діяльність іноземних спеціальних служб, які діють на території України;
  3. поширення міжнародного тероризму;
  4. загроза використання з терористичною метою ядерних та інших об’єктів на території України;
  5. спроби створення і функціонування незаконних воєнізованих збройних формувань та намагання використати в інтересах певних сил діяльність військових формувань і правоохоронних органів держави;
  6. прояви сепаратизму, намагання автономізації за етнічною ознакою окремих регіонів України;
  7. можливість виникнення конфліктів у сфері міжетнічних і міжконфесійних відносин, радикалізації та проявів екстремізму в діяльності деяких об’єднань національних меншин та релігійних громад;
  8. критичний стан з продовольчим забезпеченням населення;
  9. неефективність використання паливно-енергетичних ресурсів, недостатні темпи диверсифікації джерел їх постачання та відсутність активної політики енергозбереження, що створює загрозу енергетичній безпеці держави;
  10. протиправне використання інформації, яка становить державну таємницю;
  11. поширення корупції, хабарництва в органах державної влади, зрощення бізнесу і політики, організованої злочинної діяльності.

Наприклад, загальнонаціональним опитуванням громадської думки про стан корупції в Україні, яке було проведене в січні-квітні 2007 року Київським міжнародним інститутом соціології під керівництвом Менеджмент Системз Інтернешнл за фінансової підтримки Агентства США з міжнародного розвитку, встановлено таке: 1) 67% опитаних українців, котрі мали справу з державними посадовими особами упродовж останніх місяців, зазначають, що були безпосередньо втягнуті в корупційні дії у тій чи іншій формі; 2) найвищі індекси корупції мають Державтоінспекція – 57,5%; міліція – 54,2%; установи охорони здоров’я – 54%; судова система – 49%; вищі навчальні заклади – 46,3%; прокуратура – 42,9; митниця – 42,8%; податкові установи – 40,3%, що свідчить про неприпустимий рівень корупції як у тих закладах, котрі найчастіше надають послуги населенню, так і в державних установах, які ведуть боротьбу з корупцією [518, с.12]. Масштаби корупції в Україні уточнюються даними МВС. Так, станом на початок жовтня 2006 p.: виявлено 15 тис. злочинів у сфері службової діяльності зі збитками у 8 млрд. 177 млн. грн.; викрито 1,4 тис. посадових злочинів зі збитками понад 100 тис. грн. по кожному та 426 – понад 1 млн. грн.; викрито 2967 злочинів щодо хабарництва, до відповідальності за хабарництво притягнуто 1193 особи, у тому числі 89 керівників органів влади і управління [493, с.110].

Наголошуємо, що вказані внутрішні загрози мають бути визначальними для побудови організаційної структури Служби безпеки України, визначення її завдань, функцій та повноважень.

Національна безпека як об’єкт управління має свої особливості. Наприклад, до таких особливостей О.П.Коренєв відносить те, що національна безпека не обмежується межами однієї галузі управління, адже захист прав, свобод та інтересів громадян є функцією всіх державних органів, підприємств, установ і організацій; органи, що забезпечують національну безпеку, крім управлінської діяльності здійснюють оперативно-розшукові заходи, проводять дізнання і попереднє розслідування у справах, що віднесені законом до їх компетенції; для управління національною безпекою характерні централізація, єдиноначальність, особливий порядок проходження служби в органах безпеки, сувора дисципліна [172, с.106].

Крім названих, до особливостей національної безпеки як об’єкта управління СБУ України вважаємо за доцільне віднести і таке:

  1. Національна безпека є необхідною умовою існування державно-організованого суспільства, забезпечує його стале функціонування.
  2. Специфічний характер нормативних актів, які регулюють забезпечення внутрішньої безпеки, переважна більшість з яких є законодавчими і визначають основні засади державної політики, спрямованої на захист національних інтересів і гарантування в Україні безпеки особи, суспільства і держави від внутрішніх загроз в усіх сферах життєдіяльності, а також основні засади діяльності СБУ щодо забезпечення національної (державної безпеки). Крім того, забезпечення національної безпеки визначено найважливішою функцією держави у ст.17 Конституції України. Окремими законами України врегульовано діяльність й інших державних правоохоронних органів та військових формувань, які забезпечують захищеність життєво важливих інтересів людини і громадянина, суспільства і держави від внутрішніх загроз, які становлять небезпеку національним інтересам [9; 54].
  3. Законодавче визначення об’єктів національної безпеки, якими є: людина і громадянин – їх конституційні права і свободи; суспільство – його духовні, морально-етичні, культурні, історичні, інтелектуальні та матеріальні цінності, інформаційне і навколишнє природне середовище і природні ресурси; держава – її конституційний лад, суверенітет, територіальна цілісність і недоторканність (ст.3 Закону України «Про основи національної безпеки України»). Ці об’єкти повинні бути орієнтиром і для оперативно-службової діяльності СБУ України.
  4. Велика кількість суб’єктів забезпечення національної безпеки, до яких віднесено: Президента України; Верховну Раду України; Кабінет Міністрів України; Раду національної безпеки і оборони України; міністерства та інші центральні органи виконавчої влади; Національний банк України; суди загальної юрисдикції; прокуратуру України; місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування; Збройні Сили України, Службу безпеки України, Державну прикордонну службу України та інші військові формування, утворені відповідно до законів України; громадян України, об’єднання громадян (ст.4 Закону України «Про основи національної безпеки України»). Відповідно до вище обґрунтованого визначення національної безпеки як об’єкта управління СБУ ці суб’єкти доцільно поділити на дві групи: а) суб’єкти загальної компетенції, до яких віднести усіх, крім СБУ, та б) суб’єкти спеціальної компетенції, якими є органи та підрозділи СБУ України. У ст.9 Закону України «Про основи національної безпеки України» визначено повноваження суб’єктів загальної компетенції щодо забезпечення національної безпеки [55]. Зокрема, Президент України як глава держави, гарант державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина, Верховний Головнокомандувач Збройних Сил України і Голова Ради національної безпеки і оборони України здійснює загальне керівництво у сферах національної безпеки та оборони України. Верховна Рада України в межах повноважень, визначених Конституцією України, визначає засади внутрішньої та зовнішньої політики, основи національної безпеки, формує законодавчу базу в цій сфері, схвалює рішення з питань введення надзвичайного і воєнного стану, мобілізації, визначення загальної структури, чисельності, функцій Збройних Сил України та інших військових формувань, створених відповідно до законів України [328, с.66]. Рада національної безпеки і оборони України координує та контролює діяльність органів виконавчої влади у сферах національної безпеки і оборони; з урахуванням змін у геополітичній обстановці вносить Президенту України пропозиції щодо уточнення Стратегії національної безпеки України та Воєнної доктрини України. Кабінет Міністрів України як вищий орган у системі органів виконавчої влади забезпечує державний суверенітет і економічну самостійність України, вживає заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина, обороноздатності, національної безпеки України, громадського порядку і боротьби зі злочинністю. Національний банк України відповідно до основних засад грошово-кредитної політики визначає та проводить грошово-кредитну політику в інтересах національної безпеки України. Міністерства та інші центральні органи виконавчої влади в межах своїх повноважень забезпечують виконання передбачених Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України завдань, здійснюють реалізацію концепцій, програм у сфері національної безпеки, підтримують у стані готовності до застосування сили та засоби забезпечення національної безпеки. Місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування забезпечують вирішення питань у сфері національної безпеки, віднесених законодавством до їх компетенції. Воєнна організація держави забезпечує оборону України, захист її суверенітету, територіальної цілісності і недоторканності кордонів; протидіє зовнішнім загрозам воєнного характеру. Правоохоронні органи ведуть боротьбу зі злочинністю і протидіють тероризму, забезпечують захист і врятування населення в разі виникнення надзвичайних ситуацій техногенного і природного характерів [234, с.18; 399, с.74]. Суди загальної юрисдикції здійснюють судочинство у справах про злочини, що завдають шкоди національній безпеці України. Прокуратура України здійснює повноваження у сфері національної безпеки України відповідно до Конституції України та Закону України «Про прокуратуру України». Громадяни України через участь у виборах, референдумах та через інші форми безпосередньої демократії, а також через органи державної влади та органи місцевого самоврядування, які вони обирають, реалізують національні інтереси, добровільно і в порядку виконання конституційних обов’язків здійснюють заходи, визначені законодавством України щодо забезпечення її національної безпеки; як безпосередньо, так і через об’єднання громадян привертають увагу суспільних і державних інститутів до небезпечних явищ і процесів у різних сферах життєдіяльності країни; у законний спосіб і законними засобами захищають власні права та інтереси, а також власну безпеку [55].

На думку дисертанта, до суб’єктів загальної компетенції, які забезпечують національну безпеку, необхідно віднести не лише суди загальної юрисдикції, якими відповідно до ст.18 Закону України «Про судоустрій» є місцеві суди; апеляційні суди, Апеляційний суд України; вищі спеціалізовані суди; Верховний Суд України, що здійснюють правосуддя у формі цивільного, господарського, адміністративного, кримінального судочинства [51], а й Конституційний суд, до повноважень якого ст.13 Закону України «Про Конституційний Суд України» віднесено прийняття рішень та формулювання висновків у справах щодо: 1) конституційності законів та інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим; 2) відповідності Конституції України чинних міжнародних договорів України або тих міжнародних договорів, що вносяться до Верховної Ради України для надання згоди на їх обов’язковість; 3) додержання конституційної процедури розслідування і розгляду справи про усунення Президента України з поста в порядку імпічменту в межах, визначених статтями 111 та 151 Конституції України; 4) офіційного тлумачення Конституції та законів України [34]. Необхідність віднесення Конституційного суду до суб’єктів загальної компетенції, які забезпечують національну безпеку, обумовлена тим, що хибне або заангажоване тлумачення положень Конституції, особливо у період загострення політичної кризи в державі, про що наочно свідчить приклад політичної ситуації в Україні 2003–2007 рр., може створити реальну небезпеку життєво важливим національним інтересам держави. Відповідні зміни доцільно внести до ст.4 Закону України «Про основи національної безпеки України», в якій дається перелік суб’єктів забезпечення національної безпеки.

  1. Специфічний характер засадничих принципів забезпечення національної безпеки, на яких повинна ґрунтуватись діяльність Служби безпеки України, її органів і співробітників, серед яких: пріоритет прав і свобод людини і громадянина; верховенство права; пріоритет договірних (мирних) засобів у розв’язанні конфліктів; своєчасність і адекватність заходів захисту національних інтересів реальним і потенційним загрозам; чітке розмежування повноважень та взаємодія у забезпеченні національної безпеки; демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією держави та іншими структурами в системі національної безпеки; використання в інтересах України міждержавних систем та механізмів міжнародної колективної безпеки (ст.5 Закону України «Про основи національної безпеки України») [55]. Наведені принципи стосовно СБУ доцільно розглядати як загальні, а до спеціальних принципів, на яких має ґрунтуватись діяльність Служби безпеки України, необхідно віднести такі: поєднання в межах, визначених законом, гласних та негласних методів і засобів; позапартійність; поєднання єдиноначальності і колегіальності, гласності і конспірації.
  2. Законодавче визначення пріоритетів національних інтересів та загроз національним інтересам і національній безпеці України (статті 6, 7 Закону України «Про основи національної безпеки України», які були проаналізовані вище).
  3. Підвищені вимоги до кадрового корпусу, котрий забезпечує національну безпеку від внутрішніх загроз, до якого належать співробітники-військовослужбовці, працівники, які уклали трудовий договір із Службою безпеки України, а також військовослужбовці строкової служби. Відповідно до ст.19 Закону України «Про Службу безпеки України» до її органів приймаються на конкурсній, добровільній і договірній основі громадяни України, здатні за діловими та моральними якостями, освітнім рівнем і станом здоров’я ефективно виконувати службові обов’язки. Критерії професійної придатності, зокрема юридичної обізнаності, визначаються кваліфікаційно-нормативними документами, які затверджуються Головою Служби безпеки України.
  4. Правоохоронний характер функцій, які здійснюють органи та підрозділи СБУ у цій сфері, оскільки основним їх завданням є запобігання, виявлення, припинення та розкриття злочинів та інших протиправних дій, які безпосередньо створюють загрозу життєво важливим інтересам України. Функції щодо забезпечення національної безпеки в узагальненому вигляді зводяться до вчасного виявлення та об’єктивної оцінки СБУ внутрішніх загроз національним інтересам та вибору і вжиття адекватних засобів їх захисту.
  5. Воєнізований (збройний) характер правоохоронної діяльності СБУ, оскільки відповідно до ст.26 Закону України «Про Службу безпеки України» [20]військовослужбовці Служби безпеки України мають право зберігати, носити, використовувати і застосовувати зброю та спеціальні засоби на підставах і в порядку, передбачених Законом України «Про міліцію», військовими статутами Збройних Сил України та іншими актами законодавства.
  6. Специфічний характер методів і засобів, які використовуються СБУ для забезпечення національної безпеки від внутрішніх загроз, основне місце серед яких займають оперативно-розшукові.
  7. Специфічний характер підстав для забезпечення національної безпеки від внутрішніх загроз, серед яких: 1) наявність достатньої інформації, одержаної в установленому законом порядку, що потребує перевірки за допомогою оперативно-розшукових заходів і засобів, про: злочини, що готуються або вчинені невстановленими особами; осіб, які готують або вчинили злочин; осіб, які переховуються від органів розслідування, суду або ухиляються від відбування кримінального покарання; осіб безвісно відсутніх; реальну загрозу життю, здоров’ю, житлу, майну працівників суду і правоохоронних органів у зв’язку з їх службовою діяльністю, а також особам, які беруть участь у кримінальному судочинстві, членам їх сімей та близьким родичам, з метою створення необхідних умов для належного відправлення правосуддя; співробітників розвідувальних органів України у зв’язку зі службовою діяльністю цих осіб, їх близьких родичів, а також осіб, які конфіденційно співробітничають або співробітничали з розвідувальними органами України, та членів їх сімей з метою належного здійснення розвідувальної діяльності; 2) запити повноважних державних органів, установ та організацій про перевірку осіб у зв’язку з їх допуском до державної таємниці; 3) потреба в отриманні інформації в інтересах безпеки суспільства і держави. Зазначені підстави можуть міститися в заявах, повідомленнях громадян, посадових осіб, громадських організацій, засобів масової інформації, у письмових дорученнях і постановах слідчого, вказівках прокурора, ухвалах суду в кримінальних справах, що знаходяться в його провадженні, матеріалах органів дізнання, інших правоохоронних органів, у запитах оперативних підрозділів міжнародних правоохоронних органів та організацій інших держав, а також запитах повноважних державних органів, установ та організацій, визначених Кабінетом Міністрів України, про перевірку осіб у зв’язку з їх допуском до державної таємниці.
  8. Встановлення відповідальності за неправомірні дії, що перешкоджають реалізації повноважень працівниками Служби безпеки України у сфері забезпечення національної безпеки. Відповідно до ст.36 Закону України «Про Службу безпеки України» [20]законні вимоги співробітників Служби безпеки України при виконанні ними службових обов’язків є обов’язковими для громадян і посадових осіб. Непокора або опір законним вимогам співробітників Служби безпеки України, неправомірне втручання в їх законну діяльність тягнуть за собою відповідальність, передбачену законодавством.

Таким чином, національну безпеку як об’єкт управління Служби безпеки України можна визначити як захищеність життєво важливих інтересів людини, суспільства і держави від внутрішніх загроз, що забезпечується під час оперативно-службової діяльності органів (підрозділів) спеціального призначення, які входять до організаційної структури СБУ і наділені у зв’язку з цим повноваженнями щодо застосування оперативно-розшукових методів і засобів з метою запобігання, виявлення та припинення злочинів та інших протиправних дій, які безпосередньо створюють внутрішню загрозу життєво важливим інтересам України.

2.2. Напрямки забезпечення національної безпеки України Службою безпеки України

Служба безпеки України як державний правоохоронний орган спеціального призначення забезпечує національну (державну) безпеку України у певних напрямках. У науковій літературі такі напрямки класифікуються, як правило, залежно від методів та засобів, які застосовуються під час оперативно-розшукової діяльності, та мети їх застосування. Так, Ю.П. Битяк до таких напрямків відносить: 1)контррозвідувальну діяльність, яка полягає у виявленні, запобіганні, припиненні розвідувальної та іншої діяльності спеціальних служб і організацій іноземних держав, а також окремих осіб, спрямованої на заподіяння шкоди безпеці України; 2) боротьбу з корупцією і організованою злочинністю, сутність якої полягає у виявленні, запобіганні, припиненні і розкритті шпигунства, терористичної діяльності, організованої злочинності, корупції, незаконного обігу зброї і наркотичних засобів, контрабанди та інших злочинів; проведенні дізнання і попереднього слідства в справах, віднесених до компетенції органів Служби безпеки України; виявленні, запобіганні, припиненні і розкритті діяльності незаконних збройних формувань, окремих осіб і громадських об’єднань, які мають за мету насильницьку зміну конституційного ладу України, вирішують інші завдання у сфері боротьби зі злочинністю; 3) розвідувальну діяльність, під якою розуміється комплекс заходів спеціального призначення, спрямованих на інформаційно-аналітичне забезпечення ефективного вирішення органами виконавчої влади питань внутрішньої і зовнішньої діяльності, пов’язаних з національною безпекою [181, с.458].

Такі ж самі напрямки забезпечення національної безпеки України виокремлюють С.В. Ківалов, О.П. Коренєв, В.С. Четверіков, Б.М.Габрічідзе, О.Г. Чернявский, С.М. Кузнєцов [172, с.108-109; 173, с.783; 258, с.397-398; 563, с.406-407; ].

У цілому ми погоджуємося з думкою наведених авторів про доцільність виділення трьох основних напрямів діяльності СБУ (контррозвідувальної, розвідувальної та боротьби зі злочинністю) щодо забезпечення національної безпеки. Проте аналіз нормативно-правових актів, які регулюють оперативно-службову діяльність Служби безпеки України [18], дає підстави зробити висновок про два загальні (основні) напрями її діяльності: 1) діяльність, метою якої є захищеність людини, суспільства і держави від зовнішніх загроз та 2) діяльність, метою якої є захищеність людини, суспільства і держави від внутрішніх загроз. У свою чергу, кожен із цих напрямків поділяється на ряд так званих «піднапрямків», які є похідними від завдань та повноважень цього правоохоронного органу. Так, до напрямків оперативно-службової діяльності, метою яких є захищеність людини, суспільства та держави від зовнішніх загроз і які у зв’язку з цим складають основу діяльності СБУ щодо забезпечення зовнішньої безпеки, можна віднести: 1) захист державного суверенітету, конституційного ладу, територіальної цілісності, економічного, науково-технічного і оборонного потенціалу України, законних інтересів держави та прав громадян від розвідувально-підривної діяльності іноземних спеціальних служб, посягань з боку окремих організацій, груп та осіб; 2) розкриття злочинів проти миру і безпеки людства; спроб втручання у внутрішні справи України з боку інших держав; 3) реагування на воєнно-політичну нестабільність, регіональні та локальні війни (конфлікти) в різних регіонах світу, насамперед поблизу кордонів України; 4) протидія міжнародному тероризму.

Вважаємо за доцільне зазначені напрями оперативно-службової діяльності СБУ щодо забезпечення зовнішньої безпеки закріпити у ст.2 Закону України «Про Службу безпеки України» [20]як її завдання (зараз серед завдань цього правоохоронного органу у сфері забезпечення зовнішньої безпеки визначено лише такі: захист державного суверенітету, конституційного ладу, територіальної цілісності, економічного, науково-технічного і оборонного потенціалу України, законних інтересів держави та прав громадян від розвідувально-підривної діяльності іноземних спеціальних служб, посягань з боку окремих організацій, груп та осіб; розкриття злочинів проти миру і безпеки людства; спроб втручання у внутрішні справи України з боку інших держав).

Функції оперативно-службової діяльності СБУ щодо забезпечення зовнішньої безпеки реалізуються шляхом добування, аналітичної обробки оперативно-розшукової інформації, проведення дізнання та слідства, здійснення спеціальних заходів, спрямованих на підтримку національних інтересів і державної політики України в економічній, політичній, воєнній, військово-технічній, екологічній, інформаційній та інших сферах.

Варто зазначити, що наприкінці 2005 р. було прийнято Закон України «Про Службу зовнішньої розвідки України» [59], що є правонаступником розвідувального органу Служби безпеки України, який ліквідовано. Відповідно до ст.1 цього Закону Служба зовнішньої розвідки України є державним органом, який здійснює розвідувальну діяльність у політичній, економічній, військово-технічній, науково-технічній, інформаційній та екологічній сферах. У ст.3 Закону закріплено основні завдання цього правоохоронного органу, які спрямовані на забезпечення зовнішньої безпеки.

У цьому підрозділі ми проаналізуємо другий напрям оперативно-службової діяльності СБУ, метою якої є захищеність людини, суспільства та держави від внутрішніх загроз. Цей напрямок оперативно-службової діяльності Служби безпеки України реалізується під час:

  1. Забезпечення охорони державної таємниці.
  2. Попередження, виявлення, припинення та розкриття злочинів, підслідних СБУ.
  3. Протидії розвідувально-підривній діяльності іноземних спеціальних служб, які діють на території України.
  4. Протидії зрощенню бізнесу і політики.
  5. Протидії поширенню тероризму [368, с.72].
  6. Протидії використанню з терористичною та іншою протиправною метою ядерної та іншої зброї масового ураження або її компонентів.
  7. Протидії створенню і функціонуванню незаконних воєнізованих збройних формувань та намаганню використання в інтересах певних сил діяльності військових формувань і правоохоронних органів держави.
  8. Протидії проявам сепаратизму, намаганню автономізації за етнічною ознакою окремих регіонів України.

Очевидно, що ці напрямки оперативно-службової діяльності СБУ щодо забезпечення внутрішньої безпеки доцільно закріпити у ст.2 Закону України «Про Службу безпеки України» як її завдання (зараз серед завдань цього правоохоронного органу у сфері забезпечення внутрішньої безпеки визначено лише такі як: охорона державної таємниці; запобігання, виявлення, припинення та розкриття злочинів у сфері управління і економіки та інших протиправних дій, які безпосередньо створюють загрозу життєво важливим інтересам України).

Розглянемо виокремлені напрямки оперативно-службової діяльності СБУ щодо забезпечення внутрішньої безпеки держави більш детально. Як зазначалося вище, одним із напрямків діяльності СБУ щодо забезпечення внутрішньої безпеки є забезпечення охорони державної таємниці, яку у ст.1 Закону України «Про державну таємницю» [27] визначено як вид таємної інформації, що охоплює відомості у сфері оборони, економіки, науки і техніки, зовнішніх відносин, державної безпеки та охорони правопорядку, розголошення яких може завдати шкоди національній безпеці України та які визнані у порядку, встановленому цим Законом, державною таємницею і підлягають охороні державою. У ст.5 цього ж Закону зазначено, що спеціально уповноваженим органом державної влади у сфері забезпечення охорони державної таємниці є Служба безпеки України.

До повноважень СБУ щодо забезпечення охорони державної таємниці слід віднести такі:

  1. подання на призначення державного експерта з питань таємниць на підставі пропозицій керівників відповідних державних органів, Національної академії наук України, підприємств, установ і організацій (ст.9 Закону України «Про державну таємницю»);
  2. погодження розгорнутих переліків відомостей, що становлять державну таємницю, змін до них (ст.9 Закону України «Про державну таємницю»);
  3. погодження висновків про скасування рішень щодо віднесення інформації до міждержавних таємниць з відповідними посадовими особами держав – учасниць міжнародних договорів України про взаємне забезпечення збереження міждержавних таємниць (ст.9 Закону України «Про державну таємницю»);
  4. подання пропозицій про віднесення інформації до державної таємниці, її розсекречення, проведення експертизи щодо визначення ступеня секретності відомостей, прийняття рішень у зв’язку із закінченням строку дії рішення про віднесення інформації до державної таємниці (ст.9 Закону України «Про державну таємницю»);
  5. реєстрація рішення державного експерта з питань таємниць про віднесення інформації до державної таємниці у Зводі відомостей, що становлять державну таємницю (ст.11 Закону України «Про державну таємницю»);
  6. формування та опублікування Зводу відомостей, що становлять державну таємницю [125], в офіційних виданнях на підставі рішень державних експертів з питань таємниць (ст.12 Закону України «Про державну таємницю»);
  7. встановлення строку ступеня секретності інформації (ст.13 Закону України «Про державну таємницю»);
  8. надання дозволів на провадження діяльності, пов’язаної з державною таємницею та їх скасування (ст.20 Закону України «Про державну таємницю»);
  9. надання згоди на створення, реорганізацію чи ліквідацію режимно-секретних органів (підрозділів) (ст.20 Закону України «Про державну таємницю»);
  10. затвердження разом із Міністерством охорони здоров’я України переліку психічних захворювань, які можуть завдати шкоди охороні державної таємниці (ст.23 Закону України «Про державну таємницю»);
  11. проведення перевірки громадян у зв’язку з їх допуском до державної таємниці (ст.24 Закону України «Про державну таємницю»);
  12. здійснення контролю за додержанням законодавства про державну таємницю, завдяки чому Служба безпеки України має право контролювати стан охорони державної таємниці в усіх органах державної влади, органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах і організаціях, а також одержувати у зв’язку з виконанням цих повноважень безоплатно від них інформацію з питань забезпечення охорони державної таємниці. Висновки Служби безпеки України, викладені в актах офіційних перевірок за результатами контролю стану охорони державної таємниці, є обов’язковими для виконання посадовими особами підприємств, установ і організацій незалежно від їх форм власності (ст.37 Закону України «Про державну таємницю») [27].

Слід підкреслити, що: по-перше, наведені повноваження СБУ щодо забезпечення (охорони та захисту) державної таємниці закріплені у різних розділах та статтях Закону України «Про державну таємницю»; по-друге, Служба безпеки України названа у цьому ж Законі спеціально уповноваженим органом державної влади у сфері забезпечення охорони державної таємниці; по-третє, повноваження СБУ щодо забезпечення державної таємниці у Законі України «Про Службу безпеки України» закріплено лише у загальному вигляді, тобто без деталізації її окремих прав та обов’язків у цій сфері. Сказане стосується і повноважень інших органів державної влади, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб у сфері охорони державної таємниці, що їх у досить загальному вигляді закріплено у ст.5 Закону України «Про державну таємницю». Беручи до уваги ці моменти, Закон України «Про державну таємницю» вважаємо за доцільне доповнити окремою статтею з назвою: «Суб’єкти забезпечення державної таємниці та їх повноваження». До того ж, у цьому Законі словосполучення «охорона таємниці» варто замінити на «забезпечення таємниці» (у відповідних відмінках), з більш широким значенням, яке крім охоронних заходів включає і захисні. Тоді мова йтиме не лише про охорону державної таємниці, а й про її захист.

Варто зазначити, що в Законі України «Про Службу безпеки України» охорона державної таємниці (будемо використовувати словосполучення, яке закріплене у Законі, хоча свої міркування з цього приводу ми висловили вище) закріплена як завдання (ст.2), обов’язок (ст.24) та право СБУ (ст.25) [20]. А в Законі України «Про оперативно-розшукову діяльність» (ст.6) запити повноважних державних органів, установ та організацій про перевірку осіб у зв’язку з їх допуском до державної таємниці і до роботи з ядерними матеріалами та на ядерних установках визначено як одну із підстав для проведення оперативно-розшукової діяльності [18].

Одним із напрямків діяльності СБУ щодо забезпечення внутрішньої безпеки є запобігання, виявлення, припинення та розкриття злочинів, підслідних СБУ. Відповідно до ст.112 Кримінально-процесуального Кодексу України у справах про злочини, передбачені статтями 109 («Дії, спрямовані на насильницьку зміну чи повалення конституційного ладу або на захоплення державної влади»), 110 («Посягання на територіальну цілісність і недоторканність України»), 111 («Державна зрада»), 112 («Посягання на життя державного чи громадського діяча»), 113 («Диверсія»), 114 («Шпигунство»), 201 («Контрабанда»), 209 («Легалізація (відмивання) доходів, одержаних злочинним шляхом»), 258 («Терористичний акт»), 261 («Напад на об’єкти, на яких є предмети, що становлять підвищену небезпеку для оточення»), 294 («Масові заворушення»), 305 («Контрабанда наркотичних засобів, психотропних речовин, їх аналогів або прекурсорів»), 328 («Розголошення державної таємниці»), 329 («Втрата документів, що містять державну таємницю»), 330 («Передача або збирання відомостей, що становлять конфіденційну інформацію, яка є власністю держави»), 332 («Незаконне переправлення осіб через державний кордон України»), 333 («Порушення порядку здійснення міжнародних передач товарів, що підлягають державному експортному контролю»), 334 («Порушення правил міжнародних польотів»), 359 («Незаконне використання спеціальних технічних засобів негласного отримання інформації»), 361 («Незаконне втручання в роботу електронно-обчислювальних машин (комп’ютерів), систем та комп’ютерних мереж і мереж електрозв’язку»), 361-1 («Створення з метою використання, розповсюдження або збуту шкідливих програмних чи технічних засобів, а також їх розповсюдження або збут»), 361-2 («Несанкціоновані збут або розповсюдження інформації з обмеженим доступом, яка зберігається в електронно-обчислювальних машинах (комп’ютерах), автоматизованих системах, комп’ютерних мережах або на носіях такої інформації»), 362 («Несанкціоновані дії з інформацією, яка оброблюється в електронно-обчислювальних машинах (комп’ютерах), автоматизованих системах, комп’ютерних мережах або зберігається на носіях такої інформації, вчинені особою, яка має право доступу до неї»), 363 («Порушення правил експлуатації електронно-обчислювальних машин (комп’ютерів), автоматизованих систем, комп’ютерних мереж чи мереж електрозв’язку або порядку чи правил захисту інформації, яка в них оброблюється»), 363-1 («Перешкоджання роботі електронно-обчислювальних машин (комп’ютерів), автоматизованих систем, комп’ютерних мереж чи мереж електрозв’язку шляхом масового розповсюдження повідомлень електрозв’язку»), 422 («Розголошення відомостей військового характеру, що становлять державну таємницю, або втрата документів чи матеріалів, що містять такі відомості»), 436 («Пропаганда війни»), 437 («Планування, підготовка, розв’язування та ведення агресивної війни»), 438 («Порушення законів та звичаїв війни»), 439 («Застосування зброї масового знищення»), 440 («Розроблення, виробництво, придбання, зберігання, збут, транспортування зброї масового знищення»), 441 («Екоцид»), 442 («Геноцид»), 443 («Посягання на життя представника іноземної держави»), 444 («Злочини проти осіб та установ, що мають міжнародний захист»), 446 («Піратство»), 447 («Найманство») Кримінального кодексу України [5], досудове слідство провадиться слідчими органів Служби безпеки України. Якщо під час розслідування злочинів, передбачених статтями 328 («Розголошення державної таємниці»), 329 («Втрата документів, що містять державну таємницю»), 422 («Розголошення відомостей військового характеру, що становлять державну таємницю, або втрата документів чи матеріалів, що містять такі відомості»), будуть встановлені злочини, передбачені статтями 364 («Зловживання владою або службовим становищем»), 365 («Перевищення влади або службових повноважень»), 366 («Службове підроблення»), 367 («Службова недбалість»), 423 («Зловживання військовою службовою особою владою або службовим становищем»), 424 («Перевищення військовою службовою особою влади чи службових повноважень»), 425 («Недбале ставлення до військової служби»), 426 («Бездіяльність військової влади») Кримінального кодексу України, вчинені особою, щодо якої ведеться слідство, або іншою особою, якщо вони пов’язані із злочинами, вчиненими особою, щодо якої ведеться слідство, вони розслідуються слідчими органів Служби безпеки України, у тому числі й ті, що вчинені службовими особами, які займають особливо відповідальне становище відповідно до частини першої статті 9 Закону України «Про державну службу» [22], та особами, посади яких віднесено до 1–3 категорій посад державних службовців, а так само вчинені працівниками правоохоронних органів.

Хоча перераховані злочини і містяться у різних розділах Кримінального кодексу, їх об’єднує одна загальна ознака – всі вони разом і кожен з них окремо становить загрозу для внутрішньої безпеки України. Запобігання, виявлення, припинення та розкриття злочинів Службою безпеки України здійснюється під час оперативно-розшукової та слідчої діяльності (дізнання), розшуку осіб, які переховуються у зв’язку із вчиненням наведених злочинів. Так само, як і охорона державної таємниці, попередження, виявлення, припинення та розкриття злочинів у Законі України «Про Службу безпеки» визначено як завдання (ст.2), обов’язок (ст.24) та право (ст.25) СБУ.

Слід зазначити, що серед учених-правників немає єдності щодо розуміння сутності таких напрямків боротьби із злочинністю як попередження, виявлення, припинення та розкриття злочинів [269, с.4; 397, с.4; 490, с.11]. Не вдаючись до аналізу конкретних думок вчених з цього приводу, зазначимо, що під попередженням (запобіганням) злочинів ми розуміємо вжиття заходів, як правило оперативно-розшукових, спрямованих на недопущення здійснення протиправних діянь або усунення причин і умов, що сприяють їх вчиненню. Виявлення злочину полягає у встановленні як самої події злочину, так і особи (осіб), яка його вчинила. Факт виявлення події злочину слугує підставою для порушення кримінальної справи. Припинення, на думку дисертанта, – це діяльність щодо недопущення завершення розпочатого злочину. Способи припинення злочинів залежать від конкретних обставин і можуть бути різними (порушення кримінальної справи, застосування заходів примусу та інші. Під розкриттям злочину ми розуміємо з’ясування усіх обов’язкових для встановлення істини фактів, які стосуються як події злочину, так і особи (осіб), яка його вчинила. Варто відзначити деяку термінологічну подібність між термінами «виявлення» та «розкриття» злочинів, на що неодноразово вказувалось у науковій літературі. На думку дисертанта, основним критерієм розмежування між цими видами правоохоронної діяльності є те, що виявлення злочинів є прерогативою оперативно-розшукових підрозділів, а розкриття – слідчих.

Протидія розвідувально-підривній діяльності іноземних спеціальних служб, які діють на території України,як один із напрямків діяльності СБУ полягає у здійсненні її органами та підрозділами контррозвідувальних заходів із застосування специфічних методів і засобів з метою попередження, виявлення, припинення і розкриття будь-яких форм такої діяльності проти України. Порядок використання методів і засобів при здійсненні контррозвідувальної діяльності визначається нормативними актами [18; 20]. Принциповим, на думку дисертанта, має бути те, що такі методи і засоби не повинні завдавати шкоди життю, здоров’ю, честі і гідності людей. Цей напрямок діяльності СБУ у Законі України «Про Службу безпеки України» закріплено як одне з її завдань (ст.2) та обов’язок (ст.24).

Одним із небезпечних явищ у нашій державі є злочинне зрощення бізнесу і політики (влади), протидія чому також належить до основних напрямків діяльності СБУ. На відміну від попередніх напрямків, цей не отримав законодавчого закріплення як завдання чи повноваження СБУ, однак пріоритетність протидії зрощенню бізнесу і політики визначена в іншому законодавчому акті, який визначає основні засади державної політики, спрямованої на захист національних інтересів і гарантування в Україні безпеки особи, суспільства і держави від зовнішніх і внутрішніх загроз в усіх сферах життєдіяльності, а саме Законі України «Про основи національної безпеки України» (ст.7). Небезпечність зрощення бізнесу і політики (на думку дисертанта, більш влучним є використання замість слова «політика» слова «влада», оскільки переважна більшість сучасних політичних партій фінансується бізнесовими структурами, що, до речі, і не заборонено) полягає у тому, що така влада буде насамперед відстоювати (лобіювати) власні інтереси, а не державні. Яскравим прикладом цього є сучасна політична ситуація в нашій країні (енергетичні, цукрові, автомобільні, податкові, приватизаційні та інші кризи, які безпосередньо пов’язані із прізвищами відомих політиків та державних діячів). Протидія СБУ зрощенню бізнесу і політики полягає у здійсненні її органами та підрозділами заходів із застосування специфічних методів і засобів з метою попередження, виявлення, припинення і розкриття злочинних діянь у цій сфері, зокрема, корупційних, а також у розшуку осіб, які переховуються у зв’язку із вчиненням таких злочинів.

До напрямків діяльності СБУ щодо забезпечення внутрішньої безпеки держави слід віднести протидію поширенню тероризму, під яким у ст.1 Закону України «Про боротьбу з тероризмом» [52]розуміється суспільно небезпечна діяльність, яка полягає у свідомому, цілеспрямованому застосуванні насильства шляхом захоплення заручників, підпалів, убивств, тортур, залякування населення та органів влади або вчинення інших посягань на життя чи здоров’я ні в чому не винних людей або погрози вчинення злочинних дій з метою досягнення злочинних цілей. Ми вважаємо, що із цього визначення поняття тероризму необхідно виключити слова «ні в чому не винних людей», оскільки за логікою використання таких слів виходить, що суспільно небезпечна діяльність, яка полягає у свідомому, цілеспрямованому застосуванні насильства шляхом вчинення протиправних дій щодо винних в чомусь людей тероризмом не вважається, що не відповідає дійсності.

Під протидією тероризму необхідно розуміти діяльність щодо попередження (запобігання), виявлення, припинення, мінімізації наслідків терористичної діяльності [197, с.92; 368, с.74], яка визначена у цьому ж Законі як діяльність, що охоплює: планування, організацію, підготовку та реалізацію терористичних актів; підбурювання до вчинення терористичних актів, насильства над фізичними особами або організаціями, знищення матеріальних об’єктів у терористичних цілях; організацію незаконних збройних формувань, злочинних угруповань (злочинних організацій), організованих злочинних груп для вчинення терористичних актів, так само як і участь у таких актах; вербування, озброєння, підготовку та використання терористів; пропаганду і поширення ідеології тероризму; фінансування завідомо терористичних груп (організацій) або інше сприяння їм (ст.1 Закону України «Про боротьбу з тероризмом»). У ст.4 цього Закону Служба безпеки України визначена головним органом у загальнодержавній системі боротьби з терористичною діяльністю.

Служба безпеки України здійснює боротьбу з тероризмом шляхом проведення оперативно-розшукових заходів, спрямованих на запобігання, виявлення та припинення терористичної діяльності, у тому числі міжнародної; збирає інформацію про діяльність іноземних та міжнародних терористичних організацій; провадить у межах, визначених чинним законодавством, повноважень виключно з метою отримання упереджувальної інформації у разі загрози вчинення терористичного акту або при проведенні антитерористичної операції, оперативно-технічні пошукові заходи у системах і каналах телекомунікацій, які можуть використовуватися терористами; здійснює досудове слідство у справах про злочини, пов’язані з терористичною діяльністю; забезпечує у взаємодії з розвідувальними органами України безпеку від терористичних посягань установ України за межами її території, їх співробітників та членів їх сімей.

Координацію діяльності суб’єктів, які залучаються до боротьби з тероризмом, здійснює Антитерористичний центр при Службі безпеки України [208, с.117], на який покладається: розроблення концептуальних засад та програм боротьби з тероризмом, рекомендацій, спрямованих на підвищення ефективності заходів щодо виявлення та усунення причин та умов, які сприяють вчиненню терористичних актів та інших злочинів, здійснюваних з терористичною метою; збирання в установленому порядку, узагальнення, аналіз та оцінка інформації про стан і тенденції поширення тероризму в Україні та за її межами; організація і проведення антитерористичних операцій та координація діяльності суб’єктів, які ведуть боротьбу з тероризмом чи залучаються до конкретних антитерористичних операцій; організація і проведення командно-штабних і тактико-спеціальних навчань та тренувань; участь у підготовці проектів міжнародних договорів України, підготовка і подання в установленому порядку пропозицій щодо вдосконалення законодавства України у сфері боротьби з тероризмом, фінансування проведення суб’єктами, які ведуть боротьбу з тероризмом, антитерористичних операцій, здійснення заходів щодо запобігання, виявлення та припинення терористичної діяльності; взаємодія із спеціальними службами, правоохоронними органами іноземних держав та міжнародними організаціями з питань боротьби з тероризмом.

Окремо як напрямок забезпечення СБУ національної безпеки від внутрішніх загроз варто виділяти протидію використанню з терористичною та іншою протиправною метою ядерної, хімічної, бактеріологічної (біологічної) та іншої зброї масового ураження на території України. Важливість цього напрямку правоохоронної діяльності СБУ полягає у надзвичайно великій небезпеці такої зброї. Злочинна діяльність, під час якої використовуються з терористичною метою ядерні, хімічні, бактеріологічні (біологічні) та інші засоби масового ураження або їх компоненти, інші шкідливі для здоров’я людей речовини, засоби електромагнітної дії, комп’ютерні системи та комунікаційні мережі, дістала назву технологічного тероризму [420, с.16-27]. Протидія СБУ використанню з терористичною та іншою протиправною метою ядерної та іншої зброї масового ураження або її компонентів полягає у здійсненні її органами та підрозділами заходів із застосування специфічних методів і засобів з метою попередження, виявлення, припинення і розкриття злочинних діянь, предметом яких є зазначені об’єкти (речовини), а також у розшуку осіб, які переховуються у зв’язку із вчиненням таких злочинів [231, с.77]. Здійснення таких заходів реалізується у ході виконання повноважень СБУ. Так, наприклад п.17 ст.24 Закону України «Про Службу безпеки України» передбачено, що СБУ зобов’язана брати участь у розробленні та здійсненні заходів щодо фізичного захисту ядерних установок, ядерних матеріалів, радіоактивних відходів, інших джерел іонізуючого випромінювання, а також у проведенні спеціальної перевірки щодо допуску до особливих робіт.

До напрямків діяльності СБУ щодо забезпечення національної безпеки від внутрішніх загроз необхідно віднести також протидію створенню і функціонуванню незаконних воєнізованих збройних формувань та намаганню використання в інтересах певних сил діяльності військових формувань і правоохоронних органів держави. Під воєнізованими слід розуміти формування, які мають організаційну структуру військового типу, а саме: єдиноначальність, підпорядкованість та дисципліну, і в яких проводиться військова або стройова чи фізична підготовка. Під збройними формуваннями слід розуміти воєнізовані групи, які незаконно мають на озброєнні придатну для використання вогнепальну, вибухову чи іншу зброю [5]. Поняття військових формувань та правоохоронних органів визначені у ст.1 Закону України «Про основи національної безпеки України». Так, перші визначено як формування, утворені відповідно до законів України, діяльність яких перебуває під демократичним цивільним контролем з боку суспільства і безпосередньо спрямована на захист національних інтересів України від зовнішніх та внутрішніх загроз; другі – як органи державної влади, на які Конституцією і законами України покладено здійснення правоохоронних функцій [55].

Протидія створенню і функціонуванню незаконних воєнізованих збройних формувань та намаганню використати в інтересах певних сил діяльність військових формувань і правоохоронних органів держави полягає у здійсненні комплексу оперативно-службових та слідчих дій, які спрямовані на попередження, виявлення, припинення і розкриття відповідних злочинних діянь, а також у розшуку осіб, які переховуються у зв’язку із вчиненням таких злочинів.

У період загострення політичної боротьби та інтенсифікації створення місцевих органів міліції, громадських формувань правоохоронної спрямованості діяльність СБУ щодо протидії використанню в інтересах певних політичних сил діяльності військових формувань і правоохоронних органів держави має надзвичайно важливе значення для забезпечення внутрішньої безпеки. На думку дисертанта, оперативно-службові заходи СБУ мають у першу чергу бути спрямовані на попередження та виявлення заполітизованості військових формувань і правоохоронних органів, підтримання ними певних політичних сил та їх лідерів, тобто дотримання ними принципу позапартійності (ст.6 Закону України «Про Службу безпеки України»). Але варто підкреслити, що чинна процедура призначення силових міністрів та інших керівників центральних органів виконавчої влади за квотами депутатських фракцій у Верховній Раді України, які утворюють коаліційну більшість, ускладнює дотримання їх керівниками принципу позапартійності.

Як зазначено у Проекті доповіді «Про внутрішнє і зовнішнє становище України у 2006 році», що підготовлена в рамках виконання Розпорядження Президента України від 6 травня 2006 року № 66/2006-рп «Про підготовку щорічного Послання Президента України до Верховної Ради України», «принцип деполітизації передбачає заборону використання силових інститутів держави для досягнення політичних інтересів окремих угруповань чи осіб. При цьому деполітизація сектора безпеки не повинна заважати реалізації працівниками силових структур їх законних політичних прав. Водночас принцип деполітизації не може бути ширмою для безвідповідальності при реалізації завдань державної політики безпеки і оборони, визначеної в законах та нормативно-правових актах України» [493, с.106].

Сепаратизм та намагання автономізації за етнічною ознакою окремих регіонів Українистворюють реальну небезпеку для внутрішньої безпеки України, а тому протидія цьому антидержавному явищу органами та підрозділами СБУ є надзвичайно важливим напрямком їх діяльності. Ми поділяємо думку В.Кременя, який свого часу у зверненні до освітян, науковців і студентів України зазначав, що «історичний досвід нагадує нам, що отаманщина та міжрегіональна «руїна» рано чи пізно закінчувалися для України «пропащим часом» бездержавності, культурного занепаду та втрати національного обличчя. Останні події в світі переконливо доводять, що сепаратизм відкриває дорогу хаосу, насильству і тероризму» [307].

Сепаратистські тенденції у ст.7 Закону України «Про основи національної безпеки України» визначені як загроза національним інтересам і національній безпеці України. Про антисоціальний та антидержавний характер сепаратистських проявів зазначається у нормативно-правових актах Верховної Ради України та Президента України. Так, у Постанові Верховної Ради України «Про стабілізацію політичної та соціально-економічної ситуації в Україні та запобігання антиконституційним діям і сепаратистським проявам, що загрожують суверенітету і територіальній цілісності України» від 1 грудня 2004 р. № 2215 вказувалось, що «сепаратистські прояви мають штучний характер і зумовлені прагненням конкретних осіб та політичних сил задовольнити свої неправомірні корпоративні та політичні інтереси». У зв’язку з цим було постановлено: 1) рішуче засуджувати будь-які рішення органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування, прийняті після 21 листопада 2004 року і які суперечать Конституції та законам України, прояви сепаратизму з боку окремих державних діячів, керівників місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, а також інших осіб, сприяння у будь-який спосіб таким проявам з боку громадян іноземних держав, що створюють загрозу суверенітету та територіальній цілісності держави; 2) Генеральній прокуратурі України та Службі безпеки України невідкладно дати правову оцінку діянням окремих осіб, що спрямовані на порушення територіальної цілісності України, і за наявності правових підстав вирішити питання про притягнення їх до відповідальності [66]. В Указі Президента України «Про Основні напрями соціальної політики на період до 2004 року» передбачалось зосереджувати зусилля на деполітизації релігійного середовища, недопущенні спроб перетворення релігійного чинника на знаряддя етнічного чи територіального сепаратизму [78].

Протидія СБУ проявам сепаратизму, намаганню автономізації за етнічною ознакою окремих регіонів України полягає у здійсненні комплексу оперативно-службових та слідчих дій, які спрямовані на попередження, виявлення, припинення і розкриття відповідних злочинних діянь, а також у розшуку осіб, які переховуються у зв’язку із вчиненням таких злочинів.

Варто зазначити і те, що Кримінальний кодекс України не містить терміна «сепаратизм», однак кримінальна відповідальність за такі дії передбачена ст.110 Кримінального кодексу України «Посягання на територіальну цілісність і недоторканність України».

Отже, чітке визначення напрямів діяльності СБУ щодо забезпечення національної безпеки України від внутрішніх загроз, яке має отримати відповідне закріплення у Законі України «Про Службу безпеки України» шляхом визначення її структури, формулювання завдань, функцій та повноважень її органів та підрозділів, аналізу яких присвячено наступний підрозділ, дозволить підвищити якість захищеності життєво важливих інтересів людини і громадянина, суспільства і самої держави – Україна.

2.3. Завдання, функції та повноваження Служби безпеки України щодо забезпечення національної безпеки від внутрішніх загроз

Забезпечуючи національну безпеку від внутрішніх загроз, Служба безпеки України виконує ряд специфічних завдань та функцій, реалізує (виконує) надані їй повноваження, з’ясуванню сутності та видів яких і присвячено цей підрозділ. Так, відповідно до ст.2 Закону України «Про Службу безпеки України» на неї покладається виконання таких завдань: 1)захист державного суверенітету, конституційного ладу, територіальної цілісності, економічного, науково-технічного і оборонного потенціалу України, законних інтересів держави та прав громадян від розвідувально-підривної діяльності іноземних спеціальних служб, посягань з боку окремих організацій, груп та осіб; 2) забезпечення охорони державної таємниці; 3)попередження, виявлення, припинення та розкриття злочинів проти миру і безпеки людства, тероризму, корупції та організованої злочинної діяльності у сфері управління і економіки та інших протиправних дій, які безпосередньо створюють загрозу життєво важливим інтересам України.

На думку дисертанта, визначення завдань СБУ не позбавлено окремих хиб, які можна усунути у ході доопрацювання. Так, із змісту ст.2 Закону України «Про Службу безпеки України» випливає, що основним завданням СБУ є захист державного суверенітету, конституційного ладу, територіальної цілісності, економічного, науково-технічного і оборонного потенціалу України, законних інтересів держави та прав громадян лише від розвідувально-підривної діяльності іноземних спеціальних служб, (виділено нами. – Г. П.) з чим не можна погодитись, зважаючи на різноманітність загроз національній безпеці, які були досліджені вище. Тому вважаємо за доцільне словосполучення «розвідувально-підривної діяльності іноземних спеціальних служб, посягань з боку окремих організацій, груп та осіб» замінити на «зовнішніх та внутрішніх загроз». Крім того, у попередньому підрозділі, розглядаючи напрямки забезпечення національної безпеки України СБУ від внутрішніх загроз, пропонувалося до завдань цього спеціалізованого правоохоронного органу віднести і такі як: 1) реагування на воєнно-політичну нестабільність, регіональні та локальні війни (конфлікти) в різних регіонах світу, насамперед поблизу кордонів України, протидія міжнародному тероризму, метою яких є захищеність людини, суспільства та держави від зовнішніх загроз і які у зв’язку з цим складають основу діяльності СБУ щодо забезпечення зовнішньої безпеки; 2) протидія зрощенню бізнесу і політики; протидія поширенню тероризму; протидія використанню з терористичною та іншою протиправною метою ядерної та іншої зброї масового ураження або її компонентів; протидія створенню і функціонуванню незаконних воєнізованих збройних формувань та намаганню використати в інтересах певних сил діяльність військових формувань і правоохоронних органів держави; протидія проявам сепаратизму, намаганню автономізації за етнічною ознакою окремих регіонів України, метою яких є захищеність людини, суспільства та держави від внутрішніх загроз, і які у зв’язку з цим складають основу діяльності СБУ щодо забезпечення внутрішньої безпеки.

У цьому ж підрозділі більш детально охарактеризуємо таке завдання СБУ як «захист державного суверенітету, конституційного ладу, територіальної цілісності, економічного, науково-технічного і оборонного потенціалу України», особливість якого полягає у тому, що залежно від виду загроз (зовнішніх чи внутрішніх) воно має розглядатися як діяльність СБУ щодо забезпечення зовнішньої чи внутрішньої безпеки. Звичайно, нас буде цікавити саме другий аспект цього завдання – захищеність життєво важливих інтересів людини і громадянина, суспільства і держави від внутрішніх загроз, які можуть становити внутрішню небезпеку для державного суверенітету, конституційного ладу, територіальної цілісності, економічного, науково-технічного і оборонного потенціалу України. Відповідно, державний суверенітет, конституційний лад, територіальну цілісність, економічний, науково-технічний і оборонний потенціал необхідно визначити як об’єкти охорони та захисту Служби безпеки України від внутрішніх загроз. Розглянемо ці об’єкти детальніше.

Відразу ж зазначимо, що законодавче визначення державного суверенітету відсутнє. У науковій літературі державний суверенітет розглядають як ознаку держави [279, с.29; 409, с.10], як принцип суспільного життя [393, с.369; 425, с.990], як властивість держави виконувати покладені на неї функції [425, с.12-13; 511, с.42; 550, с.12]; як якість держави [527, с.17], як стан держави [256, с.12; 393, с.9]. Пропонуються й різні визначення поняття державного суверенітету. Так, О.Ф. Скакун під суверенітетом держави пропонує розуміти «політико-юридичну властивість державної влади, яка означає її верховенство і повноту всередині країни, незалежність і рівноправність ззовні» [511, с.42]. В.Д. Гапотій визначає державний суверенітет як історично обумовлену політико-юридичну властивість сучасної держави, що відображає її верховенство і рівень її самостійності у вирішенні внутрішніх питань та у взаємовідносинах з іншими державами і міжнародними організаціями (корпораціями) [261, с.15].

У науковій літературі пропонуються й різні ознаки державного суверенітету [261, с.3; 393, с.8-9; 409, с.23; 527, с.3-38]. У свою чергу, в Декларації про державний суверенітет України до таких ознак віднесено: 1) верховенство; 2) самостійність; 3)повноту; 4) неподільність влади держави в межах її території; 5)незалежність у зовнішніх відносинах; 6) рівноправність у зовнішніх відносинах [62]. А основними елементами державного суверенітету у Декларації визначено: 1) самовизначеність української нації, тобто здійснення українською нацією свого невід’ємного права на самовизначення; 2)наявність народовладдя, яке здійснюється громадянами всіх національностей, що становлять народ України, який є єдиним джерелом державної влади (під нацією у Декларації розуміється народ, основу якого складають різні національності, об’єднані певною територією); 3) наявність державної влади, яка є самостійною у вирішенні будь-яких питань свого державного життя і здійснюється за принципом її розподілу на законодавчу, виконавчу та судову; 4) наявність громадянства, підстави набуття і втрати якого визначаються Законом України «Про громадянство» [10]; 5) територіальне верховенство, сутність якого полягає у тому, що Україна здійснює верховенство на всій своїй території, яка в існуючих кордонах є недоторканною і не може бути змінена та використана без її згоди; 6)наявність економічної самостійності, тобто права України самостійно визначати свій економічний статус і закріплювати його у законах та інших нормативних актах; права на володіння, користування і розпорядження національним багатством України; права на свою частку в загальносоюзному багатстві, зокрема в загальносоюзних алмазному та валютному фондах і золотому запасі, яка створена завдяки зусиллям народу України; права на самостійне створення банкової, цінової, фінансової, митної, податкової систем, формування державного бюджету, впровадження грошової одиниці; 6) екологічна безпека, сутність якої полягає у самостійному встановленні Україною порядку організації охорони природи на її території та порядку використання природних ресурсів; 7) культурний розвиток, відповідно з яким Україна є самостійною у вирішенні питань науки, освіти, культурного і духовного розвитку української нації, гарантує всім національностям, що проживають на її території, право їх вільного національно-культурного розвитку, забезпечує національно-культурне відродження Українського народу, його історичної свідомості і традицій, національно-етнографічних особливостей, функціонування української мови у всіх сферах суспільного життя; 8) зовнішня і внутрішня безпека, сутність яких була з’ясована вище; 9) міжнародні відносини, відповідно з якими Україна як суб’єкт міжнародного права здійснює безпосередні зносини з іншими державами, укладає з ними договори, обмінюється дипломатичними, консульськими, торговельними представництвами, бере участь у діяльності міжнародних організацій в обсязі, необхідному для ефективного забезпечення національних інтересів.

Однак, як нам видається, під час викладення змістової частини Декларації була втрачена певна логічна послідовність. Так, наприклад, як окремий аспект державного суверенітету у Декларації виділено «екологічну безпеку», яка є одним із видів зовнішньої і внутрішньої безпеки (ст.7 Закону України «Про основи національної безпеки»), які виділені самостійним аспектом (напрямком) державного суверенітету. Виділення екологічної безпеки [65] як самостійного аспекту вочевидь викликано Чорнобильською трагедією, яка сталася у 1986 р., однак й інші види небезпек, наприклад, інформаційна, науково-технологічна тощо не менш значущі, тому виокремлення якоїсь із них у самостійний аспект державного суверенітету вважаємо необґрунтованим. Отже, беручи до уваги те, що екологічна безпека охоплюється поняттям «зовнішня та внутрішня безпека» вважаємо у тексті Декларації її зайвою.

Викладене дозволяє говорити про дві складові державного суверенітету: 1) внутрішню, сутність якої полягає у повноті державної влади стосовно інших суб’єктів суспільного життя усередині країни в межах її державної території; 2) зовнішню, яка виражає незалежність і рівноправність держави як суб’єкта міжнародного права у взаємовідносинах з іншими державами.

Служба безпеки України, охороняючи та захищаючи державний суверенітет, здійснює комплекс оперативно-службових та слідчих заходів, спрямованих на запобігання, виявлення, припинення зазіхань на державний суверенітет та мінімізацію їх наслідків. Ця служба веде боротьбу із злочинами, що посягають на державний суверенітет, шляхом проведення оперативно-розшукових заходів у цьому напрямку; збирає інформацію про діяльність організацій, які становлять небезпеку для державного суверенітету; здійснює досудове слідство; взаємодіє із іншими правоохоронними органами, виконує інші повноваження, які ми розглянемо нижче.

Важливе значення для повноцінного виконання завдання щодо охорони та захисту конституційного ладу має з’ясування сутності останнього. Словосполучення «конституційний лад» пояснюється через значення слів «конституційний», тобто такий, який закріплений у Конституції, та «лад», під яким у тлумачних словниках розуміється: 1) порядок у чомусь або де-небудь; 2) стан, коли все робиться, виконується як слід, відповідно до певних вимог, правил; 3) система суспільного, державного укладу [543, с.290]. З наведеного можна зробити висновок, що конституційний лад – це не що інше як дотримання (виконання, непорушення) приписів (правил, норм), які закріплені Конституцією України і захищені системою: економічних, політичних, ідеологічних та юридичних гарантій [263, с.106]. Закріплені у Конституції приписи стосуються державного устрою, форми правління, громадянства, державної мови, основних прав, свобод та обов’язків людини і громадянина, державної влади тощо, і закріплені системою відповідних гарантій, серед яких: 1)економічні, тобто забезпеченість економічним розвитком суспільства, ритмічністю роботи господарського механізму країни, ростом продуктивності праці і обсягу виробництва; різноманіттям і рівністю усіх форм власності, рівністю економічних можливостей суб’єктів суспільних відносин; економічною незалежністю суб’єктів господарювання; 2)політичні, які полягають у наявності розвинутої системи народовладдя, демократичних форм і інститутів його здійснення; політичного плюралізму, який дозволяє особі вільно самовизначатися, об’єднуватися в організації за різними інтересами; додержанні принципу поділу влади; 3) ідеологічні, які означають певний ступінь розвитку правосвідомості, комплекс моральних і правових уявлень про необхідність законослухняної поведінки, неприпустимість протиправних та аморальних вчинків; 4) юридичні, за допомогою яких забезпечується створення якісних нормативних актів, їх додержання і виконання [253, с.4], і які можуть бути: превентивними – полягають у запобіганні правопорушенням; припиняючими, тобто спрямовані на припинення виявлених правопорушень; відновлюючими, які виражаються в усуненні або відшкодуванні негативних наслідків правопорушень; каральними (штрафними), що спрямовані на реалізацію юридичної відповідальності правопорушників.

Саме останній вид гарантій (юридичних) становить основу діяльності СБУ щодо охорони та захисту конституційного ладу від внутрішніх загроз і реалізується під час наданих їй повноважень, які ми розглянемо нижче.

Під територіальною цілісністю як об’єктом охорони та захисту Служби безпеки України від внутрішніх загроз слід розуміти збереження її територіальних меж (кордонів, адміністративно-територіального устрою тощо) та забезпечення її недоторканності. Як зазначає О.Ф.Скакун, територія є матеріальною основою існування держави. Сама територія не породжує держави. Вона лише створює простір, у межах якого держава простирає свою владу на населення, що мешкає тут. Територіальна ознака породжує громадянство – юридичний зв’язок особи з даною державою, який виражається у взаємних правах і обов’язках [511, с.39]. У Законі України «Про планування і забудову територій» під територією розуміється «частина земної поверхні у визначених межах (кордонах) з властивими їй географічним положенням, природними та створеними діяльністю людей умовами та ресурсами, а також з повітряним простором та розташованими під нею надрами» [44].

Забезпечуючи територіальну цілісність, Служба безпеки України здійснює комплекс оперативно-службових та слідчих заходів, які спрямовані на попередження, виявлення, припинення злочинних дій, що вчиняються з метою зміни меж території або державного кордону України, а також публічних закликів чи розповсюдження матеріалів із закликами до вчинення таких дій.

Під економічним, науково-технічним і оборонним потенціалом України як об’єктом охорони та захисту Служби безпеки України від внутрішніх загроз розуміється сукупність важливих матеріальних, інтелектуальних і духовних цінностей Українського народу як носія суверенітету і єдиного джерела влади в Україні, визначальних потреб суспільства і держави у цих сферах. Наприклад, в економічній сфері – це забезпечення умов для сталого економічного зростання та підвищення конкурентоспроможності національної економіки шляхом подолання «тінізації» та корупції у цій сфері; у науково-технологічній сфері СБУ здійснює комплекс оперативно-розшукових заходів щодо контролю за використанням бюджетних видатків на розвиток освіти і науки, а також позабюджетних асигнувань; в оборонній сфері – заходів щодо попередження та припинення поширення зброї масового ураження і засобів її доставки, корупції у Воєнній організації тощо.

Завдання щодо охорони та захисту державного суверенітету, конституційного ладу, територіальної цілісності, економічного, науково-технічного і оборонного потенціалу України від внутрішніх загроз є пріоритетним в діяльності СБУ. Це завдання, у комплексі із іншими, які передбачені ст.2 Закону України «Про Службу безпеки України» та запропонованими нами доцільно закріпити як основні (загальні) завдання СБУ, котрі мають виконувати усі без винятку структурні органи (підрозділи) СБУ.

Спеціальні завдання СБУ закріплені у нормативних актах, які регулюють правоохоронну діяльність її окремих структурних органів чи підрозділів. Так, в Указі Президента України «Питання Департаменту спеціальних телекомунікаційних систем та захисту інформації Служби безпеки України» від 6 жовтня 2000 року № 1120 до спеціальних завдань Департаменту спеціальних телекомунікаційних систем та захисту інформації Служби безпеки України віднесено: участь у формуванні та реалізації державної політики у сфері захисту державних інформаційних ресурсів у мережах передачі даних, криптографічного та технічного захисту інформації; забезпечення у встановленому порядку спеціальними видами зв’язку Президента України, посадових осіб органів державної влади та органів місцевого самоврядування, керівників підприємств, установ та організацій усіх форм власності; забезпечення Верховного Головнокомандувача Збройних Сил України урядовим зв’язком з вищим командуванням Збройних Сил України, інших військових формувань, командуванням військових об’єднань у мирний та воєнний час; забезпечення управління Національною системою конфіденційного зв’язку, її функціонування, розвитку, використання та захисту інформації; виконання в межах своєї компетенції контрольно-наглядових функцій щодо захисту інформації, необхідність охорони якої визначено законодавством [75].

Проблема функціональної характеристики є однією із найважливіших у теорії і практиці державного управління. Це зумовлено тим, що через функції окремого суб’єкта державного управління розкривається його соціальне призначення, роль і місце у правоохоронній системі в цілому, і у системі органів, які забезпечують внутрішню безпеку держави, зокрема. Вважаємо, що правильне усвідомлення сутності функцій СБУ щодо забезпечення національної безпеки від внутрішніх загроз має важливе і теоретичне, і практичне значення, оскільки саме за допомогою функцій та повноважень реалізуються покладені на СБУ завдання у досліджуваній нами сфері. Однак, незважаючи на беззаперечну важливість функцій СБУ, вони так і не дістали законодавчого закріплення у Законі України «Про Службу безпеки України», що не може позитивно позначитися на правоохоронній практиці цього органу виконавчої влади зі спеціальним статусом.

З точки зору етимології термін «функція» має декілька значень. Зокрема, в одному із тлумачних словників української мови функція визначається як «робота кого-, чого-небудь, обов’язок, коло діяльності когось, чогось» [543, с.628]. Тобто функції тут визначаються через категорії «діяльність», «робота», «обов’язки», «коло діяльності», «призначення» та «роль».

На думку В.Б. Авер’янова та Б.М. Лазарєва, поняття «функція органу» поєднує у собі всі родові ознаки загально соціологічного поняття «функція управління»: 1) найвищий ступінь абстрактності у розумінні напрямку (вектора) діяльності (впливу) або призначення когось чи чогось; 2) чітко визначена якісна ознака напрямку діяльності (впливу); 3) пов’язаність із суб’єктом (носієм) функції або з об’єктом (тим, на що спрямована функція); 4) обумовленість цілями й завданнями існування або діяльності носія і «споживача» функції [284, с.104; 389, с.104].

Адміністративісти визначають функції управління як: 1) «найбільш важливі, типові та стабільні управлінські дії» [559, с.126]; 2) «діяльність суб’єкта з організації і розвитку підпорядкованого йому колективу» [218, с.40]; 3) «основний напрямок управлінської діяльності» [258, с.7]. Вчені визначають ознаки функцій, серед яких: типовість та якісна однорідність видів діяльності, що об’єднуються у функцію; визначеність сфери впливу або напрямку (вектора) діяльності державного органу; складова частина змісту управлінської діяльності державного органу; об’єктивна обумовленість цілями та завданнями державного управління [218, с.42; 389, с.34, 67].

На думку дисертанта, функції СБУ щодо забезпечення національної безпеки від внутрішніх загроз необхідно визначити як однорідні за змістом та призначенням (метою) дії, що є похідними від її завдань і відповідно до яких формуються її повноваження.

Ми підтримуємо В.Б. Авер’янова у тому, що «правильне розуміння функцій органу виконавчої влади: дає змогу чітко відрізняти їх від меж повноважень та способу дії органу виконавчої влади і його посадових осіб; спрямовує орган виконавчої влади на керування у своїй державно-владній діяльності повноваженнями, а не загальною та доволі абстрактною функцією; спрямовує діяльність органу виконавчої влади у русло виконання завдань і цілей його створення та існування; надає можливість законодавцеві більш виважено підходити до визначення переліку функцій та повноважень органів виконавчої влади у так званих установчих і статусних актах, що сприятиме покращенню структури таких актів» [284, с.106-107].

У науковій літературі визначаються як функції окремих правоохоронних органів, так і їх певних груп. Так, наприклад, до функцій органів внутрішніх справ, як правило, відносять: адміністративну, профілактичну, оперативно-розшукову, кримінально-процесуальну, виконавчу та охоронну (на договірних засадах) [178, с.4-8, 49-66]. Серед функцій органів кримінальної юстиції такі як: запобігання злочинам; виявлення злочинів і осіб, які їх вчинили; розшук злочинців; розслідування кримінальних справ; відправлення правосуддя; виконання покарань; виправлення і перевиховання засуджених; здійснення нагляду за законністю функціонування системи кримінальної юстиції; надання юридичної допомоги суб’єктам кримінально-процесуальної діяльності [421, с.40-41]. Деякі вчені виділяють такі функції: оперативно-розшукову; попереднього розслідування; відправлення правосуддя; виконання покарань; нагляду за дотриманням законності; надання правової допомоги [557, с.24].

Але, на думку дисертанта, наведені функції є досить загальними і через це мають більше теоретико-пізнавальний, ніж практичний характер.

Слід підкреслити ще раз, у Законі України «Про Службу безпеки України» її функції не визначено. Не ставлячи завданням визначити загальні функції СБУ, що виходить за межі цього дослідження, спробуємо сформулювати функції СБУ щодо забезпеченням національної безпеки від внутрішніх загроз. До таких, на наш погляд, доцільно віднести:

  1. Участь у розробленні та реалізації державної політики щодо забезпечення внутрішньої безпеки.
  2. Участь у підготовці концепції (стратегії, програми) у сфері внутрішньої безпеки за напрямками діяльності СБУ.
  3. Участь у створенні нормативно-правової бази, необхідної для ефективного функціонування системи забезпечення внутрішньої безпеки.
  4. Постійний моніторинг потенційних загроз внутрішній безпеці, які зобов’язані попереджувати та припиняти органи та підрозділи СБУ.
  5. Надання пропозицій щодо фінансування пріоритетних напрямів забезпечення внутрішньої безпеки відповідно до покладених на СБУ завдань.
  6. Участь у розробці і здійсненні відповідно до Закону України «Про державну таємницю» та інших законодавчих актів заходів щодо забезпечення охорони державної таємниці та конфіденційної інформації.
  7. Проведення профілактичних і оперативно-розшукових заходів щодо запобігання злочинам, їх виявлення, припинення і розкриття, провадження дізнання і попереднього (досудового) слідства у справах про злочини, розслідування яких законом покладено на СБУ.
  8. Проведення у випадках, передбачених законодавством України, спеціальних заходів щодо забезпечення безпеки осіб, які беруть участь у кримінальному судочинстві.
  9. Розшук осіб, які переховуються у зв’язку із вчиненням злочинів та у інших випадках, передбачених законодавством України та міжнародними договорами.

Наведені функції є основними (загальними) щодо забезпечення СБУ національної безпеки від внутрішніх загроз. Крім цих функцій, доцільно виділити і спеціальні, які виконують окремі органи (підрозділи) СБУ відповідно до покладених на них завдань щодо забезпечення національної безпеки від внутрішніх загроз (контррозвідки; захисту національної державності; контррозвідувального захисту економіки держави; боротьби з корупцією [208, с.117; 415, с.12] та організованою злочинністю; боротьби з тероризмом [208, с.117]і захисту учасників кримінального судочинства та працівників правоохоронних органів; охорони державної таємниці; оперативно-технічних заходів; оперативного документування; спеціальних телекомунікаційних систем та захисту інформації), і які визначені у положеннях про ці органи (підрозділи, служби).

Окремо, на думку дисертанта, необхідно виділити функції забезпечення, які виконують кадрові, фінансові, аналітичні, господарські та інші підрозділи забезпечення оперативно-службової діяльності Служби безпеки України. До таких функцій ми відносимо: забезпечення додержання дисципліни та законності в діяльності персоналу СБУ; забезпечення правового і соціального захисту персоналу СБУ; управління об’єктами державної власності; матеріально-технічне забезпечення діяльності органів і підрозділів СБУ; здійснення контролю за правильністю використання матеріально-технічних та фінансових ресурсів і коштів; виробниче та соціально-побутове забезпечення діяльності СБУ та багато інших, які також визначені у відповідних нормативно-правових актах, що регулюють їх діяльність (положеннях, інструкціях).

На відміну від функцій СБУ, які характеризуються певним ступенем загальності, її повноваження, під якими ми розуміємо сукупність обов’язків та прав, завжди реалізуються у вигляді певних конкретних дій. Повноваження (права та обов’язки) СБУ щодо забезпеченням національної безпеки від внутрішніх загроз дозволяють їй діяти чи утримуватись від певних дій; діяти у чітко передбачених межах або діяти на свій розсуд, тобто оцінюючи ситуацію, вибирати один із декількох варіантів дій (або утримуватись від дій) чи один з варіантів можливих рішень.

Права та обов’язки державних органів невід’ємні одне від одного, взаємообумовлені і не можуть існувати ізольовано[426, с.35]. Крім того, ці права та обов’язки завжди кореспондуються, а в деяких випадках одні і ті ж самі дії у законодавчих актах визначаються як обов’язки та права одночасно. У зв’язку з цим пропонуємо розглядати обов’язки та права СБУ у їх сукупності, тобто як повноваження.

Повноваження СБУ щодо забезпечення національної безпеки від внутрішніх загроз, так само як і завдання та функції цього державного правоохоронного органу спеціального призначення, можуть бути загальними (основними), які характерні для усіх її органів (підрозділів) незалежно від специфіки діяльності і які відповідно визначені у статтях 24, 25, 26 Закону України «Про Службу безпеки України», та спеціальними, які характерні лише для одного або кількох органів (підрозділів) СБУ відповідно до покладених на них завдань і які закріплені у відповідних положеннях про такі органи (підрозділи, служби).

Зважаючи на те, що переважній більшості таких положень присвоєно певні грифи секретності («особливої важливості», «цілком таємно», «таємно») або вони є такими, що призначені лише для службового користування, ми розглянемо загальні (основні) повноваження СБУ щодо забезпеченням національної безпеки від внутрішніх загроз. Аналіз статей 24, 25, 26 Закону України «Про Службу безпеки України» доводить, що такими є повноваження:

– здійснювати інформаційно-аналітичну роботу з питань забезпеченням національної безпеки від внутрішніх загроз;

– здійснювати заходи контррозвідувального забезпечення, пов’язані з охороною державних інтересів від внутрішніх загроз;

– виявляти, припиняти та розкривати злочини, які посягають на внутрішню безпеку, розслідування яких віднесено законодавством до компетенції Служби безпеки України; проводити дізнання і слідство у цих справах, розшукувати осіб, які переховуються у зв’язку із вчиненням зазначених злочинів;

– здійснювати контррозвідувальні заходи з метою запобігання, виявлення, припинення і розкриття будь-яких форм розвідувально-підривної діяльності проти України юридичними та фізичними особами, які знаходяться на території України;

– брати участь у розробці і здійсненні відповідно до Закону України «Про державну таємницю» та інших актів законодавства заходів щодо забезпечення охорони державної таємниці та конфіденційної інформації, що є власністю держави [125], сприяти у порядку, передбаченому законодавством, підприємствам, установам, організаціям та підприємцям у збереженні комерційної таємниці, розголошення якої може завдати шкоди життєво важливим інтересам України;

– забезпечувати захист особистої безпеки громадян і осіб, які беруть участь у кримінальному судочинстві, у разі надходження від них, членів їх сімей та близьких родичів заяв, звернення керівника відповідного державного органу чи отримання оперативної та іншої інформації про наявність загрози їх життю, здоров’ю, житлу чи майну;

– взаємодіяти з органами державної влади та органами місцевого самоврядування щодо забезпеченням національної безпеки від внутрішніх загроз;

– брати участь у розробці заходів і вирішенні питань, що стосуються виїзду за кордон іноземців та осіб без громадянства, прикордонного режиму і митних правил;

– виконувати за дорученням Верховної Ради України або Президента України завдання, безпосередньо спрямовані на забезпечення внутрішньої безпеки держави;

– брати участь у розробленні та здійсненні заходів щодо фізичного захисту ядерних установок, ядерних матеріалів [231, с.77], радіоактивних відходів, інших джерел іонізуючого випромінювання, а також у проведенні спеціальної перевірки щодо допуску до особливих робіт;

– вимагати від громадян та посадових осіб припинення правопорушень і дій, що перешкоджають здійсненню повноважень Служби безпеки України, перевіряти у зв’язку з цим документи, які посвідчують їх особу, а також проводити огляд осіб, їх речей і транспортних засобів, якщо є загроза втечі підозрюваного або знищення чи приховання речових доказів злочинної діяльності;

– надавати органам державної влади, органам місцевого самоврядування, підприємствам, установам, організаціям усіх форм власності обов’язкові для розгляду пропозиції з питань забезпечення національної безпеки від внутрішніх загроз;

– одержувати на письмовий запит керівника відповідного органу Служби безпеки України дані і відомості, необхідні для забезпечення національної безпеки від внутрішніх загроз;

– входити у порядку, погодженому з адміністрацією підприємств, установ та організацій і командуванням військових частин, на їх територію і в службові приміщення;

– складати протоколи про адміністративні правопорушення, віднесені законом до компетенції Служби безпеки України, проводити особистий огляд, огляд речей, вилучення речей і документів, застосовувати інші передбачені законом заходи забезпечення провадження у справах про адміністративні правопорушення [353, с.107];

– використовувати з наступним відшкодуванням витрат та збитків транспортні засоби, які належать підприємствам, установам і організаціям, військовим частинам і громадянам (крім транспортних засобів дипломатичних, консульських та інших представництв іноземних держав і організацій, транспортних засобів спеціального призначення), для проїзду до місця події, припинення злочинів, переслідування та затримання осіб, які підозрюються в їх вчиненні, доставки до лікувальних установ осіб, що потребують термінової медичної допомоги;

– виключно при безпосередньому припиненні злочинів, розслідування яких віднесено законодавством до компетенції Служби безпеки України, переслідуванні осіб, що підозрюються у їх вчиненні, заходити в жилі, службові, виробничі та інші приміщення, на територію і земельні ділянки громадян та оглядати їх з наступним повідомленням прокурора протягом 24годин;

– проводити гласні і негласні оперативні заходи у порядку, визначеному Законом України «Про оперативно-розшукову діяльність» [18];

– здійснювати співробітництво з громадянами України та іншими особами, в тому числі на договірних засадах, дотримуючись при цьому умов добровільності і конфіденційності цих відносин;

– користуватися на договірних засадах службовими приміщеннями підприємств, установ, організацій, військових частин, а також жилими та іншими приміщеннями громадян;

– створювати інформаційні системи та вести оперативний облік в обсязі і порядку, що визначаються завданнями, покладеними на Службу безпеки України щодо забезпечення національної безпеки від внутрішніх загроз;

– виконувати запити відповідних міжнародних правоохоронних організацій та правоохоронних органів інших держав на підставі договорів і угод;

– інформувати відповідні державні органи про відомі їм факти та дані, що свідчать про загрозу безпеці суспільства і держави, а також про порушення законодавства, пов’язані з службовою діяльністю посадових осіб;

– зберігати, носити, використовувати і застосовувати зброю та спеціальні засоби на підставах і в порядку, передбачених Законом України «Про міліцію», військовими статутами Збройних Сил України та іншими актами законодавства.

Завершуючи аналіз завдань, функцій та повноважень Служби безпеки України щодо забезпечення національної безпеки від внутрішніх загроз, які на сьогодні закріплені у чинному законодавстві, вважаємо за необхідне вказати, що деякі із них потребують перегляду. Це, у першу чергу, стосується таких завдань та похідних від них функцій та повноважень, як протидія корупції та організованій злочинності, оскільки: по-перше, для боротьби з корупцією як загальновизнаним найбільшим «національним лихом», на думку дисертанта, необхідно створити єдиний правоохоронний орган, наприклад, Антикорупційний центр (назва умовна); по-друге, для боротьби із організованою злочинністю у системі органів внутрішніх справ створено спеціальні підрозділи. Вважаємо, що створення окремого спеціального правоохоронного органу щодо боротьби з корупцією та зосередження завдань, функцій і повноважень по боротьбі із організованою злочинністю в одному із правоохоронних органів системи МВС значно підвищить результативність протидії цим видам протиправної діяльності, унеможливить дублювання повноважень між окремими правоохоронними органами та індивідуалізує їх відповідальність.

Необхідно наголосити, що пропозиції подібного змісту містяться у Проекті Концепції реформування системи Міністерства внутрішніх справ України: «Необхідним є нормативно-правове закріплення розмежування функцій міністерств (відомств) в системі органів державної виконавчої влади в Україні, що дозволить визначити перелік функцій, які має виконувати у своїй діяльності Міністерство внутрішніх справ України та інші міністерства (відомства) держави за результатами їх функціонального обстеження, усунути паралелізм у роботі різних правоохоронних органів» [153].

Як зазначено у Проекті доповіді «Про внутрішнє і зовнішнє становище України у 2006 році», що підготовлена в рамках виконання Розпорядження Президента України від 6 травня 2006 року № 66/2006-рп «Про підготовку щорічного Послання Президента України до Верховної Ради України», за 15-річну історію загальна чисельність Служби безпеки України зросла вдвічі (майже до 40 тис.), а Центрального управління – втричі. Водночас ефективність її роботи залишається низькою. Сьогодні Служба безпеки України безпідставно залучається до виконання невластивих завдань у сфері боротьби зі злочинністю, господарських, фінансових, правових відносин, які не мають безпосереднього стосунку до питань національної безпеки. Це створює передумови для використання службового становища в особистих цілях [493, с.113]. У вказаному Проекті доповіді зазначено, що першочергові кроки щодо оптимізації діяльності Служби безпеки України мають бути орієнтовані на: забезпечення захисту національних інтересів держави; недопущення порушення прав і свобод людини; виконання прийнятих міжнародних зобов’язань; збереження і розвиток національних особливостей та традицій; підвищення ефективності діяльності та авторитету Служби; збереження професіоналів [493, с.113], що ми безперечно підтримуємо.

Підсумовуючи викладене, слід підкреслити, що чітке нормативне визначення завдань, функцій та повноважень СБУ щодо забезпеченням національної безпеки від внутрішніх загроз дозволить: по-перше, підвищити якість оперативно-службової діяльності щодо захищеності життєво важливих інтересів людини і громадянина, суспільства і держави від реальних та потенційних внутрішніх загроз національним інтересам; по-друге, окреслити об’єкти та обсяг правоохоронного впливу на них СБУ з метою забезпечення національної безпеки від внутрішніх загроз; по-третє, визначити систему органів (підрозділів) СБУ та їх структуру, які забезпечуватимуть національну безпеку від внутрішніх загроз; по-четверте, запобігати дублюванню завдань, функцій та повноважень органами (підрозділами) СБУ у сфері забезпечення національної безпеки від внутрішніх загроз, з одного боку, та забезпечити належну взаємодію між ними – з іншого; по-п’яте, забезпечити ефективний контроль за виконанням покладених на СБУ завдань, функцій та повноважень щодо забезпечення національної безпеки від внутрішніх загроз.

2.4. Адміністративно-правові відносини, що складаютьсяв управлінні забезпеченням національної безпекиСлужбою безпеки України

В управлінні забезпеченням національної безпеки Службою безпеки України виникають, змінюються, припиняються (далі – складаються) різні види правовідносин, визначальне місце серед яких займають адміністративні [466, с.195]. І тут ми повністю погоджуємося з думкою О.П. Коренєва, який зазначає, що «оскільки мова йде про безпеку, яка є однією із міжгалузевих сфер управління, то суспільні відносини, що складаються у цій сфері, мають управлінський характер і переважно регулюються нормами адміністративного права. Адміністративно-правові норми визначають систему безпеки і її функції, встановлюють порядок організації органів, що безпосередньо забезпечують безпеку, визначають їх правовий статус» [172, с.50]. Як зазначалося вище, управлінські відносини опосередковуються не тільки адміністративним, а й іншими галузями права. Поняття цих відносин є більш широким. Лише частина з них регулюється адміністративно-правовими нормами, а отже, становить предмет адміністративного права. Тим більше, що державне управління здійснюють усі без винятку державні органи, які належать до різних гілок влади, в тому числі до законодавчої та судової.

У науковій літературі під адміністративно-правовими відносинами (чи адміністративними правовідносинами, що одне й те ж) розуміють: 1)суспільні відносини у сфері державного управління, учасники яких виступають носіями прав і обов’язків, урегульованих нормами адміністративного права [181, с.40]; 2) врегульовані адміністративно-правовою нормою управлінські суспільні відносини, у яких сторони виступають як носії взаємних обов’язків і прав, встановлених і гарантованих адміністративно-правовою нормою [189, с.51]; 3) врегульовані нормами адміністративного права суспільні відносини, які складаються у сфері діяльності виконавчої влади [214, с.46]; 4)врегульовані нормами адміністративного права суспільні відносини, що складаються у сфері управління [519, с.406].

Наведені визначення поняття адміністративно-правових відносин дають підстави зробити висновок про те, що переважна більшість адміністративістів розуміє під ними суспільні відносини, врегульовані адміністративно-правовими нормами. Однак, якщо вчені одностайні у тому, що такі суспільні відносини обов’язково повинні регулюватись адміністративно-правовими нормами, то щодо сфери такого правового регулювання існують різні думки. Зокрема, такими сферами адміністративісти називають: 1) управління [519, с.406]; 2) державне управління [181, с.40]; 3)діяльність виконавчої влади [258, с.46]. Вважаємо, що більш обґрунтованими є перша та друга позиції, відповідно до яких такими сферами є управління та державне управління, оскільки адміністративно-правові відносини можуть виникати, змінюватись чи припинятись не лише під час діяльності органів виконавчої влади, де вони справді є домінуючими, а й у ході внутрішньо-організаційної діяльності інших державних органів (Верховної Ради України, органів прокуратури) та недержавної управлінської діяльності (органів місцевого самоврядування, громадських організацій тощо).

Учені визначають різні ознаки (особливості) адміністративно-правових відносин. Так, С.В. Ківалов та Л.Р. Біла до них відносять таке: обов’язковою стороною у таких відносинах є державний орган або його посадова особа; права і обов’язки сторін цих відносин пов’язані з діяльністю органів державного управління; як правило, відносини будуються за принципом «влада-підпорядкування»; у випадку порушення адміністративно-правової норми відповідальність настає перед державою; вони можуть виникати за ініціативою будь-якого суб’єкта адміністративного права і при цьому згоди іншої сторони не треба; спори, які виникають між сторонами, в більшості випадків розглядаються в адміністративному порядку [327, с.16-17].

На думку дисертанта, те, що обов’язковою стороною адміністративно-правових відносин є державний орган або його посадова особа, не можна відносити до ознак (особливостей) досліджуваного нами виду правовідносин, оскільки такі відносини можуть виникати і під час діяльності недержавних суб’єктів (наприклад, громадських організацій).

В.К. Колпаков та О.В. Кузьменко серед особливостей адміністративно-правових відносин називають такі: переважною сферою їх виникнення є сфера державного управління; адміністративно-правові відносини конструюються у межах адміністративно-правових норм, тобто норми містять абстрактні конструкції відносин; адміністративно-правові відносини об’єктивуються з виникненням юридичних фактів, передбачених адміністративно-правовими нормами; один із суб’єктів адміністративно-правових відносин завжди є носієм владних повноважень щодо інших учасників, якими його наділяють адміністративно-правові норми; адміністративно-правові відносини об’єктивуються переважно в особливій сфері суспільного життя – сфері державного управління, як правило, у зв’язку зі здійсненням органами державного управління своїх управлінських функцій, тобто у процесі виконавчо-розпорядчої діяльності; адміністративні правовідносини можуть виникати за ініціативою будь-якої зі сторін; суперечки, що виникають між сторонами адміністративних правовідносин, як правило, вирішуються у позасудовому порядку, тобто шляхом прямого юридично-владного розпорядження правомочного органу; якщо учасник адміністративно-правових відносин порушує вимоги норм адміністративного права, то він відповідальний перед державою в особі його органу [347, с.70-71].

Зауважимо, що теза «один із суб’єктів адміністративно-правових відносин завжди є носієм владних повноважень щодо інших учасників, якими його наділяють адміністративно-правові норми», не відповідає дійсності, оскільки адміністративно-правові відносини можуть складатись і між рівними суб’єктами (наприклад, між двома обласними СБУ з питань розробки відомчого нормативного акта). Такий вид адміністративно-правових відносин у науковій літературі дістав назву горизонтальних [181, с.46]. У правовідносинах цього типу сторони рівноправні, у них відсутні юридично-владні веління однієї сторони, обов’язкові для другої.

До ознак адміністративно-правових відносин, за допомогою яких визначаються їх особливості, слід віднести те, що вони: урегулювані адміністративно-правовими нормами; виникають, змінюються та припиняються у сфері управління (державного управління); як правило, обов’язковим суб’єктом таких відносин є орган (посадова особа), наділений владними повноваженнями, однак вони можуть виникати і між рівними суб’єктами, тобто адміністративно-правові відносини не завжди є відносинами влади та підпорядкування, а можуть реалізовуватися й на засадах рівності сторін (горизонтальні адміністративно-правові відносини); можуть виникати за ініціативою будь-якої зі сторін; спори, що виникають між сторонами адміністративно-правових відносин, як правило, вирішуються в адміністративному порядку; відповідальність сторін за порушення адміністративно-правових норм настає перед державою.

У свою чергу, основною особливістю адміністративно-правових відносин, які складаються у процесі управління забезпеченням національної безпеки Службою безпеки України, є те, що обов’язковим суб’єктом таких правовідносин є орган (підрозділ, служба, окрема посадова чи службова особа), який, як правило (за винятком горизонтальних адміністративно-правових відносин), наділений владними (організаційно-розпорядчими) повноваженнями, у зв’язку з чим він має право вимагати від іншого суб’єкта цих відносин певної поведінки, яка передбачена адміністративно-правовою нормою. До особливостей досліджуваного нами різновиду адміністративно-правових відносин необхідно віднести і те, що вони пов’язані з практичною реалізацією завдань, функцій і владних повноважень, покладених на СБУ у сфері забезпечення національної безпеки, а також особливий характер об’єктів таких правовідносин (безпека людини, громадянина, суспільства, держави від внутрішніх загроз).

Адміністративно-правові відносини, які складаються під час управління забезпеченням національної безпеки за участю Служби безпеки України, дуже різноманітні як за своїм призначенням (метою), так і за напрямками (сферами) реалізації. У зв’язку з цим доцільною стає їх класифікація.

В адміністративно-правовій літературі адміністративно-правові загалом відносини класифікують за такими підставами: залежно від елемента юридичної норми (регулятивні чи охоронні); за змістом (матеріальні чи процесуальні); за характером дій зобов’язаного суб’єкта (активні чи пасивні); залежно від розподілу прав і обов’язків між сторонами (односторонні чи двосторонні); за характером зв’язків між сторонами (вертикальні чи горизонтальні) [181, с.44-46; 327, с.17]. Крім того, серед критеріїв класифікації адміністративно-правових відносин називають і такі як: 1) ступінь взаємної підпорядкованості суб’єктів, що беруть участь у правовідносинах: між підпорядкованими суб’єктами, що перебувають на різному ієрархічному рівні, тобто між вищестоящими і нижчими структурами; між непідпорядкованими суб’єктами однакового ієрархічного рівня (відносини між двома міністерствами, адміністраціями районів, областей тощо); між непідпорядкованими суб’єктами різного ієрархічного рівня або організаційно-правової природи; між органами управління і підприємствами, установами, організаціями, які організаційно їм не підпорядковані (організаційно від них незалежні). Це, приміром, відносини між податковою адміністрацією і підприємствами; між органами управління і структурами, які підпорядковані їм частково (наприклад, відносини між державною адміністрацією району та виконкомом селищної ради) [347, с.72]. Крім того, адміністративно-правові відносини поділяють на функціональні й територіальні; майнові й немайнові; такі, що захищаються в адміністративному порядку, і такі, що захищаються у судовому порядку; субординаційні та координаційні; внутрішньо-апаратні і поза апаратні [347, с.72]; основні та неосновні [189, с.60-61]; державні та громадські [519, с.415].

Дослідження адміністративно-правових відносин, які складаються під час управління забезпеченням національної безпеки Службою безпеки України, дає нам можливість класифікувати їх за такими підставами: 1) за напрямками (сферами) реалізації: а) зовнішні; б) внутрішньо-організаційні; 2)залежно від правової форми діяльності СБУ – які складаються під час: а)правотворчої діяльності; б) правозастосовчої діяльності; в) правоохоронної діяльності; г) контрольно-наглядової діяльності; д) установчої діяльності; 3)за рівнем правового регулювання: а) регламентовані законодавчими актами; б) регламентовані підзаконними актами Президента України, Кабінету Міністрів України, відомчими нормативно-правовими актами; 4) за змістом: а) матеріальні; б) процесуальні; 5) залежно від виконуваних органами СБУ функцій: а) регулятивні; б) охоронні; 6) залежно від підпорядкованості суб’єктів, які беруть участь в адміністративно-правових відносинах, що складаються під час управління забезпеченням національної безпеки: а) між вищестоящим органом (посадовою особою) і нижчестоящим органом (посадовою особою); б) між непідпорядкованими суб’єктами; 7)залежно від суб’єкта ініціативи: а) адміністративно-правові відносини, які виникають за ініціативою органів чи підрозділів СБУ; б) які виникають за ініціативою (заявою) фізичної або юридичної особи; 8) за характером дій: а)адміністративно-правові відносини активного типу; б) адміністративно-правові відносини пасивного типу.

Так, за напрямками (сферами) реалізації адміністративно-правові відносини, які складаються під час управління забезпеченням національної безпеки за участю СБУ, можуть бути зовнішніми чи внутрішньо-організаційними. Зовнішні адміністративно-правові відносини, які складаються під час управління забезпеченням національної безпеки СБУ, безпосередньо пов’язані із виконанням завдань та функцій, покладених на цей правоохоронний орган, та реалізацією його повноважень у цій сфері, які були проаналізовані нами у попередньому підрозділі. Виконуючи такі завдання як забезпечення охорони державної таємниці, запобігання, виявлення, припинення та розкриття злочинів, підслідних СБУ, із протидії: зрощенню бізнесу і політики, поширенню тероризму, використанню з терористичною та іншою протиправною метою ядерної та іншої зброї масового ураження або її компонентів, створенню і функціонуванню незаконних воєнізованих збройних формувань та намаганню використати в інтересах певних сил діяльність військових формувань і правоохоронних органів держави та інші [208, с.117; 231, с.77; 420, с.16], СБУ вступає у різноманітні адміністративно-правові відносини із державними та громадськими органами (організаціями), підприємствами, установами та окремими фізичними особами, які не перебувають з ними в одній організаційно-штатній структурі. Отже, обов’язковими учасниками зовнішніх адміністративно-правових відносини, які складаються під час управління забезпеченням національної безпеки Службою безпеки України, повинні бути органи (підрозділи, заклади, служби) чи посадові (службові) особи СБУ, з одного боку, та фізичні чи юридичні особи, які не входять до організаційної структури СБУ, з іншого.

Зовнішні адміністративно-правові відносини під час управління забезпеченням національної безпеки Службою безпеки України складаються з приводу: 1) розгляду звернень громадян [137]; 2) застосування заходів адміністративного примусу; 3) оформлення громадянам допуску до державної таємниці; 4) видачі сертифікатів на ввезення в Україну та вивезення з України наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів; 5) видачі ліцензій на провадження господарської діяльності з розроблення, виробництва, використання, експлуатації, сертифікаційних випробувань, тематичних досліджень, експертизи, ввезення, вивезення криптосистем і засобів криптографічного захисту інформації, надання послуг в галузі криптографічного захисту інформації, торгівлі криптосистемами і засобами криптографічного захисту інформації; 6) ведення обліку голографічних захисних елементів; 7) контролю за акредитацією центру сертифікації ключів; 8) організації взаємодії та координації з іншими правоохоронними органами; 9) реєстрації нормативно-правових актів Служби безпеки з питань забезпечення національної безпеки від внутрішніх загроз.

Розглянемо наведені види зовнішніх адміністративно-правових відносини, які складаються під час управління забезпеченням національної безпеки СБУ, більш детально. Так, відповідно до статей 40, 45 Конституції України, Законів України «Про звернення громадян» [33], «Про Службу безпеки України» та з метою вдосконалення роботи в системі Служби безпеки України з розгляду звернень громадян наказом СБУ від 27 січня 2005 р. № 44 було затверджено Інструкцію про порядок розгляду в Службі безпеки України звернень громадян та реєстрації, обліку заяв і повідомлень про вчинені або підготовлювані злочини [137], яка визначає порядок розгляду і вирішення пропозицій (зауважень), заяв (клопотань) та скарг (далі – звернень), контролю за їх виконанням, а також прийому громадян у Центральному управлінні, підпорядкованих йому регіональних органах, органах військової контррозвідки, навчальних закладах та наукових установах Служби безпеки України. У підрозділах, органах та закладах СБУ розглядаються ті звернення, які віднесені до її компетенції. Якщо питання, порушене у зверненні, не входить до повноважень СБУ, воно в термін не більше п’яти днів пересилається за належністю відповідному органу виконавчої влади чи посадовій особі, про що повідомляється громадянину, який подав це звернення. Такі звернення, у тому числі й ті, що надійшли від державних органів на адресу керівництва СБУ (за винятком звернень, пересланих до СБУ народними депутатами України, Верховною Радою України, Секретаріатом Президента України чи Кабінетом Міністрів України), пересилаються за належністю за підписом керівництва Управління режиму, документального забезпечення та контролю Апарату Голови СБУ. Розгляд та вирішення звернень є службовим обов’язком керівників та інших посадових осіб СБУ.

Цією Інструкцією визначено:

1) порядок розгляду, вирішення та надання відповіді на пропозиції, заяви і скарги громадян;

2) внутрівідомчу підвідомчість розгляду звернень громадян;

3) процедуру особистого прийому громадян; 4) порядок здійснення контролю за розглядом та вирішенням звернень.

Іншим видом адміністративно-правових відносин, які складаються під час управління забезпеченням національної безпеки Службою безпеки України, є застосування заходів адміністративного примусу, до яких необхідно віднести: перевірку документів; огляд осіб, їх речей і транспортних засобів; входження на територію і в службові приміщення підприємств, установ та організацій; вилучення речей і документів, застосування інших передбачених законом заходів забезпечення провадження у справах про адміністративні правопорушення (доставлення, адміністративне затримання та ін.); використання транспортних засобів, які належать підприємствам, установам і організаціям, військовим частинам і громадянам (крім транспортних засобів дипломатичних, консульських та інших представництв іноземних держав і організацій, транспортних засобів спеціального призначення), для проїзду до місця події, припинення злочинів, переслідування та затримання осіб, які підозрюються в їх вчиненні, доставки до лікувальних установ осіб, що потребують термінової медичної допомоги; входження у жилі, службові, виробничі та інші приміщення, на території і земельні ділянки; проведення перевірки громадян у зв’язку з їх допуском до державної таємниці (ст.24 Закону України «Про державну таємницю»); застосування зброї та спеціальних засобів на підставах і в порядку, передбачених Законом України «Про міліцію», військовими статутами Збройних Сил України та іншими актами законодавства.

Ці заходи передбачені Законами України «Про Службу безпеки України», «Про державну таємницю»[27], «Про міліцію»[9]та Кодексом України про адміністративні правопорушення[2] (далі – КпАП). Наприклад, відповідно до ст.255 КпАП органи Служби безпеки України складають протоколи про адміністративні правопорушення, відповідальність за вчинення яких передбачена ст. 164, – у частині, що стосується правопорушень у галузі господарської діяльності, ліцензії на проведення якої видає ця Служба, статтями 195-5, 212-2, 212-5 і 212-6. У ст.259 КпАП зазначено, що при вчиненні правопорушень, пов’язаних із незаконним придбанням або зберіганням спеціальних технічних засобів для зняття інформації з каналів зв’язку, інших засобів негласного отримання інформації, порушника може бути доставлено до органів Служби безпеки України її працівником для встановлення особи порушника і складення протоколу про правопорушення. Згідно зі ст. 262 КпАП органи (посадові особи) СБУ правомочні здійснювати адміністративне затримання при порушенні законодавства про державну таємницю або здійсненні незаконного доступу до інформації в автоматизованих системах, придбанні або зберіганні спеціальних технічних засобів для зняття інформації з каналів зв’язку, інших засобів негласного отримання інформації.

Одним із видів досліджуваної нами групи адміністративно-правових відносин є ті, які складаються під час оформлення СБУ громадянам допуску до державної таємниці, їх заповненням, переоформленням, зупиненням дії або скасуванням спеціального дозволу на провадження діяльності, пов’язаної з державною таємницею. Так, відповідно до Законів України «Про державну таємницю», «Про Службу безпеки України», «Про оперативно-розшукову діяльність» і Положення про порядок надання, переоформлення та скасування громадянам допуску до державної таємниці, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 29 листопада 2001 року № 1601[102], наказом СБУ № 238 ДСК від 13 липня 2002 р. було затверджено Інструкцію про організацію та здійснення органами служби безпеки України діяльності щодо надання, переоформлення, зупинення дії або скасування спеціального дозволу на провадження діяльності, пов’язаної з державною таємницею[118]. Оскільки ця Інструкція має гриф ДСК, ми не будемо тут аналізувати її зміст. Іншим наказом СБУ №26 від 4 лютого 2002 р. було затверджено форми облікової картки громадянина про надання допуску до державної таємниці, журналу реєстрації облікових карток громадянина про надання допуску до державної таємниці, картки про результати перевірки громадянина у зв’язку з допуском до державної таємниці, картки з анкетними даними на громадянина, щодо якого розглядається питання про надання допуску до державної таємниці, та Порядок заповнення форм документів для оформлення громадянам допуску до державної таємниці [124]. Зважаючи на те, що названі відомчі нормативні акти СБУ містять адміністративно-правові норми, вони регулюють адміністративно-правові відносини, які складаються під час управління забезпеченням національної безпеки Службою безпеки України, зокрема, і у такій її сфері, як забезпечення державної таємниці.

До видів зовнішніх адміністративно-правових відносини, які складаються під час управління забезпеченням національної безпеки Службою безпеки України, можна віднести видачу сертифікатів на ввезення в Україну та вивезення з України наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів. Так, відповідно до п.3 Інструкції про порядок узгодження зі Службою безпеки України видачі сертифікатів на ввезення в Україну та вивезення з України наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів, затвердженої наказом Служби безпеки України та Міністерства охорони здоров’я України від 23 вересня 2002 р. № 224350 [119], при зверненні підприємств, установ та організацій для отримання сертифікатів на ввезення в Україну та вивезення з України наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів Комітет з контролю за наркотиками при Міністерстві охорони здоров’я України, після розгляду відповідних документів у 7-денний термін з моменту їх отримання надсилає документи на узгодження до Служби безпеки України. Надіслані Комітетом документи розглядаються Головним Управлінням по боротьбі з корупцією та організованою злочинністю Центрального управління СБУ, яке вивчає та перевіряє відомості, що містяться у надісланих документах, за банками даних СБУ і не пізніше 10 днів з моменту їх отримання надсилає документи Комітету разом з відповідно оформленим погодженням, у якому зазначаються: дата видачі погодження; номер, дата контракту та додатків і специфікації до нього, на підставі яких здійснюється операція; назва та кількість наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів, які ввозяться в Україну або вивозяться з України. У погодженні Головним Управлінням по боротьбі з корупцією та організованою злочинністю СБУ може бути відмовлено, якщо за результатами вивчення документів встановлено таке: подані документи оформлені з порушенням вимог пунктів 11, 12, 13, 14 та 16 Порядку видачі сертифікатів; у документах, поданих заявником, вказані недостовірні дані та виявлені порушення законодавства про обіг наркотичних засобів, психотропних речовин, їх аналогів та прекурсорів. У разі відмови в погодженні Головним Управлінням по боротьбі з корупцією і організованою злочинністю СБУ до Комітету надсилається мотивоване повідомлення.

До видів зовнішніх адміністративно-правових відносин, які складаються під час управління забезпеченням національної безпеки Службою безпеки України, необхідно віднести також видачу СБУ ліцензій на провадження господарської діяльності з розроблення, виробництва, використання, експлуатації, сертифікаційних випробувань, тематичних досліджень, експертизи, ввезення, вивезення криптосистем і засобів криптографічного захисту інформації, надання послуг у галузі криптографічного захисту інформації, торгівлі криптосистемами і засобами криптографічного захисту інформації [114]. Відповідно до п.1.4 наказу Державного комітету України з питань регуляторної політики та підприємництва, Департаменту спеціальних телекомунікаційних систем та захисту інформації Служби безпеки України від 29 грудня 2000 р. № 88/66 ліцензування такої господарської діяльності здійснює Департамент спеціальних телекомунікаційних систем та захисту інформації Служби безпеки України[114]. Цим наказом визначено особливості ліцензування та здійснення діяльності, предметом якої є криптосистеми і засоби криптографічного захисту інформації (далі – господарська діяльність у галузі КЗІ); закріплено перелік робіт, які виконуються у межах господарської діяльності в галузі КЗІ, що підлягає ліцензуванню; передбачено загальні та особливі вимоги для провадження господарської діяльності у галузі КЗІ. Порядок проведення розроблення, виробництва, використання, експлуатації, сертифікаційних випробувань, тематичних досліджень, експертизи, ввезення, вивезення криптосистем і засобів криптографічного захисту інформації, надання послуг у галузі КЗІ визначається окремими нормативно-правовими актами т є обов’язковим до виконання всіма суб’єктами господарювання [115].

Одним із зовнішніх видів адміністративно-правових відносини, які складаються під час управління забезпеченням національної безпеки, є ведення обліку СБУ голографічних захисних елементів (далі – ГЗЕ). Так, відповідно до п.2.9 Положення про порядок ведення обліку голографічних захисних елементів та надання звітності у сфері голографічного захисту, затвердженого наказом СБУ від 29 вересня 2005 р. № 522, обліку в Службі безпеки України підлягають усі об’єкти, передбачені пунктом 2.2 цього Положення (договори, контракти, заяви про виконання відповідних робіт, у т.ч. ввезення та вивезення ГЗЕ, а також документи, що визначають кінцевого споживача ГЗЕ; технічні завдання на розробку і виготовлення, описи графічного та голографічного зображення ГЗЕ, описи виготовленого ГЗЕ та інша технічна і технологічна документація, спеціальне програмне забезпечення, згідно з яким проводяться розроблення, виготовлення впровадження ГЗЕ; голограми-оригінали, брак та відходи виробництва ГЗЕ, кількість бракованих ГЗЕ, що з’явилися за результатами робіт з їх впровадження, тощо), ліцензії, сертифікати відповідності та експертні висновки, які видано суб’єктам господарювання, акти перевірок додержання Ліцензійних умов провадження господарської діяльності суб’єктами господарювання[139]. Відповідно до п. 4.3 цього Положення у разі виявлення браку ГЗЕ на етапі впровадження і повернення цього браку виробнику (постачальнику) сторона, яка повертає брак, повинна у десятиденний термін повідомити про це Службу безпеки України з наданням копій документів, які підтверджують відбракування ГЗЕ та факт їх передачі виробнику. Знищення браку ГЗЕ здійснюється комісією в присутності представника Служби безпеки України, про що складається акт відповідної форми, копія якого надсилається до Служби безпеки України [139].

До зовнішніх видів адміністративно-правових відносини, які складаються під час управління забезпеченням національної безпеки за участю СБУ, необхідно віднести також контрольно-наглядову діяльність Департаменту спеціальних телекомунікаційних систем та захисту інформації СБУ за процедурою акредитації центру сертифікації ключів, яка здійснюється відповідно до Порядку акредитації центру сертифікації ключів,затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 липня 2004 р. № 903[109].

Адміністративно-правовими нормами регулюється організація взаємодії та координації правоохоронної діяльності СБУ та інших державних органів і громадських організацій з питань забезпечення національної безпеки від внутрішніх загроз, що також є одним із видів зовнішніх адміністративно-правових відносин у досліджуваній нами сфері. Так, з метою узгодження діяльності Служби безпеки України та Державної податкової служби України з питань профілактики, виявлення, припинення, розкриття і розслідування злочинів та інших правопорушень в сфері розроблення, виготовлення спеціальних технічних засобів для зняття інформації з каналів зв’язку, інших засобів негласного отримання інформації (далі – СТЗ) було прийнято спільний наказ СБУ та ДПА № 176/278 «Про взаємодію Служби безпеки України та органів державної податкової служби України» від 9 липня 2001 р.[116]. Цим наказом закріплено форми взаємодії між СБУ та ДПА з питань профілактики, виявлення, припинення, розкриття і розслідування злочинів та інших правопорушень в сфері розроблення, виготовлення спеціальних технічних засобів для зняття інформації з каналів зв’язку, інших засобів негласного отримання інформації, серед яких: обмін інформацією; проведення експертної оцінки продукції щодо належності її до СТЗ та інші.

До зовнішніх адміністративно-правових відносин, які складаються під час управління забезпеченням національної безпеки за участю СБУ, необхідно віднести реєстрацію нормативно-правових актів цього правоохоронного органу. Так, відповідно до Положення «Про порядок реєстрації нормативно-правових актів Служби безпеки України з питань розвідки, контррозвідки та оперативно-розшукової діяльності», затвердженого Указом Президента України від 29 червня 1999 р. № 767, реєстрації підлягають нормативно-правові акти незалежно від характеру та ступеня секретності відомостей, що в них містяться, у тому числі з грифом «Для службового користування». Така реєстрація здійснюється Уповноваженим Президента України з питань контролю за діяльністю Служби безпеки України. Якщо під час розгляду виявиться, що нормативно-правовий акт не відповідає вимогам законодавства, Уповноважений повертає його із зауваженнями і пропозиціями до Служби безпеки України. Доопрацьований нормативно-правовий акт може бути повторно подано на реєстрацію із зазначенням у супровідному листі неврахованих зауважень і пропозицій та мотивів їх відхилення. Для державної реєстрації нормативно-правового акта та включення його до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів Уповноважений не пізніше наступного після реєстрації дня повідомляє Міністерство юстиції України про вид зареєстрованого акта, його номер і дату видання, обмежувальний гриф, реєстраційний номер і дату реєстрації[73].

Вище йшлося про найбільш поширені зовнішні адміністративно-правові відносини, які складаються у процесі управління забезпеченням національної безпеки за участю Служби безпеки України.

Особливості внутрішньо-організаційних адміністративно-правових відносини, які складаються у ході цього ж процесу, полягають у тому, що вони мають внутрішнє спрямування і здебільшого носять забезпечувальний характер, спрямовані на організацію виконання основних завдань із забезпечення національної безпеки від внутрішніх загроз. До видів внутрішньо-організаційних адміністративно-правових відносини можна віднести ті, що пов’язані із: 1) підготовкою та прийняттям відомчих нормативно-правових актів; 2) проходженням служби персоналом СБУ (відбір, професійне навчання, ротація персоналу, наставництво, атестація, контроль за дисципліною, притягнення до дисциплінарної відповідальності та ін.); 3) організацією внутрівідомчої взаємодії та координації між органами та підрозділами СБУ; 4) організацією матеріально-технічного та фінансового забезпечення діяльності органів та підрозділів СБУ [63; 94; 113].

Крім наведеного критерію класифікації адміністративно-правових відносин, що складаються під час управління забезпеченням національної безпеки Службою безпеки України, за напрямками (сферами) їх реалізації, – зовнішні та внутрішньо-організаційні, – слід дослідити й інші.

Зокрема, залежно від правової форми діяльності СБУ адміністративно-правові відносини можна поділити на ті, які складаються під час: 1)правотворчої діяльності; 2) правозастосовчої діяльності; 3) правоохоронної діяльності; 4) контрольно-наглядової діяльності; 5) установчої діяльності. Так, адміністративно-правові відносини, які складаються під час правотворчої діяльності, пов’язані із підготовкою проектів відомчих правових актів, їх прийняттям, реєстрацією та виданням. Адміністративно-правові відносини, які складаються під час правозастосовчої діяльності, пов’язані із безпосередньою реалізацією адміністративно-правових норм, які регулюють різні аспекти забезпечення національної безпеки від внутрішніх загроз. Адміністративно-правові відносини, які складаються під час правоохоронної діяльності СБУ, пов’язані із організацією попередження, виявлення, припинення та розкриття злочинів, які посягають на об’єкти національної безпеки і у зв’язку з цим підслідні СБУ. Адміністративно-правові відносини, які складаються під час контрольно-наглядової діяльності, полягають у перевірці СБУ дотримання (виконання) підконтрольними та піднаглядними суб’єктами правил, норм та стандартів у сфері національної безпеки. Адміністративно-правові відносини, які складаються під час установчої діяльності СБУ, пов’язані із оформлення громадянам допуску до державної таємниці, видачею сертифікатів та ліцензій на провадження певних видів господарської діяльності.

За рівнем правового регулювання можна виділити відносини: 1)регламентовані законодавчими актами (наприклад, ті, що пов’язані із застосуванням заходів адміністративного примусу); 2) регламентовані підзаконними актами Президента України, Кабінету Міністрів України, відомчими нормативно-правовими актами, насамперед СБУ (наприклад, ті, що пов’язані із процедурою оформлення громадянам допуску до державної таємниці, видачею сертифікатів та ліцензій тощо) [102; 118; 125].

За змістомадміністративно-правові відносини у цій сфері поділяються на: 1) матеріальні, які пов’язані із застосуванням матеріальних адміністративно-правових норм (визначають порядок утворення, структуру, завдання, функції, повноваження СБУ щодо забезпечення національної безпеки, організацію діяльності органів та підрозділів СБУ); 2) процесуальні, які виникають у зв’язку із вирішенням індивідуальних спорів та регулюються адміністративно-процесуальними нормами (розгляд скарг громадян, притягнення до дисциплінарної відповідальності).

Залежно від видів функцій, які виконують органи СБУ, це відносини: 1)регулятивні, тобто такі, через які здійснюється безпосереднє регулювання управлінських відносин у сфері забезпечення національної безпеки (визначення повноважень, атестування персоналу, розгляд звернень громадян, застосування заохочень, видача ліцензій та сертифікатів та ін.), що мають так званий позитивний характер, тобто не пов’язані із вчиненням правопорушень; 2) охоронні, які виникають із фактів неправомірної поведінки суб’єкта, тобто такої поведінки, яка вимагає певної реакції, в тому числі притягнення винних до відповідальності (притягнення до дисциплінарної відповідальності, застосування заходів адміністративного припинення).

Залежно від підпорядкованості суб’єктів, які беруть участь в адміністративно-правових відносинах, що складаються під час управління забезпеченням національної безпеки, вони поділяються на відносини: 1) між вищестоящим органом (посадовою особою) і нижчестоящим органом (посадовою особою) (наприклад, між керівником і підлеглим; обласним управлінням СБУ і його структурним підрозділом); 2) між непідпорядкованими суб’єктами (наприклад, відносини між двома регіональними органами Служби безпеки України одного рівня: обласними управліннями, міжрайонними, районними чи міськими підрозділами).

Залежно від суб’єкта ініціативи це відносини: 1) які виникають за ініціативою органів чи підрозділів СБУ (наприклад, у зв’язку із проведенням контрольно-наглядових заходів, реагуванням на правопорушення); 2) які виникають за ініціативою фізичної або юридичної особи (наприклад, у зв’язку із направленням одного із видів звернень громадян до СБУ).

Структура адміністративно-правових відносин, які складаються під час управління забезпеченням національної безпеки Службою безпеки України, нічим не відрізняється від структури будь-яких інших правовідносин. Ці відносини мають такі елементи: суб’єкти адміністративно-правових відносин; об’єкти адміністративно-правових відносин та зміст. Підставами виникнення, зміни та припинення цих адміністративно-правових відносин є юридичні факти.

Проаналізувавши загальні ознаки адміністративно-правових відносин, з’ясувавши особливості адміністративно-правових відносин, які складаються у ході управління забезпеченням національної безпеки Службою безпеки України, розглянувши їх окремі види та структуру, можна визначити останні як урегульовані адміністративно-правовими нормами суспільні відносини, які складаються у зв’язку із охороною та захистом життєво важливих інтересів людини і громадянина, суспільства і держави від внутрішніх загроз, одним із обов’язкових учасників яких є СБУ або її підрозділ чи працівник.

Висновки до розділу 2

Резюмуючи викладене у цьому розділі, зазначимо, що Служба безпеки України відіграє провідну роль у забезпеченні національної безпеки, в тому числі від внутрішніх загроз. До останніх як об’єкта впливу (реагування) СБУ належать: загострення політичної кризи, яка може перерости у збройне протистояння; розвідувально-підривна діяльність іноземних спеціальних служб, які діють на території України; поширення корупції, хабарництва в органах державної влади, зрощення бізнесу і політики, організованої злочинної діяльності; поширення міжнародного тероризму; загроза використання з терористичною метою ядерних та інших об’єктів на території України; спроби створення і функціонування незаконних воєнізованих збройних формувань; прояви сепаратизму, намагання автономізації за етнічною ознакою окремих регіонів України; можливість виникнення конфліктів у сфері міжетнічних і міжконфесійних відносин, радикалізації та проявів екстремізму в діяльності деяких об’єднань національних меншин та релігійних громад; протиправне використання інформації, яка становить державну таємницю тощо.

У сфері забезпечення національної безпеки від внутрішніх загроз на СБУ покладається низка функцій: участь у розробці та реалізації державної політики щодо забезпечення внутрішньої безпеки; участь у підготовці концепції (стратегії, програми) у сфері внутрішньої безпеки за напрямками діяльності СБУ; участь у створенні нормативно-правової бази, необхідної для ефективного функціонування системи забезпечення внутрішньої безпеки; постійний моніторинг потенційних загроз внутрішній безпеці, які зобов’язані попереджувати та припиняти органи та підрозділи СБУ; надання пропозиції щодо фінансування пріоритетних напрямів забезпечення внутрішньої безпеки відповідно до покладених на СБУ завдань; участь у розробці і здійсненні відповідно до Закону України «Про державну таємницю» та інших актів законодавства заходів щодо забезпечення охорони державної таємниці та конфіденційної інформації; проведення профілактичних і оперативно-розшукових заходів щодо запобігання злочинам, їх виявлення, припинення і розкриття, провадження дізнання і досудового слідства у справах про злочини, розслідування яких законом покладено на СБУ; проведення у випадках, передбачених законодавством України, спеціальних заходів щодо забезпечення безпеки осіб, які беруть участь у кримінальному судочинстві; розшук осіб, які переховуються у зв’язку із вчиненням злочинів, та у інших випадках, передбачених законодавством України та міжнародними договорами.

Аналіз завдань, функцій та повноважень Служби безпеки України щодо забезпечення національної безпеки від внутрішніх загроз, які наразі закріплені у чинному законодавстві, дозволяє зробити висновок, що деякі із них потребують перегляду. Це, у першу чергу, стосується таких завдань та похідних від них функцій і повноважень, як протидія корупції та організованій злочинності, оскільки: по-перше, для боротьби із корупцією, як загальновизнаним найбільшим «національним лихом», на думку дисертанта, необхідно створити єдиний правоохоронний орган, наприклад Антикорупційний центр; по-друге, для боротьби із організованою злочинністю у системі органів внутрішніх справ створено спеціальні підрозділи. Вважаємо, що створення окремого спеціального правоохоронного органу по боротьбі з корупцією і зосередження завдань, функцій та повноважень щодо боротьби з організованою злочинністю в одному із правоохоронних органів системи МВС значно підвищить результативність протидії цим видам протиправної діяльності, унеможливить дублювання повноважень між окремими правоохоронними органами та індивідуалізує їх відповідальність.

З метою удосконалення правових засад діяльності Служби безпеки України щодо забезпечення національної безпеки від внутрішніх загроз доцільно внести зміни та доповнення до низки нормативно-правових актів, зокрема: 1) ч. 1 ст.17 Конституції України викласти у такій редакції: «Охорона та захист національної безпеки є найважливішими функціями держави, справою всього Українського народу»; 2) п.1 ст.6 Закону України «Про основи національної безпеки України» викласти у такій редакції: «Гарантування закріплених у Конституції України, законодавчих та підзаконних актах прав і свобод людини і громадянина». Крім того, до переліку пріоритетних національних інтересів України, які має бути закріплено у ст.6 цього ж Закону, необхідно віднести і такі: боротьба з правопорушеннями; охорона громадського порядку та забезпечення громадської безпеки, у тому числі від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру; забезпечення енергетичної стабільності та незалежності держави; 3) у статтях 4, 9 Закону України «Про основи національної безпеки України» перелік суб’єктів загальної компетенції, які забезпечують національну безпеку, необхідно доповнити Конституційним судом; 4) Закон України «Про державну таємницю» доповнити окремою статтею за назвою: «Суб’єкти забезпечення державної таємниці та їх повноваження»; 5) із законодавчого визначення поняття «протидія поширенню тероризму», яке дається у ст.1 Закону України «Про боротьбу з тероризмом», виключити слова «ні в чому не винних людей»; 6) у ст.2 Закону України «Про Службу безпеки України» слова «розвідувально-підривної діяльності іноземних спеціальних служб, посягань з боку окремих організацій, груп та осіб» замінити словами «зовнішніх та внутрішніх загроз»; 7) до завдань СБУ, крім передбачених ст.2 Закону України «Про Службу безпеки України», віднести і такі як: реагування на воєнно-політичну нестабільність, регіональні та локальні війни (конфлікти) в різних регіонах світу, насамперед поблизу кордонів України; протидія міжнародному тероризму; протидія зрощенню бізнесу і політики; протидія поширенню тероризму; протидія використанню з терористичною та іншою протиправною метою ядерної та іншої зброї масового ураження або її компонентів; протидія створенню і функціонуванню незаконних воєнізованих збройних формувань та намаганню використати в інтересах певних сил діяльність військових формувань і правоохоронних органів держави; протидія проявам сепаратизму, намаганню автономізації за етнічною ознакою окремих регіонів України.

Розділ 3УПРАВЛІННЯ ВНУТРІШНІМИ СПРАВАМИ ЯК НАПРЯМОК ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ВНУТРІШНЬОЇ БЕЗПЕКИ ДЕРЖАВИ

3.1. Сутність та особливості управління внутрішніми справами

Управління внутрішніми справами як самостійний вид (напрямок) державного управління виокремлюється переважною більшістю адміністративістів [172, с.130; 173, с.816; 180, с.489; 258, с.431; 327, с.70; 338, с.163; 347, с.412; 445, с.635; 539, с.545; 563, с.413; 572, с.44]. Однак щодо його сутності, спеціальних ознак та суб’єктів, які забезпечують управління внутрішніми справами, вчені висловлюють різні, подеколи й протилежні думки [482, с.192]. У переважній більшості випадків цей вид управління розглядається через призму діяльності органів внутрішніх справ, у зв’язку з чим аналізу піддаються лише завдання, функції, повноваження та структура ОВС [481, с.121]. Як наслідок, інші суб’єкти управління внутрішніми справами залишаються поза увагою дослідників цієї проблематики. Тому спробуємо проаналізувати категорійний апарат з досліджуваних питань; класифікувати суб’єктів управління внутрішніми справами та розглянути їх компетенцію; визначити поняття та особливості управління внутрішніми справами.

Словосполучення «внутрішні справи» складається із двох окремих слів «внутрішні» та «справи». Розглянемо їх окремо. Термін «внутрішній» багатозначний, під ним розуміється зокрема: 1) який є, міститься у середині чого-небудь, обернений усередину чогось; 2) який стосується життя та діяльності всередині держави, установи, організації [543, с.112]. А під терміном «справа»: 1) робота, заняття, пов’язані із розумовим чи фізичним напруженням; 2) задум, намір зробити, здійснити, виконати що-небудь; 3) те, що безпосередньо стосується кого-небудь, входить у його завдання [543, с.567]. Ми пропонуємо своє уточнення визначення терміна «справа» як сукупності певних видів робіт, які планується виконати або які уже виконуються чи виконувались у минулому.

Як зазначають одні автори, терміном «внутрішні справи» позначається одна із сфер діяльності держави. Найменування цієї сфери має традиційний характер і відображає її історично сформований зміст [172, с.130]. На думку Б.М.Габрічідзе, О.Г.Чернявського та С.М.Кузнєцова, термін «внутрішні справи» може мати і більш широкий зміст, ніж той, який зазвичай вкладають у нього правознавці. Наприклад, до внутрішніх справ можуть бути віднесені житлово-комунальне господарство, статистика, охорона здоров’я тощо [258, с.431]. Слід констатувати, що українське законодавство не дає визначення терміна «внутрішні справи». Історично склалося так, що в нашій країні (як, утім, і в деяких інших) основне призначення відомства з традиційною назвою «міністерство внутрішніх справ» зводилося і зводиться до поліцейських функцій – підтримання правопорядку і боротьби із злочинністю [572, с.44]. Ми також погоджуємося з тезою Д.М. Бахраха, який зазначає, що «у звичайному слововживанні терміном «внутрішні справи» визначається, по суті, вся, за винятком міжнародної («іноземні справи»), діяльність держави. Ніде, проте, немає такої ситуації, коли всі «внутрішні справи» були б у віданні лише одного відомства» [211, с.11].

Отже, сфера внутрішніх справ є багатоаспектною, оскільки містить різні види (групи) суспільних відносин, які складаються у господарчій, фінансовій, житлово-комунальній, медичній, соціальній, правоохоронній та інших сферах життєдіяльності держави. Звідси вважаємо доцільним «внутрішні справи» визначити як сукупність певних видів робіт, які стосується життя та діяльності всередині держави.

Таким чином, внутрішні справи як об’єкт управління необхідно розглядати у широкому та вузькому значенні. У широкому – як сукупність усіх існуючих у державі напрямків (видів, сфер) діяльності, які дають змогу забезпечити її стале функціонування та розвиток. У вузькому – лише тих напрямків (видів, сфер) діяльності, які пов’язані із забезпеченням охорони та захисту прав, свобод і законних інтересів фізичних осіб та прав і законних інтересів юридичних осіб, інтересів суспільства і держави від протиправних посягань, боротьбою з правопорушеннями, забезпеченням громадського порядку, громадської безпеки та власності, тобто складають основу забезпечення внутрішньої безпеки від такого виду внутрішньої загрози як правопорушення.

У подальшому внутрішні справи як об’єкт управління ми будемо розглядати у вузькому значенні, а саме – як сукупність лише тих напрямків (видів, сфер) діяльності, які пов’язані із забезпеченням реалізації, охорони та захисту прав, свобод і законних інтересів фізичних осіб та прав і законних інтересів юридичних осіб, інтересів суспільства і держави від протиправних посягань, боротьбою з правопорушеннями, забезпеченням громадського порядку, громадської безпеки та власності.

У науковій літературі до структурних елементів (напрямків) управління внутрішніх справ (зазвичай у їх вузькому розумінні) відносять: 1)«організацію боротьби зі злочинністю і правопорушеннями; громадський порядок і громадську безпеку; паспортно-реєстраційну систему; дозвільну систему; режим проживання іноземних громадян і осіб без громадянства; безпеку дорожнього руху; протипожежну безпеку; профілактику правопорушень; організацію діяльності міліції; дізнання й оперативно-розшукову діяльність; участь громадськості в управлінні внутрішніми справами» [258, с.431]; 2) діяльність, пов’язану із: захистом прав, свобод та інтересів особи, суспільства і держави від злочинних та інших протиправних посягань; попередженням і припиненням злочинів і адміністративних правопорушень; здійсненням оперативно-розшукової діяльності, дізнання і слідства; забезпеченням безпеки дорожнього руху; здійсненням ліцензійно-дозвільної діяльності; втіленням у життя правил паспортної системи, реєстрації і зняття громадян з реєстраційного обліку за місцем проживання; забезпеченням дотримання правил перебування іноземних громадян і осіб без громадянства; охороною власності [172, с.130]; 3) забезпечення громадського порядку і громадської безпеки; боротьбу зі злочинністю; охорону прав і свобод громадян та власності [189, с.556]; 4) охорону громадського порядку та громадської безпеки, охорону власності, боротьбу зі злочинністю [445, с.635]; 5) охорону прав і свобод громадян; забезпечення громадського порядку та громадської безпеки [181, с.474].

З наведеного можна зробити висновок, що, незважаючи на виокремлення вченими різних структурних елементів (напрямків) внутрішніх справ, усі вони єдині у тому, що такими обов’язково є: 1) охорона та захист прав, свобод і законних інтересів фізичних осіб та прав і законних інтересів юридичних осіб, інтересів суспільства і держави від протиправних посягань; 2) боротьба з правопорушеннями; 3) забезпечення охорони та захисту громадського порядку, громадської безпеки та власності. І все ж, на думку дисертанта, є підстави, крім цих трьох напрямків управління внутрішніми справами, виокремити й такий як забезпечення реалізації фізичними та юридичними особами наданих їм прав, свобод і законних інтересів. Це, зокрема, стосується реалізації фізичними чи юридичними особами таких прав, як отримання дозволу на зберігання та носіння вогнепальної чи холодної зброї, відкриття та функціонування підприємств, діяльність яких потребує одержання відповідної ліцензії, тощо. Цей вид діяльності у науковій літературі отримав назву «публічно-сервісна», яка визначається як «діяльність відповідних державних органів і органів місцевого самоврядування щодо забезпечення в ході їх взаємостосунків з населенням, конкретними фізичними і юридичними особами умов, за яких останні здатні ефективно реалізовувати і захищати свої права, свободи і законні інтереси» [160, с.10].

Наведені елементи (напрямки) управління внутрішніми справами складають основу правоохоронної діяльності МВС та підпорядкованих йому органів внутрішніх справ, яке є головним (провідним) у системі центральних органів виконавчої влади з питань формування і реалізації державної правоохоронної політики у цих напрямках. Ці елементи (напрями) закріплені у Положенні про Міністерство внутрішніх справ України як центральний орган виконавчої влади з питань формування і реалізації державної політики у сфері захисту прав і свобод громадян, інтересів суспільства і держави від протиправних посягань, ведення боротьби із злочинністю, охорони громадського порядку, забезпечення громадської безпеки, безпеки дорожнього руху, охорони та оборони особливо важливих державних об’єктів [77].

А такі елементи (напрямки) управління внутрішніми справами як попередження (запобігання) і припинення правопорушень, здійснення оперативно-розшукової діяльності, дізнання і слідства, забезпечення безпеки дорожнього руху, здійснення ліцензійно-дозвільної діяльності, провадження паспортно-реєстраційної роботи та інші, які визначаються деякими авторами [172, с.130; 258, с.431] як окремі елементи управління внутрішніми справами, на думку дисертанта, охоплюються такими як: забезпечення реалізації, охорони та захисту прав, свобод і законних інтересів фізичних осіб та прав і законних інтересів юридичних осіб; боротьба з правопорушеннями; забезпечення охорони та захисту громадського порядку, громадської безпеки та власності.

В адміністративно-правовій літературі пропонуються різні визначення поняття «управління внутрішніми справами» (управління у галузі внутрішніх справ, управління у сфері внутрішніх справ, які, на думку дисертанта, є синонімами). Деякі автори під управлінням у галузі внутрішніх справ здебільшого розуміють «здійснення безпосередньої охорони прав і свобод громадян, а також забезпечення громадського порядку та громадської безпеки» [181, с.477]. Схоже визначення пропонують Д.М. Овсянко, розуміючи під ним «здійснення системи заходів, спрямованих на забезпечення громадського порядку і громадської безпеки, охорону власності і боротьбу зі злочинністю»[445, с.635]; О.П. Альохін, О.О. Кармолицький та Ю.М. Козлов, які визнають ним «діяльність, спрямовану на забезпечення громадського порядку і громадської безпеки, боротьбу зі злочинністю, охорону прав і свобод громадян, власності» [189, с.557]; Х.П. Ярмакі, визначаючи його як «здійснення безпосередньої охорони прав і свобод громадян, власності, а також забезпечення громадського порядку і громадської безпеки» [572, с.45].

Дещо змістовніше, на думку дисертанта, визначення поняття управління у сфері внутрішніх справ як «виконавчо-розпорядчої діяльності державних органів і спеціально уповноважених громадських організацій, спрямованої на забезпечення особистої безпеки громадян, захист їх прав і свобод, законних інтересів, громадського порядку, громадської безпеки, боротьбу зі злочинністю, ліквідацію підстав і причин, які її породжують» [173, с.815]. Погоджуючись у цілому із таким визначенням, все ж зазначимо, що і йому властиві певні недоліки. Так, по-перше, суб’єктами управління у сфері внутрішніх справ названо лише «державні органи і спеціально уповноважені громадські організації», а як відомо, безпосередню участь в управлінні внутрішніми справами беруть й окремі громадяни, тобто індивідуальні суб’єкти (добровільні помічники, позаштатні співробітники, громадські помічники тощо); по-друге, серед напрямків управління у цій сфері названо «боротьбу зі злочинністю», що значно звужує суб’єктний склад управління. Більш влучне словосполучення «боротьба з правопорушеннями», яким будуть охоплюватися, крім злочинів, й інші протиправні діяння; по-третє, вважаємо зайвим використання словосполученням «ліквідацію підстав і причин, які її породжують», оскільки останні складають основу профілактичної діяльності, яка, у свою чергу, охоплюється поняттям «боротьба з правопорушеннями». Слід зауважити, що подібні недоліки характерні і для інших визначень поняття «управління внутрішніми справами», які були наведені вище. Крім того, загальною вадою всіх визначень поняття управління внутрішніми справами є те, що воно характеризується лише у вузькому аспекті, тобто як діяльність органів внутрішніх справ.

Перш ніж сформулювати власне визначення поняття управління внутрішніми справами, доцільно розглянути спочатку його мету, завдання та функції, які у сукупності дозволять охарактеризувати особливості цього різновиду державного управління. Автори одного з підручників з адміністративного права визначають мету управління у сфері внутрішніх справ як «забезпечення правопорядку і законності в країні, охорону прав, свобод і законних інтересів громадян, підприємств, установ і організацій» [172, с.131].

На думку дисертанта, мету управління внутрішніми справами доцільніше визначити як оптимізацію (удосконалення) діяльності органів загальної та спеціальної компетенції щодо забезпечення реалізації, охорони та захисту прав, свобод і законних інтересів фізичних осіб та прав і законних інтересів юридичних осіб, боротьби з правопорушеннями, забезпечення охорони та захисту громадського порядку, громадської безпеки та власності.

Серед завдань управління внутрішніми справами одні автори називають охорону громадського порядку, боротьбу зі злочинністю, забезпечення громадської безпеки, охорону майна, надання соціальної і правової допомоги населенню [172, с.131]. Інші до них відносять такі: забезпечення правопорядку; практичне втілення у життя встановлених правил поведінки і діяльності посадових осіб у межах, визначених правовими нормами; створення їм необхідних умов для дотримання встановлених правил; надання допомоги громадськості й адміністрації підприємств, організацій та установ усіх форм власності у підтримці громадського порядку [173, с.816].

На думку дисертанта, основним завданням управління внутрішніми справами є реалізація державної політики щодо організації (забезпечення, координації, узгодження) діяльності з забезпечення реалізації, охорони та захисту прав, свобод і законних інтересів фізичних осіб та прав і законних інтересів юридичних осіб, боротьби з правопорушеннями, забезпечення охорони та захисту громадського порядку, громадської безпеки та власності.

Інколи в літературі виокремлюють так звані «функції-завдання», які складають зміст діяльності у сфері внутрішніх справ і є похідними від мети та основних завдань управління у цій сфері. До них відносять: охорону життя, прав, свобод і законних інтересів громадян від протиправних посягань; охорону громадського порядку; забезпечення громадської безпеки; попередження і припинення злочинів і адміністративних правопорушень; охорону майна [172, с.131]. Як зазначають інші автори, «функції управління внутрішніми справами є досить складними, оскільки охоплюють великі за обсягом і різноманітні за характером і правовою природою завдання щодо організації охорони правопорядку і боротьби зі злочинністю. Крім того, вони стосуються і організації внутрішньосистемної діяльності ОВС [173, с.816]. Проте функції не можуть охоплювати завдання, вони самі є похідними від завдань.

Як уявляється, функції управління внутрішніми справами доцільно поділити на три групи: 1) основні, які є похідними від завдань, і їх справді доцільно назвати функціями-завданнями, серед яких: боротьба із правопорушеннями; виявлення і розкриття злочинів, розшук осіб, які їх вчинили; охорона громадського порядку та забезпечення громадської безпеки; забезпечення безпеки дорожнього руху; захист власності від злочинних посягань; реалізація державної політики з питань громадянства, реєстрації фізичних осіб за місцем проживання (перебування), проведення паспортної та міграційної роботи; надання соціальної та правової допомоги в межах, встановлених законодавством, громадянам, посадовим особам, підприємствам, установам, організаціям та об’єднанням громадян у реалізації їх законних прав та інтересів; виконання адміністративних стягнень; 2)забезпечувальні, що спрямовані на забезпечення виконання основних функцій; 3) загального керівництва, які полягають в організації, координації, узгодженні діяльності різних суб’єктів щодо реалізації (виконання) двох перших груп функцій (основних та забезпечувальних).

З’ясування мети, завдань, функцій та форм управління внутрішніми справами дозволяє визначити його особливості як різновиду державного управління, які, на жаль, не дістали систематизованого закріплення у науковій літературі. Так, наприклад, серед таких особливостей інколи називають лише правоохоронний характер завдань, функцій та повноважень ОВС, оскільки управління внутрішніми справами розглядається у вузькому розумінні, тобто лише як правоохоронна діяльність ОВС [181, с.474-482].

О.П. Альохін, О.О. Кармолицький та Ю.М. Козлов серед таких особливостей називають специфічні форми правоохоронної діяльності ОВС, серед яких: адміністративна, оперативно-розшукова та кримінально-процесуальна [189, с.559-560].

Крім цього, до таких особливостей відносять: 1) напрямки правоохоронної діяльності, які пов’язані із: захистом прав, свобод та інтересів особи, суспільства і держави від злочинних та інших протиправних посягань; запобіганням і припиненням злочинів і адміністративних правопорушень; здійсненням оперативно-розшукової діяльності, дізнання і слідства; забезпеченням безпеки дорожнього руху; здійсненням ліцензійно-дозвільної діяльності; паспортної системи, реєстрації і зняття громадян з реєстраційного обліку за місцем проживання; забезпеченням дотримання правил перебування іноземних громадян і осіб без громадянства; охороною власності; 2) специфічну систему суб’єктів управління внутрішніми справами, серед яких державні органи, органи місцевого самоврядування, посадові особи, наділені відповідними повноваженнями, громадські формування та їх представники, які наділені спеціальними правами щодо здійснення функцій у сфері внутрішніх справ, громадяни, що беруть участь в охороні громадського порядку і громадської безпеки; 3) особливий характер мети, завдань, функцій, форм та методів управління внутрішніми справами [172, с.130-132].

Серед особливостей управління внутрішніми справами називають також те, що воно є сферою адміністративно-політичної діяльності держави; його значення визначається надзвичайно актуальними завданнями у діяльності органів внутрішніх справ, а також поза системою Міністерства внутрішніх справ; різноманітність функцій у цій сфері; різноаспектний характер управлінської діяльності ОВС, який знаходить прояв у двох напрямках: по-перше, в організаційній діяльності, по-друге, у позасистемній діяльності; використання специфічних форм управління, які властиві лише правоохоронній системі; специфічні умови функціонування правоохоронної системи, такі як єдиноначальність, сувора службова дисципліна, особливі умови проходження служби [173, с.816, 818].

На думку Б.М. Габрічідзе, О.Г. Чернявського та С.М. Кузнєцова, особливість управління внутрішніми справами полягає у правоохоронному характері такої діяльності, до елементів якої вчені відносять «організацію боротьби зі злочинністю і правопорушеннями; громадський порядок і громадську безпеку; паспортно-реєстраційну систему; дозвільну систему; режим проживання іноземних громадян і осіб без громадянства; безпеку дорожнього руху; протипожежну безпеку; профілактику правопорушень; організацію діяльності міліції; дізнання й оперативно-розшукову діяльність; участь громадськості в управлінні внутрішніми справами, а також правоохоронну діяльність виправно-трудових установ, боротьбу з організованою злочинністю, адміністративний нагляд органів міліції за особами, звільненими з місць позбавлення волі» [258, с.431].

Вивчення особливостей управління внутрішніми справами дозволяє зробити висновок, що основою їх вчені, як правило, обирають напрямки правоохоронної діяльності, які здебільшого співпадають, та суб’єкта такого управління, яким, як правило, називають органи внутрішніх справ. Погоджуючись у цілому з таким підходом, вважаємо доцільним звернути увагу і на інші специфічні ознаки управління внутрішніми справами. Звичайно, цьому управлінню властиві загальні ознаки державного управління, до яких у адміністративно-правовій літературі найчастіше відносять: виконавчо-розпорядчий характер; підзаконність; масштабність і універсальність; ієрархічність; безпосередньо організуючий характер [181, с.8; 347, с.17-18]. Однак, воно має і свої особливості, основні з яких такі:

  1. Специфічність мети, завдань та функцій.
  2. Правоохоронний характер діяльності суб’єктів управління внутрішніми справами, тобто така діяльність здійснюється з метою забезпечення реалізації, охорони та захисту прав, свобод і законних інтересів фізичних осіб та прав і законних інтересів юридичних осіб спеціально уповноваженими органами (організаціями) шляхом застосування юридичних заходів впливу.
  3. Основу цього виду управління складають управлінські відносини, які мають специфічну структуру та особливості і є домінуючими, однак це не виключає можливості виникнення, розвитку чи припинення в їх діяльності інших, неуправлінських відносин (наприклад, цивільних, кримінальних та інших). Правовідносини, які складаються під час управління внутрішніми справами, регулюються правовими нормами різної галузевої приналежності, однак визначальне місце серед них займають адміністративно-правові, під якими здебільшого розуміють правила поведінки, встановлені державою з метою регулювання суспільних відносин у сфері державного управління» [181, с.32]. Варто відзначити і те, що не всі управлінські відносини, які складаються під час управління внутрішніми справами, урегульовані правом, про що мова йтиме нижче.
  4. Суб’єктами управління внутрішніми справами є державні органи, органи місцевого самоврядування, посадові особи, наділені владними повноваженнями правоохоронного характеру, громадські формування та їх представники, наділені спеціальними правами у сфері внутрішніх справ, окремі громадяни, які виконують правоохоронні функції. Таким чином, система суб’єктів правовідносин, які складаються під час управління внутрішніми справами, охоплює, з одного боку, органи виконавчої влади, державні органи інших гілок влади, органи місцевого самоврядування, а з іншого – всіх інших (можливих) суб’єктів таких правовідносин. Одні суб’єкти таких правовідносин наділені владними повноваженнями, інші зобов’язані виконувати владні приписи. У науковій літературі використовують різні критерії класифікації суб’єктів управління внутрішніми справами [172, с.130; 173, с.816; 180, с.489; 258, с.431; 327, с.70; 338, с.163; 347, с.412; 445, с.635; 539, с.545; 563, с.413; 572, с.44], які здебільшого, на думку дисертанта, мають теоретичний характер.

Вважаємо, що більш практичний характер буде мати класифікація суб’єктів управління внутрішніми справами за таким критерієм як обсяг компетенції, відповідно до якого усіх суб’єктів у цій сфері можна поділити на дві групи: органи загальної компетенції, серед яких: Верховна Рада України; Кабінет Міністрів України; Рада національної безпеки і оборони України; міністерства та інші центральні органи виконавчої влади (крім МВС та інших правоохоронних органів та органів Військової організації); суди; місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування; громадяни України, об’єднання громадян, та органи спеціальної компетенції, до яких ми відносимо ОВС та інші державні правоохоронні органи та органи Військової організації (органи прокуратури, Служби безпеки, Військової служби правопорядку у Збройних Силах України, митні органи, органи охорони державного кордону, органи Державної податкової служби, органи і установи виконання покарань, Державної контрольно-ревізійної служби, рибоохорони, державної лісової охорони, інші органи, які здійснюють правоохоронні функції) та громадські об’єднання правоохоронної спрямованості (наприклад, громадські формування з охорони громадського порядку), на яких покладено завдання щодо забезпечення реалізації, охорони та захисту прав, свобод і законних інтересів фізичних осіб та прав і законних інтересів юридичних осіб, боротьби з правопорушеннями, забезпечення охорони та захисту громадського порядку, громадської безпеки та власності. Відповідно до ст.9 Закону України «Про міліцію» на осіб, які залучаються до боротьби з правопорушеннями, охорони громадського порядку, забезпечення громадської безпеки, поширюються права і обов’язки, гарантії правового і соціального захисту та відповідальність працівників міліції [9].

  1. Реалізується у специфічних формах управління, які в адміністративно-правовій літературі прийнято класифікувати за такими критеріями, як: 1) наявність чи відсутність правового наслідку; 2) спосіб реалізації методів управління [180, с.133-138; 347, с.198-202]. Так, відповідно до першого критерію форми управління внутрішніми справами можуть бути правовими (видання юридичних актів, застосування примусових заходів та інші, які виступають як юридичні факти і можуть формувати у зв’язку з цим адміністративно-правові відносини) чи організаційними, які безпосередньо юридичного значення не мають і не спричиняють виникнення адміністративно-правових відносин (проведення ревізії, за результатами якої видається юридичний акт), або настають за ними (нарада з приводу реалізації юридичного акта). За способом реалізації методів управління виділяють такі форми: 1) видання нормативних актів управління; видання ненормативних актів управління; укладання адміністративних договорів; здійснення реєстраційно-дозвільних та інших юридично значущих дій; виконання організаційних дій; провадження матеріально-технічних операцій.
  2. Законодавчо закріплене право застосування суб’єктами управління внутрішніми справами під час виконання правоохоронних завдань заходів адміністративного чи кримінального примусу. Так, наприклад, у науковій літературі заходи адміністративного примусу прийнято поділяти на три групи: 1) адміністративно-запобіжні заходи; 2) заходи адміністративного припинення; 3) адміністративні стягнення [199, с.11-23; 217, с.59-64; 344, с.229-230; 350, с.82-83]. Відповідну точку зору підтримуємо і ми. Наприклад, згідно із Законом України «Про міліцію» працівники цього правоохоронного органу мають право застосовувати такі заходи адміністративного примусу: перевіряти документи; брати на облік осіб (наприклад, звільнених з місць позбавлення волі, які відбували покарання за умисний злочин і з яких судимість не знято або не погашено у встановленому законом порядку; засуджених за вчинення злочинів, виконання вироку щодо яких не пов’язано із позбавленням волі; які визнані в установленому порядку хронічними алкоголіками або зловживають спиртними напоями і на ґрунті пияцтва систематично допускають порушення громадського порядку; які вчиняють насильство в сім’ї після винесення їм офіційного застереження про неприпустимість протиправної поведінки; які були визнані в установленому порядку наркоманами, токсикоманами або вживають наркотичні засоби чи психотропні речовини без призначення лікаря; психічно хворих, які є суспільно небезпечними і перебувають на спеціальному обліку в закладах охорони здоров’я; неповнолітніх правопорушників, стосовно яких здійснюється профілактична робота підрозділами кримінальної міліції у справах неповнолітніх); проводити особистий огляд і огляд речей, вантажів, багажу, транспортних засобів; обмежувати доступ громадян на окремі ділянки місцевості та об’єкти; здійснювати привід чи адміністративне затримання; вилучати речі і документи; відстороняти водіїв від керування транспортними засобами; застосовувати заходи фізичного впливу, спеціальні засоби чи вогнепальну зброю; накладати адміністративне стягнення та інші.

До заходів адміністративного примусу, які уповноважені застосовувати члени громадського формування з охорони громадського порядку, Законом України «Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону» віднесено: вимогу припинити протиправну поведінку; перевірку документів, що посвідчують особу; затримання і доставлення осіб; входження до клубів, кінотеатрів, стадіонів, інших громадських місць і приміщень за згодою власника чи уповноваженого ним органу для переслідування правопорушника, який переховується, або припинення адміністративних правопорушень чи злочинів, до житлових приміщень, на територію і в приміщення підприємств, установ, організацій; проведення оглядів; використання транспортних засобів; застосування заходів фізичного впливу, спеціальних засобів індивідуального захисту та самооборони, заряджених речовинами сльозоточивої та дратівної дії [46].

Таким чином, наділення органів спеціальної компетенції правом застосування примусових заходів обумовлює особливість їх правового становища у системі органів виконавчої влади. Однак, ми підтримуємо досить поширену і у науковій літературі тезу про те, що основним (визначальним) методом діяльності суб’єктів управління щодо забезпечення правопорядку повинен стати метод переконання. Суть його полягає у впливі на свідомість та поведінку людей з метою формування у них правильних переконань, розуміння необхідності добровільно і сумлінно виконувати вимоги закону та інших правових норм, а зміст становить комплекс різноманітних конкретних заходів і засобів такого впливу. Наприклад, як зазначає А.Т. Комзюк, «в практичній діяльності міліції цей метод реалізується в таких формах: а) правове виховання; б) постійне інформування населення про стан правопорядку і боротьби із злочинністю; в) агітаційно-роз’яснювальна робота серед населення; г) критика антигромадських проявів; д) застосування заходів заохочення; е) робота з правопорушниками, особами з так званих груп ризику; є) поширення та популяризація передового досвіду боротьби з порушеннями громадського порядку тощо»[350, с.28].

  1. Законодавче закріплення особливого порядку прийняття на службу та проходження служби працівниками (особами) органів спеціальної компетенції, які здійснюють управління внутрішніми справами, їх підвищеного соціально-правового захисту. Так, наприклад, не можуть бути прийняті на службу до міліції особи, які раніше засуджувались за вчинення злочину; працівникам міліції забороняється займатись будь-якими видами підприємницької діяльності, а так само організовувати страйки або брати в них участь.

Відповідно до ст.12 Закону України «Про Військову службу правопорядку у Збройних Силах України», військовослужбовці, які відбираються на військову службу у Службу правопорядку на посади офіцерів, прапорщиків та сержантського і рядового складу, проходять добір та перевірку щодо професійної придатності до служби у ній. Після професійного добору відповідно до вимог, що затверджуються Міністерством оборони України, кандидати отримують професійну підготовку за фаховими напрямами у Навчальному центрі Служби правопорядку.

У ст.12 Закону України «Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону» зазначено, що не можуть бути членами зазначених громадських формувань особи, які порушують громадський порядок, особи, судимість з яких не знята або не погашена у встановленому законом порядку, та раніше засуджені за умисні злочини, хворі на хронічний алкоголізм і наркоманію, визнані в судовому порядку недієздатними чи обмежено дієздатними, та інші особи у випадках, передбачених законами України. Подібні вимоги містяться й у інших законодавчих актах, які регулюють діяльність правоохоронних органів, що виконують завдання щодо забезпечення реалізації, охорони та захисту прав, свобод і законних інтересів фізичних осіб та прав і законних інтересів юридичних осіб, боротьби з правопорушеннями, забезпечення охорони та захисту громадського порядку, громадської безпеки та власності.

Для працівників органів спеціальної компетенції, які здійснюють управління внутрішніми справами, передбачено підвищений соціально-правовий захист [391, с.31-51; 414, с.102-104], а саме: законні вимоги таких осіб під час виконання правоохоронних завдань є обов’язковими для виконання громадянами і службовими особами; незаконне втручання в їх діяльність тягне за собою відповідальність за законом; держава гарантує захист життя, здоров’я, честі, гідності, житла, майна таких осіб, членів їх сімей та близьких родичів від протиправних дій; образа таких осіб, опір, погроза, насильство та інші дії, які перешкоджають виконанню покладених на них правоохоронних завдань, тягнуть за собою встановлену законом відповідальність; гарантії у разі загибелі чи каліцтва та інші.

  1. Наявність спеціальних дисциплінарних статутів, положень про дисципліну, обумовлених специфічними особливостями посадових повноважень працівників органів спеціальної компетенції, які здійснюють управління внутрішніми справами (винятком є члени громадських формувань з охорони громадського порядку, а також особи, які беруть участь в правоохоронній діяльності індивідуально).
  2. Управління внутрішніми справами є об’єктом цивільного контролю, під яким у Законі України «Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави» розуміється комплекс здійснюваних відповідно до Конституції і законів України правових, організаційних, інформаційних заходів для забезпечення неухильного дотримання законності й відкритості в діяльності всіх складових частин Воєнної організації та правоохоронних органів держави, сприяння їх ефективній діяльності і виконанню покладених на них функцій, зміцненню державної та військової дисципліни, предметом якого є: 1)обґрунтованість рішень державних органів з військових питань та питань правоохоронної діяльності з точки зору відповідності їх засадам внутрішньої і зовнішньої політики, міжнародним зобов’язанням України за укладеними договорами, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України; 2) хід виконання програм реформування Воєнної організації і правоохоронних органів; 3) дотримання вимог Конституції та законів України стосовно прав і свобод громадян, які перебувають на службі у військових формуваннях, правоохоронних органах, стану їх правової і соціальної захищеності; 4) формування, затвердження і використання визначених законом про Державний бюджет України видатків на потреби правоохоронної діяльності; 5) дотримання законності при розгляді посадовими особами Воєнної організації і правоохоронних органів звернень громадян [53; 280, с.29-30; 337, с.4].

Як зазначено у Проекті доповіді «Про внутрішнє і зовнішнє становище України у 2006 році», що підготовлена в рамках виконання Розпорядження Президента України від 6 травня 2006 року № 66/2006-рп «Про підготовку щорічного Послання Президента України до Верховної Ради України», «демократичний цивільний контроль має забезпечити відповідні умови та місце для складових сектора безпеки у суспільстві, що дозволить їм виконувати законодавчо визначені функції й завдання і при тому не бути політичною або економічною загрозою для суспільства. Цивільний контроль... у демократичних країнах – це не тільки перевірка або ревізія (контроль), а й відповідальність цивільної влади за визначення функцій і завдань сектора безпеки» [493, с.118].

Таким чином, враховуючи наведені особливості, управління внутрішніми справами слід визначити як самостійний вид державного управління, який має правоохоронний характер, здійснюється органами загальної та спеціальної компетенції і спрямований на забезпечення реалізації, охорони та захисту прав, свобод і законних інтересів фізичних осіб та прав і законних інтересів юридичних осіб, боротьбу з правопорушеннями, забезпечення охорони та захисту громадського порядку, громадської безпеки та власності.

3.2. Види (напрями) управління внутрішніми справами

Управління внутрішніми справами як суспільно корисна та організуюча діяльність здійснюється у певних напрямках, котрі у адміністративно-правовій літературі класифікуються залежно від завдань та функцій у цій сфері, методів та засобів, які застосовуються у процесі управління внутрішніми справами, мети їх застосування, сфери реалізації тощо [172, с.130; 173, с.816; 180, с.489; 258, с.431; 327, с.70; 338, с.163; 347, с.412; 445, с.635; 539, с.545; 543, с.413; 572, с.44]. У тлумачних словниках української мови напрямок визначається як «лінія руху..., шлях діяльності, розвитку..., спрямованість якоїсь дії» [543, с.338]. Інколи у науковій літературі термін «напрямок» ототожнюється із такими категоріями як «завдання», «функції» чи «види діяльності», що насамперед пов’язано із тим, що завдання, функції чи види діяльності визначаються як конкретні напрямки діяльності, або як сукупність різних видів, напрямів діяльності, що обумовлені метою та істотними завданнями. У деяких випадках вчені не визначають обраний ними критерій для класифікації напрямків управління внутрішніми справами, а лише перераховують їх окремі види. Так, Х.П. Ярмакі до таких напрямків відносить: захист прав, свобод та інтересів особи, суспільства і держави від протиправних й інших посягань; попередження та припинення злочинів й інших правопорушень; здійснення оперативно-розшукової діяльності, дізнання і слідства; забезпечення громадського порядку і безпеки дорожнього руху; здійснення ліцензійно-дозвільної та паспортно-реєстраційної діяльності; охорону власності та особливо важливих об’єктів [572, с.44]. Отже, вчений виокремлює лише одну групу напрямків управління внутрішніми справами – зовнішню, яку у науковій літературі називають ще правоохоронною, адміністративною чи зовнішньо-адміністративною [170, с.80; 178, с.7-8; 350, с.24-25]. Проте ми не поділяємо його твердження, що таким напрямком є захист прав, свобод та інтересів особи, суспільства і держави ще й від інших, крім протиправних, посягань. Крім того, Х.П.Ярмакі звужує зміст громадської безпеки, розглядаючи її лише як забезпечення безпеки дорожнього руху.

У літературі серед таких напрямків називають також діяльність, пов’язану із: захистом прав, свобод та інтересів особи, суспільства і держави від злочинних та інших протиправних посягань; попередженням і припиненням злочинів і адміністративних правопорушень; здійсненням оперативно-розшукової діяльності, дізнання і слідства; забезпеченням безпеки дорожнього руху; здійсненням ліцензійно-дозвільної діяльності; провадженням паспортної системи, реєстрації і зняття громадян з реєстраційного обліку за місцем проживання; забезпеченням дотримання правил перебування іноземних громадян і осіб без громадянства; охороною власності [172, с.130].

Крім наведених напрямків Б.М. Габрічідзе, О.Г. Чернявський, С.М.Кузнєцов пропонують відносити і такі як: профілактика правопорушень, організація діяльності міліції; участь громадськості в управлінні внутрішніми справами [258, с.431].

М.В. Корнієнко виокремлює види управління внутрішніми справами, які за своїм змістом є його напрямками, зокрема «охорона громадського порядку; здійснення дозвільної системи; забезпечення діяльності спеціальних установ міліції; забезпечення паспортного режиму, а також перебування в державі іноземців та осіб без громадянства; контроль за безпекою руху транспорту й пішоходів; забезпечення охорони об’єктів» [366, с.12].

Отже, аналіз наукової літератури з цієї проблематики дозволяє зробити висновок про те, що переважна більшість адміністративістів до таких напрямків відносить: забезпечення громадського порядку і громадської безпеки; боротьбу з правопорушеннями; охорону прав і свобод громадян та власності [181, с.474], що підтримуємо і ми. А такі напрямки управління внутрішніми справами як попередження і припинення правопорушень, здійснення оперативно-розшукової діяльності, дізнання і слідства, забезпечення безпеки дорожнього руху, здійснення ліцензійно-дозвільної діяльності, паспортної системи та інші, на думку дисертанта, охоплюються більш широкими: забезпечення реалізації, охорони та захисту прав, свобод і законних інтересів фізичних осіб та прав і законних інтересів юридичних осіб; боротьба з правопорушеннями; забезпечення охорони та захисту громадського порядку, громадської безпеки та власності.

Цікаву думку з приводу виокремлення певних напрямків управління внутрішніми справами висловлює І.П. Голосніченко, об’єднуючи усі можливі напрямки такої діяльності у дві групи: 1) внутрішньосистемні або організаційні, які спрямовані на упорядкування управлінських відносин, що виникають з питань організації самої системи та структури внутрішніх справ, забезпечення необхідних умов для її функціонування (управління системою внутрішніх справ, вдосконалення структури служб органів внутрішніх справ, їх апаратів, забезпечення кадрової роботи, фінансового та матеріально-технічного забезпечення, прийняття управлінських рішень з питань діяльності органів внутрішніх справ та контролю за їх реалізацією); 2)позасистемні, які виходять за межі системи органів внутрішніх справ і пов’язані з регулюванням відносин у суспільстві. Цей різновид діяльності вчений називає правоохоронною адміністративною діяльністю (охорона громадського порядку; забезпечення громадської безпеки, правил дозвільної системи, пожежної охорони, безпеки дорожнього руху; охорона власності; забезпечення правил паспортної системи; додержання правил в’їзду в Україну та проживання в країні іноземних громадян та осіб без громадянства, а також виїзд громадян за кордон). Така назва, на його думку, обумовлюється тим, що «основний зміст даної роботи зводиться до забезпечення співробітниками органів внутрішніх справ функцій по охороні правовідносин» [178, с.7-8].

Погоджуючись з позицією І.П. Голосніченка щодо доцільності виокремлення двох напрямків управління внутрішніми справами (внутрішньосистемного та позасистемного (правоохоронного)), зазначимо і те, що управління внутрішніми справами не можна розглядати лише як діяльність органів внутрішніх справ, оскільки у цій діяльності беруть участь і інші суб’єкти (колективні та індивідуальні; державні та громадські), що було обґрунтовано нами у попередньому підрозділі. Крім того, не можна погодитись з тезою вченого про те, що правоохоронна діяльність органів внутрішніх справ зводиться до забезпечення співробітниками органів внутрішніх справ функцій по охороні правовідносин, оскільки крім охоронної функції, працівники органів внутрішніх справ виконують і правозахисну, яка, на відміну від першої, є засобом реагування на порушення правових норм і спрямована на припинення правопорушень та відновлення порушених прав.

А.Т. Комзюк доводить, що з точки зору правової характеристики в правоохоронній діяльності міліції розрізняються такі основні напрямки: адміністративний, профілактичний, оперативно-розшуковий, кримінально-процесуальний, виконавчий та охоронний. Множинність цих напрямків зумовлює специфіку форм та методів діяльності міліції і правовий стан її працівників у розв’язанні поставлених перед ними завдань [350, с.24].

О.П. Альохін, О.О. Кармолицький та Ю.М. Козлов наведені напрямки об’єднують у три: адміністративний, оперативно-розшуковий та кримінально-процесуальний [189, с.559-560].

Так само як і І.П. Голосніченко, А.Т. Комзюк виокремлює два напрямки управління внутрішніми справами, однак пропонує їх називати внутрішньо-організаційною адміністративною діяльністю та зовнішньою адміністративною діяльністю [350, с.25]. Так, на його думку, у процесі зовнішньої адміністративної діяльності забезпечується виконання основних завдань, пов’язаних з охороною громадського порядку та громадської безпеки, забезпеченням дотримання паспортної системи та правил перебування в Україні іноземних громадян і осіб без громадянства, здійсненням дозвільної системи, видачею громадянам посвідчень на право керування автомототранспортом, здійсненням провадження в справах про адміністративні правопорушення в сфері охорони громадського порядку і т. ін., тобто це відносини, які виникають між міліцією та іншими органами, підприємствами, установами, організаціями, посадовими особами та громадянами [350, с.25].

Таким чином, за основу розмежування та класифікації напрямків управління внутрішніми справами доцільно взяти такий критерій, як сфера реалізації повноважень чи суб’єктний склад учасників відносин, що виникають під час управління внутрішніми справами. У зв’язку з цим пропонуємо розрізняти два узагальнюючі напрямки управління внутрішніми справами: 1) внутрішньо-організаційні; 2) зовнішньо-правоохоронні. Особливості напрямків управління внутрішніми справами першої групи полягають у тому, що такі управлінські відносини: по-перше, виникають, змінюються чи припиняються усередині органів загальної чи спеціальної компетенції у цій сфері, тобто суб’єктами таких управлінських відносин є працівники одного відомства; по-друге, такі управлінські відносини мають організаційно-забезпечувальний характер і стосуються таких аспектів як: визначення структури, повноважень органів (служб, підрозділів); організації кадрової роботи; фінансового та матеріально-технічного забезпечення; організації взаємодії та координації; здійснення внутрівідомчого контролю за виконанням управлінських рішень та ін. Зазначені та деякі інші внутрішньо-організаційні напрямки управління внутрішніми справами більш детально буде розглянуто нижче.

Особливості зовнішньо-правоохоронних управлінських відносин, які ми об’єднали у другу групу напрямків, полягають у тому, що вони виникають між органами загальної чи спеціальної компетенції та іншими органами, підприємствами, установами, організаціями, посадовими особами чи окремими громадянами, що не входять до їх організаційно-штатної структури, і пов’язані із: 1) забезпеченням реалізації, охорони та захисту прав, свобод і законних інтересів фізичних осіб та прав і законних інтересів юридичних осіб; 2) боротьбою із правопорушеннями; 3) забезпеченням охорони та захисту громадського порядку, громадської безпеки та власності, які є окремими напрямками зовнішньо-правоохоронної діяльності органів, які здійснюють управління внутрішніми справами.

Розглянемо їх більш детально. Так, одним із зовнішньо-правоохоронних напрямків є забезпечення реалізації, охорони та захисту прав, свобод і законних інтересів фізичних осіб та прав і законних інтересів юридичних осіб. Важливість цього напрямку підкреслюється у ст.3 Конституції України, в якій зазначається, що людина, її життя і здоров’я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються найвищою соціальною цінністю. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави; утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов’язком держави [1]. Це положення Основного Закону дістало законодавче закріплення у цілій низці законодавчих актів, які регулюють правоохоронну діяльність органів спеціальної компетенції, що здійснюють управління внутрішніми справами, до яких ми віднесли: органи внутрішніх справ, інші державні правоохоронні органи, органи Військової організації (органи прокуратури, Служби безпеки, Військової служби правопорядку у Збройних Силах України, митні органи, органи охорони державного кордону, органи Державної податкової служби, органи і установи виконання покарань, Державної контрольно-ревізійної служби, рибоохорони, державної лісової охорони, інші органи, які здійснюють правоохоронні функції) та громадські об’єднання правоохоронної спрямованості (наприклад, громадські формування з охорони громадського порядку) [46], на які покладено завдання щодо забезпечення реалізації, охорони та захисту прав, свобод і законних інтересів фізичних осіб та прав і законних інтересів юридичних осіб, боротьби з правопорушеннями, забезпечення охорони та захисту громадського порядку, громадської безпеки та власності. Так, у ст.2 Закону України «Про міліцію» зазначено, що основним завданням міліції є захист прав, свобод та законних інтересів громадян; участь у поданні соціальної та правової допомоги громадянам.

Зважаючи на те, що використаний у цій та інших статтях Закону України «Про міліцію» термін «громадяни», під яким у Законі України «Про громадянство» розуміються «особи, які набули громадянство України в порядку, передбаченому законами України та міжнародними договорами України» [10], значно звужує перелік осіб, чиї права, свободи та законні інтереси має охороняти та захищати міліція, оскільки, крім громадян, об’єктами протиправних посягань можуть бути іноземці, особи без громадянства, юридичні особи, пропонуємо у тексті цього законодавчого акта слово «громадянин» замінити словами «фізичних осіб та прав і законних інтересів юридичних осіб».

Відповідно до ст.4 Закону України «Про прокуратуру» основним завданням органів прокуратури є захист від неправомірних посягань гарантованих Конституцією, іншими законами України та міжнародними правовими актами соціально-економічних, політичних, особистих прав і свобод людини та громадянина [11]. Отже, у цьому Законі використано словосполучення «людини та громадянина», що включає осіб без громадянства та іноземців, але не охоплює юридичних осіб. Тому замінити словосполучення «людини та громадянина» на «фізичних та юридичних осіб» вважаємо доцільним і у цьому Законі.

У ст.1 Закону України «Про Військову службу правопорядку у Збройних Силах України» зазначено, що вона є спеціальним правоохоронним формуванням у складі Збройних Сил України, призначеним для захисту життя, здоров’я, прав і законних інтересів військовослужбовців, військовозобов’язаних під час проходження ними зборів, працівників Збройних Сил України [48]. На думку дисертанта, оскільки об’єктом захисту відповідно до цього Закону є не лише військовослужбовці, а й інші громадяни, що наглядно ілюструє п.1 ст.11 цього Закону, одним із завдань цього правоохоронного формування доцільно передбачити «охорону та захист від неправомірних посягань прав, свобод і законних інтересів військовослужбовців, військовозобов’язаних під час проходження ними зборів, а також й інших фізичних осіб від протиправних посягань, що загрожують їх життю і здоров’ю, у місцях дислокації військових частин, у військових навчальних закладах, установах та організаціях, військових містечках та в інших громадських місцях».

Відповідно до ст.1 Закону України «Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону» громадяни України відповідно до Конституції мають право створювати в установленому цим Законом порядку громадські об’єднання для участі в захисті життя та здоров’я громадян, інтересів суспільства і держави від протиправних посягань [46]. Разом з тим серед завдань громадських формувань з охорони громадського порядку і державного кордону, визначених у ст.9, таке завдання відсутнє, однак передбачено сприяння органам внутрішніх справ у захисті інтересів держави, підприємств, установ, організацій, громадян від злочинних посягань. На думку дисертанта, це завдання необхідно викласти у такій редакції: «сприяння органам внутрішніх справ у забезпеченні безпеки фізичних та юридичних осіб, захисті їх прав, свобод і законних інтересів».

Діяльність органів спеціальної компетенції щодо забезпечення реалізації, охорони та захисту прав, свобод і законних інтересів фізичних осіб та прав і законних інтересів юридичних осіб від протиправних посягань здійснюється у двох напрямках. Перший з них пов’язаний із застосуванням адміністративно-правових засобів забезпечення прав, свобод і законних інтересів фізичних осіб та прав і законних інтересів юридичних осіб, другий – із застосуванням кримінально-правових засобів. У зв’язку з цим відбувається розподіл компетенції між їх окремими органами (підрозділами, службами), визначаються форми та методи роботи. Крім того, органи спеціальної компетенції у сфері управління внутрішніх справ здійснюють публічно-сервісну діяльність, яка також є одним із засобів забезпечення прав, свобод і законних інтересів фізичних осіб та прав і законних інтересів юридичних осіб. Безперечно, органи внутрішніх справ здійснюють свою діяльність в двох основних сферах: кримінально-правовій і адміністративно-правовій.

Захист прав, свобод і законних інтересів фізичних осіб та прав і законних інтересів юридичних осіб як один із напрямків зовнішньо-правоохоронної діяльності органів спеціальної компетенції, які здійснюють управління внутрішніми справами, поєднує у собі три самостійні види правоохоронної діяльності:

1) забезпечення реалізації прав, свобод і законних інтересів фізичних осіб та прав і законних інтересів юридичних осіб, метою якого є сприяння чи допомога у використанні наданих фізичним чи юридичним особам прав, свобод і законних інтересів. Забезпечення реалізації, охорони та захисту прав, свобод і законних інтересів фізичних осіб та прав і законних інтересів юридичних осіб здійснюється під час: надання соціальної та правової допомоги фізичним та юридичним особам (наприклад, народним депутатам, представникам державних органів і громадських об’єднань у здійсненні їх законної діяльності); видачі дозволів, ліцензій (сертифікатів); проведені технічного огляду транспортних засобів; під час надання інших видів адміністративних послуг тощо;

2) охорону, метою якої є недопущення (запобігання, попередження) протиправних вчинків, що можуть завдати шкоди правам, свободам і законним інтересам фізичних осіб та правам і законним інтересам юридичних осіб [547, с.442-443]. Охорона прав, свобод і законних інтересів фізичних осіб та прав і законних інтересів юридичних осіб здійснюється під час застосування правоохоронних заходів, які дозволяють виявляти і не допускати правопорушення, серед яких: перевірка документів; офіційне застереження осіб про неприпустимість протиправної поведінки; відвідування підприємств, установ і організацій; входження на земельні ділянки, в жилі та інші приміщення громадян; тимчасове обмеження доступу громадян на окремі ділянки місцевості та об’єкти, здійснення адміністративного нагляду за дотриманням встановлених норм та правил [9] тощо;

3) захист, метою якого є переривання (припинення) протиправних діянь, які можуть завдати шкоди правам, свободам і законним інтересам фізичних осіб та правам і законним інтересам юридичних осіб, а також їх відновлення. Захист прав, свобод і законних інтересів фізичних осіб та прав і законних інтересів юридичних осіб здійснюється під час застосування таких правоохоронних заходів як: доставлення порушника чи його привід; затримання; вилучення речей і документів; заборона експлуатації транспортних засобів та інших об’єктів (наприклад об’єктів дозвільної системи); застосування заходів фізичного впливу, спеціальних засобів, застосування вогнепальної зброї; притягнення до відповідальності.

Боротьба з правопорушеннямияк окремий напрямок зовнішньо-правоохоронної діяльності органів, які здійснюють управління внутрішніми справами, як і попередній, також здійснюється у двох напрямках – кримінально-правовому та адміністративно-правовому, що пов’язано насамперед із застосуванням кримінальних (кримінально-процесуальних) чи адміністративних (адміністративно-процесуальних) засобів [296, с.25; 451, с.3], метою яких є попередження, припинення протиправних діянь та притягнення винних до відповідальності. Так, за 7 місяців 2007 р. збільшено наступальність у боротьбі з деякими видами злочинів. Зокрема, за вказаний період на території держави вчинено 1692 умисних убивства, що на 175 або 9,4% менше, ніж за аналогічний період минулого року. Також зменшилася кількість зґвалтувань. Так, за аналогічний період 2006 р. було вчинено 561 такий злочин, а за 7місяців цього року – 461, що на 17,8% менше. Ця тенденція спостерігається у переважній більшості регіонів держави. Стан розкриття цих злочинів порівняно з минулим роком покращився. Нерозкритими залишаються 33зґвалтування, що на 37,7% менше, ніж торік. У цьому році неповнолітніми було вчинено 91 умисне вбивство, що на 22 злочини або 19,5% менше, ніж торік. Зменшилася кількість умисних убивств, що вчинені у громадських місцях. З числа злочинів, зареєстрованих у звітному періоді, 169 скоєно саме в громадських місцях, що на 10,6% менше минулорічного показника. Також зменшився рівень рецидивної злочинності. Особами, які раніше вчиняли злочини, скоєно 437 умисних убивств, що на 38 або 8,8% менше, ніж торік. Знизився рівень групової злочинності. У звітному періоді двома або більше особами скоєно 180 убивств (на 81 або 31% менше, ніж торік) та 59зґвалтувань (на 5 або 7,8% менше, ніж у 2006 році)[287].

У тлумачних словниках під словом «боротьба» розуміється: 1) сутичка, бійка, в якій кожен із учасників намагається подужати супротивника; 2)активне зіткнення, протистояння; 3) діяльність, яка має на меті подолати або знищити кого-, що-небудь; 4) діяльність, скерована на створення, досягнення чого-небудь [543, с.175-176]. Цей термін широко використовується у законодавчих актах, які регулюють правоохоронну діяльність органів загальної компетенції у сфері управління внутрішніми справами. Наприклад, аналіз Закону України «Про боротьбу з корупцією» дозволяє визначити останню як сукупність правових та організаційних засад запобігання корупції, виявлення та припинення її проявів, поновлення законних прав та інтересів фізичних і юридичних осіб, усунення наслідків корупційних діянь [31].

У деяких з законодавчих актах боротьба з правопорушеннями прямо закріплюється як завдання, функція чи обов’язок, в інших визначається через терміни «попередження правопорушень», «запобігання правопорушенням», «припинення правопорушень», «виявлення і розкриття злочинів», «розшук осіб, які їх вчинили», «виконання кримінальних покарань», «виконання адміністративних стягнень» та інші. Так, у Законі України «Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю» основними напрямами боротьби з організованою злочинністю названо: створення правової основи, організаційних, матеріально-технічних та інших умов для ефективної боротьби з організованою злочинністю, організація міжнародного співробітництва у цій сфері; виявлення та усунення або нейтралізація негативних соціальних процесів і явищ, що породжують організовану злочинність та сприяють їй; запобігання нанесенню шкоди людині, суспільству, державі; запобігання виникненню організованих злочинних угруповань; виявлення, розслідування, припинення і запобігання правопорушенням, вчинюваним учасниками організованих злочинних угруповань, притягнення винних до відповідальності; забезпечення відшкодування шкоди фізичним та юридичним особам, державі; запобігання встановленню корумпованих зв’язків з державними службовцями та посадовими особами, втягненню їх у злочинну діяльність; протидія використанню учасниками організованих злочинних угруповань у своїх інтересах об’єднань громадян і засобів масової інформації; запобігання легалізації коштів, здобутих злочинним шляхом, використанню суб’єктів підприємницької діяльності для реалізації злочинних намірів [24].

Необхідно зазначити і те, що немає жодного законодавчого акта, що регулює правоохоронну діяльність, в якому б цей термін не згадувався. Наприклад, у Законі України «Про прокуратуру» він використовується у статті, присвяченій правовому регулюванню координації органами прокуратури діяльності по боротьбі зі злочинністю, яку здійснюють органи внутрішніх справ, органи служби безпеки, органи податкової міліції, органи митної служби, Військової служби правопорядку та інші правоохоронні органи. А в Законі України «Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону» участь громадських формувань з охорони громадського порядку і державного кордону у заходах правоохоронних органів, спрямованих на боротьбу з окремими видами правопорушень, названо формою їх правоохоронної діяльності [46].

Оскільки у радянський період боротьба з правопорушеннями розглядалась як шлях до повного (цілковитого) її подолання (викорінення) як явища, невластивого радянському суспільству, то це проявлялось у застосуванні в переважній більшості випадків репресивних засобів, призводило до фальсифікації статистичних показників тощо [237, с.23; 302, с.12; 405, с.7]. У кримінологічній літературі останніх років утвердилась думка, що злочинність чи деліктність викорінити (подолати, побороти) не можна, можна лише зменшити її рівень у цілому або окремих протиправних вчинків [308; 371; 397; 453]. Слушність такої позиції підтверджується самим життям, ми її цілковито поділяємо.

Терміном «боротьба з правопорушеннями» охоплюється вся робота держави і громадськості, спрямована на охорону інтересів суспільства, його об’єднань і громадян від протиправних посягань, яка здійснюється шляхом нагляду за дотриманням норм права в різних галузях суспільного життя, попередження, виявлення й припинення протиправних дій та покарання винних.

Таким чином, під боротьбою з правопорушеннями слід розуміти діяльність суб’єктів загальної та спеціальної компетенції (державних органів, громадян та їх об’єднань), що здійснюється з метою попередження, виявлення та припинення правопорушень, за вчинення яких передбачено адміністративну чи кримінальну відповідальність, та притягнення винних до відповідальності.

Здійснюючи боротьбу з правопорушеннями, органи загальної компетенції приймають законодавчі та підзаконні нормативні акти з питань запобігання, виявлення та припинення правопорушень, за вчинення яких передбачено адміністративну чи кримінальну відповідальність, серед яких визначальне місце займають Кримінальний кодекс України [5], Кримінально-процесуальний Кодекс України [4], Кодекс України про адміністративні правопорушення [2], закони України «Про міліцію» [9], «Про внутрішні війська Міністерства внутрішніх справ України» [13], «Про Військову службу правопорядку у Збройних Силах України» [48], «Про прокуратуру [11]», «Про основи національної безпеки України» [55]; «Про пожежну безпеку» [30]; «Про Службу безпеки України» [20]; «Про Державну прикордонну службу України» [54]; «Про оперативно-розшукову діяльність» [18]; «Про Службу зовнішньої розвідки України» [59]; «Про боротьбу з корупцією» [31]; «Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю»[24]; «Про боротьбу з тероризмом»[52]. Крім того, органи загальної компетенції мають право, а у деяких випадках зобов’язані впливати на кадрову політику органів спеціальної компетенції, приймають рішення щодо їх фінансування та матеріально-технічного забезпечення.

У свою чергу, суб’єкти спеціальної компетенції, здійснюючи боротьбу з правопорушеннями, мають такі права: 1) вимагати від громадян і посадових осіб припинення правопорушень та дій, що перешкоджають здійсненню їх правоохоронних повноважень; 2) перевіряти у громадян при підозрі у вчиненні правопорушень документи, що посвідчують їх особу, а також інші документи, необхідні для з’ясування питання щодо додержання правил, нагляд і контроль за виконанням яких покладено на суб’єктів спеціальної компетенції; 3) викликати громадян і посадових осіб у зв’язку з матеріалами, що перебувають у їх провадженні, в разі ухилення без поважних причин від явки за викликом піддавати їх приводові у встановленому законом порядку; 4) виявляти і вести облік осіб, які підлягають профілактичному впливу, на підставі та в порядку, встановлених законодавством, виносити їм офіційне застереження про неприпустимість протиправної поведінки; 5) затримувати і тримати у спеціально відведених для цього приміщеннях осіб, проводити їх огляд, вилучати документи та предмети, що можуть бути речовими доказами або використані на шкоду їх здоров’ю; 6) складати протоколи про адміністративні правопорушення, провадити особистий огляд, огляд речей, вилучення речей і документів, застосовувати інші передбачені законом заходи забезпечення провадження у справах про адміністративні правопорушення; 7) накладати адміністративні стягнення або передавати матеріали про адміністративні правопорушення на розгляд інших державних органів, об’єднань громадян або трудових колективів; 8) проводити в порядку провадження дізнання у кримінальних справах обшуки, вилучення, допити та інші слідчі дії відповідно до кримінально-процесуального законодавства; 9) здійснювати оперативно-розшукові заходи; 10) тимчасово обмежувати або забороняти доступ громадян на окремі ділянки місцевості чи об’єкти; 11) анулювати видані дозволи; 12) зберігати, носити і застосовувати спеціальні засоби та зброю[2; 9].

Аналіз наведених повноважень органів спеціальної компетенції, які здійснюють управління внутрішніми справами, дозволяє об’єднати їх у дві групи: 1) основні (загальні), тобто ті, які можуть здійснювати усі без винятку суб’єкти спеціальної компетенції, як державні, такі і громадські. До таких повноважень ми відносимо: а) вимагати від громадян і посадових осіб припинення правопорушень та дій, що перешкоджають здійсненню їх правоохоронних повноважень; б) перевіряти у громадян при підозрі у вчиненні правопорушень документи, що посвідчують їх особу, а також інші документи, необхідні для з’ясування питання щодо додержання правил, нагляд і контроль за виконанням яких покладено на цих суб’єктів; в)складати протоколи про адміністративні правопорушення, провадити особистий огляд, огляд речей, вилучення речей і документів, застосовувати інші передбачені законом заходи забезпечення провадження у справах про адміністративні правопорушення; г) тимчасово обмежувати або забороняти доступ громадян на окремі ділянки місцевості чи об’єкти; д) зберігати, носити і застосовувати спеціальні засоби; е) затримувати і доставляти правопорушників; є) входити до приміщень за згодою власника чи уповноваженого ним органу для переслідування правопорушника, який переховується, або припинення адміністративних правопорушень чи злочинів; 2) спеціальні, які можуть виконувати лише державні органи спеціальної компетенції, які здійснюють управління внутрішніми справами, а саме: а) виявляти і вести облік осіб, які підлягають профілактичному впливу на підставі та в порядку, встановлених законодавством; б) затримувати і тримати у спеціально відведених для цього приміщеннях осіб; в) накладати адміністративні стягнення; г) проводити в порядку провадження дізнання у кримінальних справах обшуки, вилучення, допити та інші слідчі дії відповідно до кримінально-процесуального законодавства; д) здійснювати оперативно-розшукові заходи; е) анулювати видані дозволи; є) зберігати, носити і застосовувати вогнепальну зброю.

Як окремий напрямок управління внутрішніми справами ми виділили забезпечення охорони та захисту громадського порядку, громадської безпеки та власності, які, у свою чергу, є об’єктами правоохоронної діяльності органів спеціальної компетенції [336, с.136-137; 366, с.11; 401, с.14; 448, с.10; 549, с.4], що здійснюють управління внутрішніми справами. Що стосується органів загальної компетенції у цій сфері, то вони здійснюють управління внутрішніми справами під час визначення засад внутрішньої політики держави з питань забезпечення охорони та захисту громадського порядку, громадської безпеки та власності, прийняття загальних нормативно-правових актів з цих питань, вирішення кадрових питань, здійснення координаційних повноважень, вирішення питань про виділення фінансових та матеріально-технічних ресурсів на забезпечення охорони та захисту громадського порядку, громадської безпеки та власності тощо.

Органи спеціальної компетенції, що здійснюють управління внутрішніми справами, наділені цілою низкою повноважень, подібних до тих, які ми проаналізували вище у ході дослідження такого напрямку управління внутрішніми справами як боротьба з правопорушеннями. Тому вважаємо, що їх також за аналогією необхідно поділити на загальні та спеціальні. Це, зокрема, стосується і повноважень, що реалізуються з метою охорони та захисту власності, які ми теж поділяємо на: 1) спеціальні, які здійснюють спеціально створені для охорони державні та громадські підрозділи, а саме – державна служба охорони при МВС, приватні служби охорони, громадські правоохоронні об’єднання, які спеціалізуються на охороні власності (охорона дачних маєтків, житлових будинків тощо), та 2)загальні, які здійснюють інші органи спеціальної компетенції у сфері управління внутрішніми справами під час перевірки документів у осіб, що підозрюються у вчиненні правопорушень, об’єктами яких була власність, затримання та доставлення таких осіб, проведення дізнання та слідства, оперативно-розшукових заходів у цій сфері, проведенні профілактичної роботи серед осіб, схильних до вчинення правопорушень проти власності, тощо.

У науковій літературі дотепер відсутнє загальноприйнятне визначення поняття громадського порядку. Під ним розуміють: систему відносин; позитивний стан; якість (властивість) соціальної системи; зв’язки і відносини у суспільстві тощо [178, с.14; 181, с.474; 327, с.71; 366, с.14; 572, с.52]. На думку дисертанта, громадський порядок необхідно розглядати: як систему суспільних відносин, що складаються лише в громадських місцях, які отримали законодавче визначення «як частини (частин) будь-якої будівлі, споруди, яка доступна або відкрита для населення вільно, за запрошенням або за плату, постійно, періодично або час від часу, в тому числі під’їзди, а також підземні переходи, стадіони [58]; як наявність відповідних правил і норм поведінки, які поширюються на всіх членів суспільства, врегульовані нормами права та іншими соціальними нормами; як наслідок (результат) забезпечення спокою населення, охорони життя, здоров’я, прав та свобод, честі і гідності громадян, створення сприятливих умов для нормального функціонування державних і громадських організацій, виховання поваги до суспільства та дотримання громадської моралі.

Охорона громадського порядку здійснюється з метою попередження правопорушень, створення обстановки, в якій діями або бездіяльністю окремих осіб не створювалися б перешкоди для здійснення фізичними чи юридичними особами їх суб’єктивних прав, для виконання ними обов’язків, для задоволення їх інтересів, потреб; забезпечення необхідних умов для спокійної праці та відпочинку громадян. Що стосується захисту громадського порядку, то він спрямований на припинення розпочатого правопорушення, відновлення порушених прав та притягнення винної особи до відповідальності.

Охорона та захист громадського порядку здійснюються за трьома основними напрямами: нормотворчому, коли створюються закони та інші нормативно-правові акти з адміністративно-правових питань охорони порядку; правозастосовчому, коли проводяться у життя правила, що були встановлені державою у сфері громадського порядку у громадських місцях; правоохоронному, коли вживаються заходи забезпечення встановленого порядку у громадських місцях та застосовуються заходи впливу до його порушників.

Поняття громадського порядку тісно пов’язане з поняттям громадської безпеки, яку теж трактують по-різному. Її визначають як сукупність спеціальних організаційних правил; сукупність громадських відносин; стан захищеності; загальну цінність [181, с.475; 431, с.126-127; 448, с.10; 572, с.54]. Під громадською безпекою ми розуміємо сукупність суспільних відносин, які урегульовані правовими (технічними) нормами і пов’язані з попередженням (запобіганням) та усуненням загрози для життя і здоров’я людей та їх майна, які можуть виникнути внаслідок дій людей або прояву негативних властивостей джерел підвищеної небезпеки.

Проведене дослідження уможливлює висновок, що напрямки управління внутрішніми справами слід визначити як спрямованість дій (правотворчих, правозастосовчих чи правоохоронних) органів загальної та спеціальної компетенції у цій сфері, основною метою яких є забезпечення реалізації, охорони та захисту прав, свобод і законних інтересів фізичних осіб та прав і законних інтересів юридичних осіб, боротьба з правопорушеннями, забезпечення охорони та захисту громадського порядку, громадської безпеки та власності.

3.3. Завдання, функції та повноваження органів внутрішніхсправ щодо управління внутрішніми справами

Як було підкреслено у попередньому підрозділі, найбільшим обсягом завдань, функцій та повноважень щодо управління внутрішніми справами у сфері забезпечення внутрішньої безпеки наділені органи внутрішніх справ, правовий статус яких, на жаль, залишається невизначеним, оскільки й досі не прийнято Закон «Про органи внутрішніх справ України». Здебільшого органи внутрішніх справ асоціюються із міліцією, яка є найбільшою за організаційно-штатною структурою, обсягом правоохоронних завдань, функцій та повноважень системою органів. Ми підтримуємо думку А.Т.Комзюка, який зазначає, що, «говорячи про співвідношення міліції і органів внутрішніх справ, необхідно мати на увазі, що і в літературі, і навіть в законодавстві ці поняття останнім часом інколи практично ототожнюються (див. наприклад, назву ст.222 Кодексу України про адміністративні правопорушення), хоча найчастіше міліція розглядається як структурна частина зазначених органів» [350, с.18-19].

Згідно зі ст.1 Закону України «Про загальну структуру і чисельність Міністерства внутрішніх справ України» структуру органів внутрішніх справ складають, крім міліції, з’єднання, військові частини, підрозділи, установи внутрішніх військ; навчальні заклади, науково-дослідні установи, підприємства та установи забезпечення [49]. У зв’язку з цим пропонуємо визначити органи внутрішніх справ як єдину систему озброєних правоохоронних органів виконавчої влади, призначенням яких є забезпечення реалізації, охорони та захисту прав, свобод і законних інтересів фізичних осіб та прав і законних інтересів юридичних осіб, боротьба з правопорушеннями, забезпечення охорони та захисту громадського порядку, громадської безпеки та власності, а також органів (служб, підрозділів), які виконують забезпечувальні функції.

Оскільки сутність категорій: «завдання», «функції» та «повноваження» було з’ясовано вище, перейдемо до безпосереднього розгляду завдань, функцій та повноважень органів внутрішніх справ щодо управління внутрішніми справами у сфері забезпечення внутрішньої безпеки держави.

Однак, оскільки сьогодні не прийнято Закон України «Про органи внутрішніх справ», а основні (загальні) завдання, функції та повноваження органів внутрішніх справ співпадають із завданнями, функціями та повноваженнями міліції (виняток хіба що становлять внутрішні війська), у подальшому ми їх будемо розглядати: по-перше, через призму правоохоронної діяльності міліції; по-друге, аналізуючи ті із них, що містяться у проекті Закону «Про органи внутрішніх справ України» [148], схваленому Колегією МВС; по-третє, з метою надання власних пропозицій щодо їх нормативного закріплення у майбутньому Законі.

Відразу ж зауважимо, що законодавча невизначеність досліджуваних питань спричинила невизначеність і жваві дискусії у науковому середовищі. Так, переважна більшість науковців та практиків завдання органів внутрішніх справ розглядає як похідні від завдань Міністерства внутрішніх справ України. Положенням про Міністерство внутрішніх справ України, затвердженим Указом Президента України від 17 жовтня 2000 року № 1138, останнє визначено як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України і яке є головним (провідним) органом у системі центральних органів виконавчої влади з питань формування та реалізації державної політики у сфері захисту прав і свобод громадян, інтересів суспільства і держави від протиправних посягань, ведення боротьби зі злочинністю, охорони громадського порядку, забезпечення громадської безпеки, безпеки дорожнього руху, охорони та оборони особливо важливих державних об’єктів. Такий стан справ наглядно актуалізує проблему законодавчої неурегульованості завдань органів внутрішніх справ.

Проаналізуємо думки науковців з цього питання. Так, деякі автори до основних завдань органів внутрішніх справ відносять: гарантування особистої безпеки громадян, захист їх прав, свобод і законних інтересів; забезпечення охорони громадського порядку; попередження, припинення злочинів та інших правопорушень; своєчасне виявлення, розкриття і розслідування злочинів, розшук осіб, які їх вчинили; забезпечення дорожнього руху; захист власності від злочинних посягань; накладення адміністративних стягнень; гарантування пожежної безпеки [181, с.474]. Щодо такого завдання органів внутрішніх справ як гарантування (на думку дисертанта, точніше – забезпечення) пожежної безпеки, то відповідні аргументи були приведені нами вище. А такі завдання як «гарантування особистої безпеки громадян» та «забезпечення дорожнього руху» доцільно об’єднати в одне, під такою назвою «забезпечення громадської безпеки», яка за змістом буде охоплювати усі види небезпек, що можуть бути наслідком протиправних діянь, у тому числі і у сфері забезпечення дорожнього руху.

На думку О.П. Альохіна, О.О. Кармолицького та Ю.М. Козлова, завданнями органів внутрішніх справ є: охорона громадського порядку, боротьба зі злочинністю; забезпечення громадської безпеки; охорона майна власників; надання соціальної і правової допомоги населенню[189, с.130]. Недоліком такого визначення завдань органів внутрішніх справ є віднесення до них лише боротьби зі злочинністю, боротьба ж з адміністративними правопорушеннями залишилася поза увагою авторів, з чим погодитись не можна.

У ст.2 Закону України «Про міліцію» до її основних завдань віднесено: забезпечення особистої безпеки громадян, захист їх прав і свобод, законних інтересів; запобігання правопорушенням та їх припинення; охорона і забезпечення громадського порядку; виявлення і розкриття злочинів, розшук осіб, які їх вчинили; забезпечення безпеки дорожнього руху; захист власності від злочинних посягань; виконання кримінальних покарань і адміністративних стягнень; участь у поданні соціальної та правової допомоги громадянам, сприяння у межах своєї компетенції державним органам, підприємствам, установам і організаціям у виконанні покладених на них законом обов’язків.

Слід погодитись з зауваженням А.Т. Комзюка, що в наш час міліція не бере участі у безпосередньому виконанні покарань[350, с.20]. Підтвердженням цього також є визначення у ст.11 Кримінально-виконавчого кодексу України[7](далі – КВК) переліку органів виконання покарань, до яких віднесено: Державний департамент України з питань виконання покарань, його територіальні органи управління, кримінально-виконавчу інспекцію; Державну виконавчу службу; військові частини; гауптвахти і дисциплінарні батальйони, а у статтях 30, 36, 41, 163 КВК зазначено, що органи внутрішніх справ проводять «індивідуально-профілактичну роботу із засудженими», а не виконують кримінальні покарання.

Крім того, зауваження викликають й інші сформульовані у ст.2 Закону України «Про міліцію» завдання. Наприклад, такі з них як «забезпечення особистої безпеки» та «забезпечення безпеки дорожнього руху» схожі за змістом, а тому, на думку дисертанта, мають бути об’єднані в одне – «забезпечення громадської безпеки». Це ж можна запропонувати і щодо таких завдань як «запобігання правопорушенням та їх припинення» та «виявлення і розкриття злочинів, розшук осіб, які їх вчинили», які доцільно об’єднати в одне – «боротьба з правопорушеннями». По-друге, зважаючи на те, що органи внутрішніх справ не «беруть участь», а реально надають соціальну та правову допомогу фізичним та юридичним особам, сприяють у межах своєї компетенції у виконанні покладених на них законом обов’язків, доцільно, як уявляється, це завдання сформулювати як «забезпечення реалізації прав, свобод і законних інтересів фізичних осіб та прав і законних інтересів юридичних осіб». По-третє, термін «громадян» у всіх випадках необхідно замінити на «фізичних та юридичних осіб», що було обґрунтовано вище.

Відповідно до ст.2 Закону України «Про внутрішні війська Міністерства внутрішніх справ України» [13]основними завданнями внутрішніх військ є: охорона та оборона важливих державних об’єктів, установ виконання покарань і лікувально-трудових установ, об’єктів матеріально-технічного та військового забезпечення Міністерства внутрішніх справ України; супроводження спеціальних вантажів; здійснення пропускного режиму на об’єктах, що охороняються; конвоювання заарештованих і засуджених; охорона підсудних під час судового процесу; переслідування і затримання заарештованих і засуджених осіб, які втекли з-під варти; виконання доручень адміністрації установ виконання покарань і лікувально-трудових профілакторіїв щодо забезпечення внутрішнього порядку; участь в охороні громадського порядку та боротьбі із злочинністю; участь у ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій на об’єктах, що охороняються; охорона дипломатичних представництв і консульських установ іноземних держав на території України.

На думку дисертанта, перелік цих завдань необхідно доповнити таким: «охорона, захист прав, свобод і законних інтересів фізичних осіб та прав і законних інтересів юридичних осіб». А таке завдання як «участь в охороні громадського порядку та боротьбі із злочинністю» подати у редакції: «охорона та захист громадського порядку та громадської безпеки, боротьба з правопорушеннями».

У п. 3 Положення про Міністерство внутрішніх справ України [77]зазначено, що основними завданнями МВС України є: організація і координація діяльності органів внутрішніх справ щодо захисту прав і свобод громадян, інтересів суспільства і держави від протиправних посягань, охорони громадського порядку і забезпечення громадської безпеки; участь у розробленні та реалізації державної політики щодо боротьби із злочинністю; забезпечення запобігання злочинам, їх припинення, розкриття і розслідування, розшуку осіб, які вчинили злочини, вжиття заходів до усунення причин і умов, що сприяють вчиненню правопорушень; організація охорони та оборони внутрішніми військами особливо важливих державних об’єктів; забезпечення реалізації державної політики з питань громадянства; забезпечення проведення паспортної, реєстраційної та міграційної роботи; організація роботи, пов’язаної із забезпеченням безпеки дорожнього руху; здійснення на договірних засадах охорони майна всіх форм власності; визначення основних напрямів удосконалення роботи органів внутрішніх справ, надання їм організаційно-методичної та практичної допомоги; забезпечення додержання законності в діяльності осіб рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ, працівників і військовослужбовців системи МВС; підготовка органів внутрішніх справ та внутрішніх військ для інтеграції України до Європейського Союзу.

Проте, на думку дисертанта, у визначенні цих завдань є певні прогалини: по-перше, оскільки МВС є найвищим органом управління у системі органів внутрішніх справ, то, вочевидь, усі його завдання мають починатися словами «організація», «координація», «забезпечення» чи «контроль», тому що безпосередню участь у виконанні правоохоронних завдань МВС практично не бере; по-друге, такі завдання як «участь у розробленні та реалізації державної політики щодо боротьби із злочинністю»; «забезпечення запобігання злочинам, їх припинення, розкриття і розслідування, розшуку осіб, які вчинили злочини», «вжиття заходів до усунення причин і умов, що сприяють вчиненню правопорушень» необхідно об’єднати в одне, яке пропонуємо назвати «організація та забезпечення боротьби з правопорушеннями, координація діяльності у цій сфері»; це ж стосується і таких завдань як «забезпечення громадської безпеки» та «забезпечення безпеки дорожнього руху», де одне охоплюється іншим; «організація охорони та оборони внутрішніми військами особливо важливих державних об’єктів» та «здійснення на договірних засадах охорони майна всіх форм власності», які доцільно об’єднати під єдиною назвою «організація охорони та захисту власності від протиправних посягань»; по-третє, таке завдання як «забезпечення додержання законності в діяльності осіб рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ, працівників і військовослужбовців системи Міністерства» доцільно, як уявляється, викласти у такій редакції: «забезпечення додержання законності в діяльності осіб рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ, виконання вимог законодавства щодо їх соціально-правового захисту».

У проекті Закону «Про органи внутрішніх справ України»[148]передбачається закріпити положення, що «на органи внутрішніх справ України покладаються завдання щодо реалізації державної політики у сфері захисту прав і свобод громадян, інтересів суспільства і держави від злочинних та інших протиправних посягань» (ст.1). З огляду на те, що у ст.2 проекту наведено перелік функцій органів внутрішніх справ, які здебільшого збігаються із завданнями міліції, визначеними у ст.2 Закону України «Про міліцію», то з таким визначенням завдань органів внутрішніх справ у цілому можна було б погодитись. Проте слово «громадян» потрібно було б замінити на слова «фізичних і юридичних осіб», що було обґрунтовано вище. Крім того, до основних завдань органів внутрішніх справ, на думку дисертанта, необхідно віднести і такі: 1) охорону, захист та забезпечення реалізації прав, свобод і законних інтересів фізичних та юридичних осіб; 2) забезпечення охорони та захисту громадського порядку, громадської безпеки та власності. У зв’язку з цим ми пропонуємо таку редакцію статті проекту Закону України «Про органи внутрішніх справ України», в якій будуть визначатися їх основні завдання: «На органи внутрішніх справ України покладаються завдання щодо реалізації державної політики із охорони, захисту та забезпечення реалізації прав, свобод і законних інтересів фізичних осіб та прав і законних інтересів юридичних осіб, боротьби з правопорушеннями, забезпечення охорони та захисту громадського порядку, громадської безпеки та власності».

Тепер щодо функцій органів внутрішніх справ, які, як зазначалося, є похідними від завдань, у зв’язку з чим їх деталізують. Як правило, під функціями органів внутрішніх справ розуміють основні напрямки (види) їх діяльності в процесі вирішення поставлених перед ними завдань[462, с.260]. У науковій літературі функції органів внутрішніх справ, як правило, поділяють на: адміністративні, профілактичні, оперативно-розшукові, кримінально-процесуальні, виконавчі та охоронні (на договірних засадах) [178], що насамперед пов’язано із їх законодавчим визначенням як функцій міліції. Так, у ст.7 Закону України «Про міліцію» зазначено, що міліція є «єдиною системою органів, яка входить до структури Міністерства внутрішніх справ України, виконує адміністративну, профілактичну, оперативно-розшукову, кримінально-процесуальну, виконавчу та охоронну (на договірних засадах) функції»[9]. Очевидно, що зазначені функції досить загальні і тому мають скоріше теоретико-пізнавальний, ніж практичний характер.

Щодо видів головних функцій у сфері внутрішніх справ, то деякі вчені до них відносять: охорону життя, прав, свобод і законних інтересів громадян від протиправних посягань; охорону громадського порядку; забезпечення громадської безпеки; попередження і припинення злочинів і адміністративних правопорушень; охорону на основі договорів майна [172, с.30]. Погоджуючись в цілому з таким переліком функцій органів внутрішніх справ, все ж зробимо деякі зауваження. Так, оскільки попередження і припинення злочинів і адміністративних правопорушень є лише окремими напрямами боротьби з правопорушеннями, що є одним із завдань органів внутрішніх справ, які потребують деталізації, доцільно цю функцію визначити як «попередження (запобігання) правопорушень, їх виявлення і припинення, вжиття заходів до усунення причин і умов, що сприяють вчиненню правопорушень». Крім того, визначення такої функції, як охорона на основі договорів майна, значно звужує обсяг правоохоронних повноважень органів внутрішніх справ у цій сфері, оскільки вони обмежуються лише укладеними договорами, а органи внутрішніх справ, як відомо, здійснюють охорону власності також під час: перевірки документів у осіб, що підозрюються у вчиненні правопорушень, об’єктами яких була власність, затримання та доставлення таких осіб, проведення дізнання та слідства, оперативно-розшукових заходів у цій сфері, проведення профілактичної роботи серед осіб, схильних до вчинення правопорушень проти власності, тощо. А структурні підрозділи органів внутрішніх справ – внутрішні війська здійснюють охорону важливих державних об’єктів, установ виконання покарань і лікувально-трудових установ, об’єктів матеріально-технічного та військового забезпечення МВС України; спеціальних вантажів; дипломатичних представництв і консульських установ іноземних держав на території України.

Науковці здебільшого поділяють функції органів внутрішніх справ на три групи: 1) основні, ресурсні (забезпечувальні, допоміжні, другорядні) та управлінські (організаційні, загального керівництва, штабні) [462, с.260]; 2) основні, забезпечувальні і організаційно-інспекційні [178, с.43]. Незважаючи на різні назви, за своєю суттю вони відображають основні напрямки діяльності органів внутрішніх справ у процесі вирішення поставлених перед ними завдань. Так, основні функції – це ті функції, заради яких створюється система. Вони пов’язані з охороною громадського порядку, боротьбою зі злочинністю, розслідуванням злочинів, забезпеченням безпеки дорожнього руху тощо і реалізуються галузевими структурними підрозділами органів внутрішніх справ, для яких виконання цих функцій становить головний зміст їх роботи (підрозділи карного розшуку, боротьби з економічною злочинністю, слідчі, охорони громадського порядку та ін.)[462, с.261].

Забезпечувальні функції спрямовані на забезпечення реалізації (здійснення) основних функцій. Їх виконують кадрові, фінансові, медичні, транспортні, господарчі та фінансово-економічні підрозділи (служби, відділи, відділення). Якщо основні функції органів внутрішніх справ спрямовані на забезпечення їх зовнішньо-правоохоронної діяльності, то функції забезпечення мають внутрішньо-організаційний характер.

Функції загального керівництва виконуються керівниками різних рівнів (старшими груп, відповідальними), штабними підрозділами та черговими частинами. Однак, не можна погодитися з твердженням, що до таких функцій належать: інформаційно-аналітична; розробка проектів комплексних рішень; перспективне і поточне планування; підготовка проектів інформаційних документів для урядових інстанцій, прокуратури України, Верховного Суду України [178, с.44]. Заперечуємо ми й думку В.М. Плішкіна, який зазначає, що «функцію управління (загального керівництва) виконує інформаційне бюро»[462, с.261]. Ці функції скоріше є забезпечувальними, ніж загального керівництва (управлінськими). До управлінських, на думку дисертанта, слід віднести функції: контролю, нагляду, вирішення кадрових, фінансових та матеріально-технічних питань; юрисдикційну (притягнення до відповідальності); координаційну; організаційну; взаємодії; організуючу; регулюючу.

Безперечно, найвищим органом управління у системі органів внутрішніх справ є МВС. У науковій літературі серед функцій МВС, як правило, називають такі: забезпечення охорони громадського порядку і боротьби зі злочинністю; організацію здійснення органами внутрішніх справ профілактичних і оперативно-розшукових заходів; забезпечення взаємодії між органами внутрішніх справ України і відповідними органами інших держав та міжнародними організаціями поліції; організацію боротьби з пияцтвом, бродяжництвом, правопорушеннями неповнолітніх та іншими антигромадськими явищами; забезпечення охорони об’єктів власності та особистого майна громадян; забезпечення безпеки дорожнього руху; фінансове, матеріально-технічне, військово-технічне, військове та господарське постачання; проведення кадрової політики [347, с.414-419].

Відоме й інше визначення видів функцій МВС: 1) централізованого керівництва, яке полягає у керівній діяльності щодо найважливіших питань роботи органів внутрішніх справ, визначенні головних її напрямів; вдосконаленні системи управління й організації праці; виданні відомчих нормативних актів; веденні обліку та розподілу людських і матеріально-технічних ресурсів; здійсненні координуючих, контролюючих функцій, а також в інспектуванні; вивченні, узагальненні та поширенні позитивного досвіду; організації охорони громадського порядку і боротьби зі злочинністю; встановленні на основі законодавства України порядку та методики оперативно-службової і організаційної діяльності органів внутрішніх справ; 2) безпосереднього оперативного управління, яке здійснюється МВС України у випадках його прямого управлінського зв’язку з підлеглими органами внутрішніх справ усіх рівнів [178, с.40-41]. Подібну точку зору підтримують В.К. Колпаков та О.В. Кузьменко[347, с.419-420].

МВС України відповідно до п.4 Положення про Міністерство внутрішніх справ України виконує понад тридцять функцій, які, на думку дисертанта, доцільно поділити на дві групи:

1) зовнішні, які дозволяють МВС організовувати (забезпечувати, координувати, контролювати тощо) правоохоронну діяльність підпорядкованих йому органів (служб, підрозділів). Зокрема, МВС: забезпечує реалізацію державної політики щодо боротьби з правопорушеннями; організовує роботу органів внутрішніх справ, пов’язану з охороною громадського порядку, запобіганням адміністративним правопорушенням, їх припиненням та забезпеченням провадження у справах про ці правопорушення, розгляд яких законом покладено на ці органи; організовує здійснення органами внутрішніх справ профілактичних і оперативно-розшукових заходів щодо запобігання злочинам, їх виявлення, припинення і розкриття, провадження дізнання і попереднього (досудового) слідства у справах про злочини, розслідування яких законом покладено на ці органи; здійснює у випадках, передбачених законодавством України, спеціальні заходи щодо забезпечення безпеки працівників суду, органів прокуратури, внутрішніх справ, митних органів, органів державної податкової служби, державної контрольно-ревізійної служби, рибоохорони, державної лісової охорони, Антимонопольного комітету України, їх близьких родичів, а також осіб, які беруть участь у кримінальному судочинстві; організує виявлення, розкриття і розслідування злочинів, що мають міжрегіональний і міжнародний характер, боротьбу з організованою злочинністю, наркобізнесом і злочинами у сфері економіки; забезпечує профілактику правопорушень, вносить центральним і місцевим органам виконавчої влади, підприємствам, установам і організаціям подання щодо усунення причин і умов, які сприяють вчиненню правопорушень, організовує проведення серед населення роз’яснювальної роботи з питань охорони громадського порядку і боротьби із злочинністю; бере участь у наукових, кримінологічних і соціологічних дослідженнях, розробленні на основі їх результатів державних програм боротьби із злочинністю і охорони громадського порядку [296, с.25; 366, с.124]; вживає разом з іншими державними органами заходів щодо запобігання дитячій безпритульності та правопорушенням серед неповнолітніх; організовує і проводить розшук громадян у випадках, передбачених законодавством України та міжнародними договорами; організовує проведення усіх видів експертиз у кримінальних справах та криміналістичних досліджень за матеріалами оперативно-розшукової діяльності, забезпечує в установленому порядку участь спеціалістів експертної служби у слідчих діях, організовує проведення на договірних засадах відповідних видів експертиз і досліджень на замовлення фізичних і юридичних осіб; організовує ресоціалізацію осіб, які звільнилися з місць позбавлення волі; забезпечує функціонування дозвільної системи, здійснює контроль за придбанням, зберіганням, носінням і перевезенням зброї, боєприпасів, вибухових речовин і матеріалів, інших предметів і речовин, щодо зберігання і використання яких встановлено спеціальні правила, за відкриттям і функціонуванням об’єктів, де вони використовуються; організовує роботу Державної автомобільної інспекції, забезпечує реєстрацію та облік автомототранспортних засобів, разом з іншими державними органами вживає заходів для забезпечення безпеки дорожнього руху; контролює проведення іншими центральними органами виконавчої влади і транспортними організаціями роботи, спрямованої на запобігання дорожньо-транспортним пригодам; організовує на договірних засадах охорону майна всіх форм власності, охороняє та обороняє особливо важливі державні об’єкти, разом із заінтересованими державними органами проводить роботу для підвищення надійності охорони цих об’єктів; забезпечує охорону дипломатичних представництв і консульських установ іноземних держав на території України; забезпечує здійснення контролю за додержанням громадянами паспортних правил, правил в’їзду, виїзду, перебування в Україні і транзитного проїзду через її територію іноземців та осіб без громадянства; організовує здійснення заходів щодо рятування людей, охорони їх безпеки, забезпечення громадського порядку, збереження майна в разі стихійного лиха, аварій, пожеж, катастроф та щодо ліквідації їх наслідків; забезпечує участь органів внутрішніх справ у межах їх повноважень у здійсненні заходів щодо охорони довкілля; бере участь у розробленні проектів міжнародних договорів України з питань боротьби із злочинністю, забезпечує в межах своїх повноважень виконання укладених міжнародних договорів України, відповідно до законодавства укладає з відповідними органами іноземних держав угоди про співробітництво у сфері боротьби із злочинністю та з інших питань, що належать до його компетенції; вживає заходів щодо реалізації галузевого співробітництва України з Європейським Союзом, у межах своїх повноважень забезпечує виконання українською стороною зобов’язань за Угодою про партнерство та співробітництво між Україною та Європейським Союзом, іншими міжнародними договорами України, адаптацію законодавства України до законодавства Європейського Союзу, здійснює інші заходи щодо інтеграції України до Європейського Союзу; забезпечує у випадках, передбачених законодавством, ліцензування окремих видів господарської діяльності [77];

2) внутрішньо-організаційні, спрямовані на забезпечення реалізації зовнішніх. МВС, зокрема: організовує інформаційно-аналітичне забезпечення діяльності органів внутрішніх справ, формує центральні довідково-інформаційні фонди, веде оперативно-пошуковий та криміналістичний облік, у межах своїх повноважень складає державну статистичну звітність; забезпечує високу бойову і мобілізаційну готовність органів внутрішніх справ та внутрішніх військ, бере відповідно до законодавства участь у забезпеченні режиму воєнного або надзвичайного стану в разі його введення на території України або в окремих її місцевостях; забезпечує реалізацію державної політики стосовно державної таємниці, контроль за її збереженням у центральному апараті Міністерства, в органах внутрішніх справ і внутрішніх військах; розробляє і організовує виконання програм кадрового забезпечення органів внутрішніх справ та внутрішніх військ, вживає заходів до додержання дисципліни і законності в їх діяльності; організовує роботу навчальних закладів, наукових установ, що належать до сфери його управління; вживає відповідно до законодавства заходів щодо забезпечення правового і соціального захисту осіб рядового і начальницького складу та працівників органів внутрішніх справ, військовослужбовців та працівників внутрішніх військ, пенсіонерів із числа військовослужбовців та осіб рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ, членів їх сімей, розробляє пропозиції з цих питань і вносить їх на розгляд відповідних органів [414, с.59, 81; 391, с.51-56]; виконує відповідно до законодавства України функції з управління об’єктами державної власності; організовує в установленому порядку матеріально-технічне забезпечення діяльності органів і підрозділів внутрішніх справ, установ і організацій, що належать до сфери його управління, внутрішніх військ, контролює правильність використання ними матеріально-технічних ресурсів і коштів; організовує в системі МВС України роботу з питань фінансування, праці, заробітної плати, економічного прогнозування, бухгалтерського обліку і звітності, контрольно-ревізійної діяльності; вносить відповідним органам виконавчої влади пропозиції щодо будівництва об’єктів адміністративного, виробничого, соціально-побутового, військового призначення та житла для забезпечення діяльності його системи, здійснює контроль за цим будівництвом; бере участь у формуванні науково-технічної політики у сфері діяльності органів внутрішніх справ; організовує і координує впровадження в практику досягнень науки і передового досвіду, забезпечує розроблення озброєнь, спеціальних, технічних і криміналістичних засобів для органів внутрішніх справ та внутрішніх військ; організовує і забезпечує функціонування відомчої мережі зв’язку; організовує роботу з підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації спеціалістів у навчальних закладах та наукових установах, що належать до сфери його управління; організовує діяльність закладів охорони здоров’я, що належать до сфери його управління.

У проекті Закону України «Про органи внутрішніх справ України» до функцій пропонується віднести: запобігання правопорушенням та їх припинення; боротьбу зі злочинністю, виявлення і розкриття злочинів, розшук осіб, які їх вчинили; охорону громадського порядку та забезпечення громадської безпеки; забезпечення безпеки дорожнього руху; захист власності від злочинних посягань; реалізацію державної політики з питань громадянства, реєстрації фізичних осіб за місцем проживання (перебування), проведення паспортної та міграційної роботи; участь у наданні соціальної та правової допомоги в межах, встановлених законодавством, громадянам, посадовим особам, підприємствам, установам, організаціям та об’єднанням громадян у реалізації їх законних прав та інтересів; виконання адміністративних стягнень [148].

Дещо інший перелік функцій дається у проекті Концепції реформування системи Міністерства внутрішніх справ України, серед яких: виявлення, припинення, розкриття і попередження злочинів, розшук осіб, які їх вчинили; забезпечення особистої безпеки громадян, захист їх прав і свобод, законних інтересів; розшук осіб, які безвісно відсутні; забезпечення досудового розслідування злочинів; охорона і забезпечення громадського порядку та громадської безпеки; здійснення оперативно-розшукової діяльності; нагляд за особами з антисоціальною поведінкою, які перебувають на обліку; нагляд і контроль за додержанням правил перевезень екологічно небезпечних вантажів; забезпечення безпеки дорожнього руху; захист власності від злочинних посягань; організація та здійснення охорони державного кордону, забезпечення протидії нелегальній міграції; забезпечення пожежної безпеки, організація роботи з гасіння пожеж та профілактики порушень протипожежних правил; участь в організації та проведенні рятувальних заходів і аварійно-відновлювальних робіт щодо ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій; участь у поданні соціально-правової допомоги громадянам, сприяння у межах своєї компетенції державним органам у виконанні покладених на них законом обов’язків [153]. Такий широкий перелік функцій органів внутрішніх справ пов’язаний насамперед із пропозицією доповнити їх організаційну структуру і такими органами як: Державна служба з питань міграції, Державна прикордонна служба, Державна служба протипожежної охорони. Свої міркування з цих питань ми наведемо нижче.

Як зазначалося вище, діяльність органів внутрішніх справ здійснюється у двох напрямках: адміністративно-правовому та кримінально-правовому, у зв’язку з цим і їх функції мають відображати адміністративно-правовий та кримінально-правовий блоки діяльності окремих органів, підрозділів та служб. Зважаючи на те, що: по-перше, у законах визначаються основні функції суб’єктів правовідносин, у нашому випадку – органів внутрішніх справ, зокрема, їх зовнішньо-правоохоронні функції; по-друге, основним призначенням функцій є деталізація завдань цих органів, у майбутньому Законі України «Про органи внутрішніх справ України» доцільно передбачити такі з них:

  1. надання соціальної та правової допомоги фізичним та юридичним особам у реалізації ними законних прав, свобод та інтересів, їх захист у разі порушення;
  2. охорона громадського порядку та забезпечення громадської безпеки;
  3. попередження правопорушень, їх виявлення і припинення, вжиття заходів до усунення причин і умов, що сприяють вчиненню правопорушень;
  4. проведення усіх видів експертиз у кримінальних справах та криміналістичних досліджень за матеріалами оперативно-розшукової діяльності, у тому числі і на договірних засадах на замовлення фізичних і юридичних осіб;
  5. здійснення дозвільної діяльності;
  6. забезпечення безпеки дорожнього руху, здійснення контрольно-наглядової та реєстраційно-дозвільної діяльності у цій сфері;
  7. охорона та захист майна всіх форм власності від протиправних посягань;
  8. здійснення заходів щодо охорони довкілля;
  9. здійснення ліцензування окремих видів господарської діяльності;
  10. реалізація державної політики з питань громадянства, реєстрації фізичних осіб за місцем проживання (перебування), проведення паспортної та міграційної роботи;
  11. виконання адміністративних стягнень.

Відповідно до поставлених перед органами внутрішніх справ завданнями та визначеними функціями їх працівники наділяються різноманітними за своїм характером і змістом повноваженнями (правами та обов’язками), які, на думку дисертанта, можна поділити на такі основні п’ять груп залежно від спрямованості на: 1) боротьбу з правопорушеннями; 2) охорону громадського порядку; 3) забезпечення громадської безпеки; 4) охорону та захист власності від протиправних посягань; 5) забезпечення реалізації прав, свобод і законних інтересів фізичних осіб та прав і законних інтересів юридичних осіб. Розглянемо їх детальніше.

Так, здійснюючи боротьбу з правопорушеннями[286, с.90; 296, с.25; 350, с.253], працівники органів внутрішніх справ можуть: виявляти, попереджати (запобігати), припиняти та розкривати правопорушення, виявляти причини та умови їх вчинення; проводити оперативно-розшукові заходи, передбачені чинним законодавством; приймати і реєструвати заяви й повідомлення про злочини та адміністративні правопорушення, своєчасно приймати по них рішення; здійснювати досудову підготовку матеріалів за протокольною формою, провадити дізнання у межах, визначених кримінально-процесуальним законодавством; здійснювати провадження у справах про адміністративні правопорушення; виконувати в межах своєї компетенції адміністративні стягнення; розшукувати осіб, які переховуються від органів дізнання, слідства і суду, ухиляються від виконання кримінального покарання, пропали безвісти, та інших осіб у випадках, передбачених законодавством; проводити криміналістичні дослідження за матеріалами оперативно-розшукової діяльності, забезпечувати у встановленому порядку участь спеціалістів криміналістичної служби у слідчих діях; охороняти, конвоювати та тримати затриманих і взятих під варту осіб; вимагати від громадян і службових осіб припинення правопорушень та дій, що перешкоджають здійсненню повноважень міліції, виносити на місці усне попередження особам, які допустили малозначні адміністративні правопорушення, а в разі невиконання зазначених вимог – застосовувати відповідні заходи примусу; перевіряти у громадян при підозрі у вчиненні правопорушень документи, що посвідчують їх особу, а також інші документи, необхідні для з’ясування питання щодо додержання правил, нагляд і контроль за виконанням яких покладено на органи внутрішніх справ; викликати громадян і посадових осіб у справах про злочини та у зв’язку з матеріалами, що знаходяться в їх провадженні, в разі ухилення без поважних причин від явки за викликом піддавати їх приводу у встановленому законом порядку; виявляти і вести облік осіб, які підлягають профілактичному впливу на підставі та в порядку, встановлених законодавством, виносити їм офіційне застереження про неприпустимість протиправної поведінки; затримувати і тримати у спеціально відведених для цього приміщеннях осіб певних категорій; складати протоколи про адміністративні правопорушення, провадити особистий огляд, огляд речей, вилучення речей і документів, застосовувати інші передбачені законом заходи забезпечення провадження у справах про адміністративні правопорушення; накладати адміністративні стягнення або передавати матеріали про адміністративні правопорушення на розгляд інших державних органів, об’єднань громадян або трудових колективів; проводити в порядку провадження дізнання і за дорученням слідчих органів у кримінальних справах обшуки, вилучення, допити та інші слідчі дії відповідно до кримінально-процесуального законодавства; здійснювати на підставах і в порядку, встановлених законом, гласні та негласні оперативно-розшукові заходи, фото-, кіно-, відеозйомку і звукозапис, прослухування телефонних розмов з метою розкриття злочинів [18; 331, с.9-12]; проводити фотографування, звукозапис, кіно- і відеозйомку, дактилоскопію осіб, які затримані за підозрою у вчиненні злочину або за бродяжництво, взяті під варту, звинувачуються у вчиненні злочину, а також осіб, підданих адміністративному арешту; проводити кіно-, фото- і звукофіксацію як допоміжний засіб попередження протиправних дій та розкриття правопорушень; вести профілактичний облік правопорушників, криміналістичний та оперативний облік; входити безперешкодно у будь-який час доби: а) на територію і в приміщення підприємств, установ і організацій, в тому числі митниці, та оглядати їх з метою припинення злочинів, переслідування осіб, підозрюваних у вчиненні злочину, при стихійному лихові та інших надзвичайних обставинах; б) на земельні ділянки, в жилі та інші приміщення громадян у разі переслідування злочинця або припинення злочину, що загрожує життю мешканців, а також при стихійному лихові та інших надзвичайних обставинах; зберігати, носити і застосовувати спеціальні засоби та зброю.

Охороняючи громадський порядок,працівники органів внутрішніх справ наділені частиною таких же повноважень, як і щодо боротьби з правопорушеннями [334, с.3; 401, с.14], зокрема вони: попереджують, виявляють та припиняють протиправні діяння, які вчинюються у громадських місцях; проводять профілактичну роботу серед осіб, схильних до вчинення правопорушень. Крім того, вони: здійснюють адміністративний нагляд за особами, щодо яких його встановлено; контролюють додержання громадянами та службовими особами встановлених законодавством правил паспортної системи, в’їзду, виїзду, перебування в Україні і транзитного проїзду через її територію іноземних громадян та осіб без громадянства; забезпечують в межах своїх повноважень виконання рішень сільських, селищних, міських рад з питань охорони громадського порядку, торгівлі, утримання тварин у домашніх умовах, додержання тиші в населених пунктах і громадських місцяхтощо, а також контроль за утриманням територій дворів і прибудинкових територій у містах та інших населених пунктах; забезпечують громадський порядок під час проведення масових заходів комерційного характеру на кошти організацій або осіб, які їх проводять; забезпечують згідно із законом підтримання порядку в суді, припинення проявів неповаги до суду; вимагають від громадян і службових осіб, які порушують громадський порядок, припинення правопорушень та дій, що перешкоджають здійсненню повноважень ОВС; перевіряють у громадян при підозрі у вчиненні правопорушень документи, що посвідчують їх особу, а також інші документи, необхідні для з’ясування питання щодо додержання правил, нагляд і контроль за виконанням яких покладено на органи внутрішніх справ; затримують порушників громадського порядку, а також інших передбачених законом осіб, наприклад, осіб, які перебувають в громадських місцях у стані сп’яніння, якщо їх вигляд ображав людську гідність і громадську мораль або якщо вони втратили здатність самостійно пересуватися чи могли завдати шкоди оточуючим або собі, – до передачі їх в спеціальні медичні заклади або для доставки до місця проживання, а при відсутності таких – до їх витвереження; проводять кіно-, фото- і звукофіксацію як допоміжний засіб запобіганням порушенням громадського порядку; зберігають та застосовують спеціальні засоби та зброю.

Забезпечуючи громадську безпеку [336, с.136-137; 448, с.10], працівники органів внутрішніх справ: виявляють, припиняють та розкривають правопорушення, які спричинили (можуть спричинити) небезпеку для фізичних чи юридичних осіб; виявляють причини й умови, що сприяють вчиненню таких правопорушень, вносять відповідні подання, проводять профілактичну роботу серед осіб, схильних до вчинення таких правопорушень; забезпечують у межах своєї компетенції безпеку дорожнього руху, додержання законів, правил і нормативів у цій сфері, здійснюють контроль за утриманням у належному технічному стані та чистоті доріг, вулиць, майданів; контролюють додержання фізичними та юридичними особами правил дозвільної системи; повідомляють відповідним державним органам і громадським об’єднанням про аварії, пожежі, катастрофи, стихійне лихо та інші надзвичайні події, вживають невідкладні заходи для ліквідації їх наслідків, рятування людей і подання їм допомоги; беруть участь у проведенні карантинних заходів під час епідемій та епізоотій; сприяють забезпеченню відповідно до законодавства режиму воєнного або надзвичайного стану, зони надзвичайної екологічної ситуації в разі їх оголошення на всій території України або в окремій місцевості; у встановленому порядку виявляють і повідомляють закладам охорони здоров’я про осіб, які становлять групу ризику захворювання на СНІД, і здійснюють за поданням закладу охорони здоров’я з санкції прокурора привід цих осіб, а також інфікованих вірусом імунодефіциту людини, хворих на венеричні захворювання, хронічний алкоголізм і наркоманів, які вводять наркотичні засоби шляхом ін’єкцій, для обов’язкового обстеження і лікування; здійснюють за рішенням суду привід осіб, хворих на заразні форми туберкульозу, до протитуберкульозного закладу; подають у межах наявних можливостей невідкладну, у тому числі медичну, допомогу особам, які потерпіли від правопорушень і нещасних випадків, перебувають у безпорадному або небезпечному для життя і здоров’я стані, а також неповнолітнім, які залишились без опікування; забезпечують у порядку, встановленому законодавством України, безпеку осіб, взятих під захист, у разі надходження від них заяви, звернення керівника відповідного державного органу чи отримання оперативної та іншої інформації про загрозу їх життю, здоров’ю, житлу чи майну; затримують і тримають у спеціально відведених для цього приміщеннях осіб, які мають ознаки вираженого психічного розладу і створюють у зв’язку з цим реальну небезпеку для себе і оточуючих; проводять кіно-, фото- і звукофіксацію як допоміжний засіб попередження протиправних дій; обмежують або забороняють доступ громадян на окремі ділянки місцевості чи об’єкти з метою забезпечення громадської безпеки, охорони життя і здоров’я людей; обмежують або забороняють рух транспорту і пішоходів на окремих ділянках вулиць і автомобільних шляхів в передбачених законом випадках; використовують передбачені нормативними актами технічні засоби для виявлення та фіксації порушень правил дорожнього руху; забороняють експлуатацію транспортних засобів [350, с.255]; відвідують підприємства, установи й організації для виконання контрольних і профілактичних функцій щодо забезпечення безпеки дорожнього руху; вимагають від відповідних організацій усунення порушень правил утримання шляхів, якщо при цьому не додержуються вимоги щодо забезпечення громадської безпеки; анулюють виданий підприємству, установі чи організації дозвіл на придбання, зберігання і використання зброї, боєприпасів, вибухових речовин і матеріалів, інших предметів і речовин при невиконанні встановлених правил користування і поводження з ними або при недоцільності їх подальшого зберігання, вилучають при необхідності зазначені предмети, опечатують склади, бази й сховища, закривають стрілецькі тири і стенди, зброєремонтні та піротехнічні підприємства, магазини, що торгують зброєю і боєприпасами, до усунення порушень відповідних правил; анулюють дозволи на придбання, зберігання і носіння зброї та боєприпасів, видані громадянам, які зловживають спиртними напоями, вживають наркотичні засоби без призначення лікаря, інші одурманюючі засоби, хворіють на психічні захворювання, та в інших випадках, передбачених законодавством; оглядають з участю адміністрації підприємств, установ, організацій приміщення, де знаходяться зброя, боєприпаси, вибухові, наркотичні та сильнодіючі хімічні, отруйні та радіоактивні речовини і матеріали, з метою перевірки додержання правил поводження з ними; оглядають зброю та боєприпаси, що знаходяться у громадян, а також місця їх зберігання; вилучають у громадян і службових осіб предмети і речі, заборонені або обмежені в обороті, а також документи з ознаками підробки, знищують ці предмети, речі та документи або передають їх за призначенням у встановленому порядку; вимагають від керівників підприємств, установ і організацій пояснення за фактами порушення законодавства, перевірка додержання якого віднесена до компетенції органів внутрішніх справ, а також у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, проводять перевірки за фактами порушення законодавства, контроль за додержанням якого віднесено до компетенції органів внутрішніх справ.

Охороняючи (захищаючи) власність від протиправних посягань, працівники органів внутрішніх справ використовують такі повноваження: виявляють, попереджають, припиняють правопорушення, які вчинюються з метою протиправного заволодіння власністю; проводять профілактичну роботу серед осіб, схильних до вчинення таких правопорушень; розшукують таких осіб, а також викрадене майно; охороняють майно, що залишилось без нагляду; охороняють на договірних засадах майно громадян, колективне і державне майно, а також майно іноземних держав, міжнародних організацій, іноземних юридичних осіб та громадян, осіб без громадянства; забезпечують збереження знайдених, вилучених у затриманих і заарештованих осіб і зданих у міліцію документів, речей, цінностей та іншого майна, вживають заходів до повернення їх законним власникам; забезпечують охорону приміщень судів; вимагають від громадян і службових осіб припинення правопорушень та дій, що перешкоджають здійсненню повноважень органів внутрішніх справ; перевіряють у громадян при підозрі у вчиненні правопорушень документи, що посвідчують їх особу, а також інші документи, необхідні для з’ясування питання щодо додержання правил, нагляд і контроль за виконанням яких покладено на органи внутрішніх справ; затримують і тримають у спеціально відведених для цього приміщеннях передбачених законодавством категорій осіб, наприклад, осіб, які вчинили адміністративні правопорушення, для складання протоколу або розгляду справи по суті, якщо ці питання не можуть бути вирішені на місці, – на строк до трьох годин, а у необхідних випадках для встановлення особи і з’ясування обставин правопорушення – до трьох діб з повідомленням про це письмово прокуророві протягом 24 годин з моменту затримання; складають протоколи про адміністративні правопорушення, провадять особистий огляд, огляд речей, вилучення речей і документів, застосовують інші передбачені законом заходи забезпечення провадження у справах про адміністративні правопорушення.

Значним обсягом повноважень щодо охорони власності наділені військовослужбовці внутрішніх військ, вони, зокрема: охороняють важливі державні об’єкти, установи виконання покарань і лікувально-трудові установи, об’єкти матеріально-технічного та військового забезпечення Міністерства внутрішніх справ України; спеціальні вантажі; дипломатичні представництва і консульські установи іноземних держав на території України [13].

Забезпечення реалізації прав, свобод і законних інтересів фізичних осіб та прав і законних інтересів юридичних осіб здійснюється під час реалізації (виконання) таких повноважень працівниками ОВС як: розгляд звернень громадян, зокрема, заяв і повідомлень про злочини та адміністративні правопорушення, своєчасне прийняття по них рішення; виконання прийнятих в установленому законом порядку і в межах своєї компетенції рішень прокурора, слідчого, суду, інших державних органів; здійснення реєстрації автомототранспортних засобів, приймання іспитів на право керування транспортними засобами, видання відповідних документів; видання (анулювання) дозволу на придбання, зберігання, носіння і перевезення зброї, боєприпасів, вибухових речовин та матеріалів, інших предметів і речовин, щодо зберігання і використання яких встановлено спеціальні правила, а також на відкриття об’єктів, де вони використовуються; видання паспортів та інших документів, що посвідчують їх особу; надання у межах наданих прав допомоги народним депутатам, представникам державних органів і громадських об’єднань у здійсненні їх законної діяльності, якщо їм чиниться протидія або загрожує небезпека з боку правопорушників; забезпечення затриманим або заарештованим (взятим під варту) особам права на юридичний захист у передбаченому законом порядку; видання (анулювання) дозволів (ліцензій, сертифікатів) на провадження окремих видів господарської діяльності.

Завершуючи розгляд завдань, функцій та повноважень органів внутрішніх справ щодо управління внутрішніми справами, зазначимо, що у 2006-2007 рр. МВС підготовлено пакет документів, до якого увійшли Проект Концепції реформування системи Міністерства внутрішніх справ України, а також проекти законодавчих та підзаконних нормативно-правових актів з питань реалізації державної політики у сфері реформування органів внутрішніх справ. Зокрема, як зазначено в Проекті Концепції реформування системи Міністерства внутрішніх справ України, «існуюча на сьогодні в Україні правоохоронна система не здатна адекватно відповісти на вищезазначені виклики. Починаючи з середини 90-х років, в Україні було здійснено кілька спроб реформування органів внутрішніх справ. Але й дотепер у країні фактично збережено радянську систему органів внутрішніх справ з надмірною централізацією, мілітаризацією, бюрократизмом, авторитарно-дисциплінарною моделлю управління. Найбільш кричущими вадами цієї системи є: зорієнтованість на досягнення формальних показників в роботі, наслідком чого є застосування тортур, необґрунтовані затримання громадян, інші порушення законності, політизованість, значна корумпованість особового складу. Наслідком цього є вкрай низький рівень довіри населення до міліції, негативні оцінки з боку міжнародних експертів» [153].

За роки незалежності України було розроблено кілька концепцій реформування органів внутрішніх справ, однак жодна не була реалізована у повному обсязі. Серед причин такого становища вказані: відсутність політичної волі щодо послідовного та глибокого реформування правоохоронних органів, в т.ч. системи МВС України; відсутність загальної узгодженої концепції реформування всієї правоохоронної системи України; неузгодженість концепцій реформування органів внутрішніх справ України з теорією та практикою здійснення інших системних перетворень у країні; часті зміни керівництва Міністерства, галузевих служб, головних управлінь (управлінь) та міськрайлінорганів внутрішніх справ; відтік досвідчених кадрів з системи МВС України, деформація та «розмивання» її професійного ядра; фахова та психологічна неготовність значної частини керівного складу органів системи МВС України до глибокого реформування її діяльності; виключення витрат на систему МВС України з числа пріоритетних напрямів державного фінансування; недостатнє наукове забезпечення реформаційних процесів як наслідок недооцінки, а часто-густо й прямого ігнорування відомчої науки[153].

Під головуванням Президента України 7 березня 2006 р. відбулося засідання РНБО України, на якому було схвалено в цілому проект Концептуальних засад реформування правоохоронних органів. Згідно з цим проектом структура та функції системи МВС України мають бути приведені у відповідність до усталеної практики європейських держав. Виходячи з цього, МВС має взяти на себе значну частину повноважень у сфері внутрішньодержавних відносин. На виконання рішення РНБО в МВС було створено чотири робочих групи на чолі із заступниками міністра, до складу яких увійшли керівники структурних підрозділів центрального апарату МВС, досвідчені практики та науковці. Перша група визначала та обґрунтовувала роль і місце органів внутрішніх справ у структурі сучасної Української держави та системи правоохоронних органів. Друга група зосередилась на завданнях, пов’язаних із вдосконаленням досудового слідства та ролі слідчих апаратів системи МВС. Третій групі було доручено працювати над питаннями вдосконалення оперативно-розшукової діяльності, зміцнення її правової бази та організаційних форм. Четверта група працювала над комплексом документів, які стосувалися правового регулювання міліції громадської безпеки[440, с.6].

Підготовлені проекти законів та інших нормативно-правових актів неодноразово розглядалися на нарадах керівництва МВС, були предметом широкого обговорення в колективах усіх департаментів, територіальних і лінійних управлінь, відомчих вищих навчальних закладів. До цієї проблематики зверталися і ми, свідченням чого є низка наукових публікацій з питань реформування ОВС [471; 472; 474; 481; 482; 484-486].Понад півтора місяця проекти законів та інших нормативно-правових актів з питань реформування ОВС перебували на сайті МВС, де ознайомитися з ними мав можливість широкий загал працівників міліції та громадськості. Роботу з підготовки законопроектів було активізовано і завершено з урахуванням зауважень Президента України, висловлених ним у ході розширеного засідання колегії МВС 22 червня 2006р.

Зокрема, проектом передбачено такі інституційні перетворення: 1) у складі МВС створити Національну міліцію України, до якої входитимуть блоки кримінальної міліції та міліції громадської безпеки; 2) податкову міліцію передати від ДПА до МВС, у якому створити службу податкових розслідувань; 3) внутрішні війська реформувати у Національну гвардію України; 4) від СБУ до МВС передати функції щодо боротьби з організованою злочинністю, а також виконання завдань на окремих напрямах контррозвідувального захисту економіки держави; 5) на базі Головного слідчого управління створити Слідчий комітет, функції якого розширяться за рахунок додаткової підслідності, що має бути передана з відання Генпрокуратури та СБУ; 6) Державний департамент у справах громадянства, імміграції та реєстрації фізичних осіб МВС реорганізувати у Державну міграційну службу України як урядовий орган державного управління у складі МВС; 7) створити місцеву міліцію; 8) підпорядкувати МВС Державну прикордонну службу та органи пожежної безпеки [492, с.4-5].

Погоджуючись у цілому із розробленими напрямами реформування органів внутрішніх справ, вважаємо за необхідне висловити деякі зауваження та пропозиції: 1. Створення Національної міліції України, до якої входитимуть блоки кримінальної міліції та міліції громадської безпеки, викликає низку запитань щодо правового статусу транспортної та судової міліції; незрозумілим залишається і те, чому автори проекту залишили поза увагою уже давно обґрунтовану думку щодо необхідності заміни назви «міліція» на «поліція». 2. Перш ніж змінювати назви, а саме: внутрішні війська на Національну гвардію України; Державний департамент у справах громадянства, імміграції та реєстрації фізичних осіб МВС на Державну міграційну службу України доцільно було б навести перелік змін у їх компетенції. 3. Дивною є пропозиція щодо створення місцевої міліції, адже відповідно до статей 7, 7-1 Закону України «Про міліцію» вона уже існує. 4. Додаткового вивчення і обґрунтування потребує пропозиція щодо підпорядкування Міністерству внутрішніх справ Державної прикордонної служби та органів пожежної безпеки, оскільки пріоритетним у діяльності органів внутрішніх справ завжди було і, на думку дисертанта, має залишитися спрямування зусиль на виконання основного завдання – забезпечення реалізації, охорони та захисту прав, свобод і законних інтересів фізичних осіб та прав і законних інтересів юридичних осіб від протиправних посягань, і як наслідок – позбавлення їх від невластивих функцій

Слід сказати, що значний резонанс серед фахівців різних правоохоронних відомств викликає пропозиція створення на базі Головного слідчого управління МВС Слідчого комітету.

На думку дисертанта, приведення кримінального судочинства у відповідність до потреб суспільства неможливе без внесення змін до інституту попереднього розслідування кримінальних справ. Механічне перейменування терміна «попереднє слідство» на «досудове», як це зроблено під час так званої «малої судової реформи» у 2001 році, не вирішує вказаних проблем. Загалом у Верховній Раді України обговорювались та розглядались такі законопроекти щодо реформування системи досудового слідства: 1)проект Закону України «Про працівників органів досудового слідства та їх соціальний захист» № 1230 від 17.06.2002 [149]; 2) проект Закону України «Про систему органів досудового слідства» № 5372 від 04.10.2004 [150]; 3) проект Закону України «Про статус та процесуальні і соціальні гарантії слідчих України» № 136 [151]; 4) проект Закону України «Про національне бюро розслідувань» № 4387 від 18.11.2003 [152]. До цієї проблематики зверталися і ми [472, с.5-7; 488, с.23].

З метою підвищення ефективності діяльності слідчого апарату органів внутрішніх справ України, оптимізації його структури, фахівцями Головного слідчого управління Міністерства розроблено проект постанови Кабінету Міністрів України «Про Слідчий комітет Міністерства внутрішніх справ України», який на даний час проходить узгодження. Вважаємо, що цей Проект спрямований на подальше реформування слідчих підрозділів органів внутрішніх справ України. Він створює нову систему підпорядкування слідчих підрозділів, яка ефективно забезпечуватиме дотримання вимог Кримінально-процесуального кодексу щодо процесуальної незалежності працівників слідства, розширюватиме права керівників органів досудового слідства у вирішенні питань кадрового та матеріально-технічного забезпечення підпорядкованих підрозділів [488, с.23]. Прийняття постанови Кабінету Міністрів України «Про Слідчий комітет Міністерства внутрішніх справ України» дозволить органам внутрішніх справ забезпечити належне розслідування злочинів, що, у свою чергу, підвищить рівень законності і правопорядку в державі.

3.4. Правові та організаційні засади управліннявнутрішніми справами

Управління внутрішніми справами у сфері забезпечення внутрішньої безпеки держави, як і будь-який інший різновид державного управління, здійснюється відповідно до правових норм, що містяться в нормативних актах різної юридичної сили і які у сукупності становлять правові засади управління. Однак не всі управлінські відносини, які виникають, змінюються та припиняються під час управління внутрішніми справами, урегульовані правовими нормами, що дозволяє говорити і про організаційні засади управління. Аналіз наукової літератури з проблематики управління внутрішніми справами дозволяє зробити висновок, що вчені, як правило, досліджують компетенцію суб’єктів управління внутрішніми справами та їх організаційно-функціональну структуру, систему управління та об’єкти управління тощо, не піддаючи окремому розгляду правові та організаційні засади управління у цій сфері. В адміністративно-правовій літературі організаційно-правові питання управління внутрішніми справами здебільшого розглядаються шляхом аналізу: 1) завдань органів внутрішніх справ; 2) обов’язків міліції; 3) об’єктів управління внутрішніми справами; 4)завдань та функцій МВС як найвищого органу управління у цій сфері; 5)системи управління внутрішніми справами; 6) організаційної структури центрального апарату МВС України [172, с.130-135; 181, с.489-498; 327, с.70-74; 338, с.163-165; 347, с.412-436 та ін.].

У цьому підрозділі ми спробуємо розглянути окремо правові та організаційні засади управління внутрішніми справами. Так, до правових засад управління у цій сфері, на думку дисертанта, необхідно віднести систему правових актів (загальнодержавних та відомчих; законодавчих та підзаконних тощо), які містять правові норми і у зв’язку з цим регулюють певні відносин, а саме: управлінські, фінансові, господарські та інші. З огляду на предмет цього дослідження, основну увагу, звичайно, буде приділено розгляду системи правових актів, які містять адміністративно-правові норми і у зв’язку з цим регулюють відносини, що виникають, змінюються чи припиняються під час управління внутрішніми справами.

У науковій літературі пропонуються різні критерії класифікації правових актів, під якими, як правило, розуміється «акт волевиявлення (рішення) уповноваженого суб’єкта права, що регулює суспільні відносини за допомогою встановлення (зміни, скасування, зміни сфери дії) правових норм, а також визначення (зміни, припинення) на основі цих норм прав і обов’язків учасників конкретних правовідносин, міри відповідальності конкретних осіб за скоєне ними правопорушення» [511, с.312]. Особливістю будь-якого правового акта є те, що він має офіційний характер, у зв’язку з чим обов’язковий для виконання, виражає волевиявлення уповноваженого суб’єкта, спрямований на регулювання суспільних відносин, встановлює правові норми, а також конкретні правовідносини та спричиняє певні правові наслідки.

Як правило, правові акти класифікують за такими критеріями: 1) за формою вираження: письмові; усні; конклюдентні; 2) за кількістю суб’єктів, щодо яких вони спрямовуються: нормативні; індивідуальні [444, с.94-98; 494, с.5-6; 511, с.312-313]. В науці адміністративного права акти управління як різновид правових актів, особливістю яких є суб’єкт їх видання, а саме орган виконавчої влади та підзаконний характер, класифікуються: 1) за юридичними властивостями; 2)за дією в просторі; 3) за характером компетенції органів, які їх видають; 4)за органами, які видають акти [180, с.131; 347, с.215]. Так, головна особливість нормативних актів управління у сфері внутрішніх справ полягає у тому, що вони адресовані значному або необмеженому колу органів і громадян, виконують важливу роль в організації діяльності загальних чи спеціальних суб’єктів управління внутрішніми справами. До таких належать акти управління, які: встановлюють правила поведінки у громадських місцях, відповідальність за порушення таких правил; правила користування джерелами підвищеної небезпеки; процедури отримання дозволів на користування об’єктами, на які поширюється дозвільно-реєстраційний порядок; визначають основні завдання та повноваження міліції, внутрішніх військ, громадських формувань з охорони громадського порядку та інших спеціальних суб’єктів управління внутрішніми справами тощо.

Індивідуальні актиуправління встановлюють, змінюють або припиняють конкретні адміністративні правовідносини. Вони відрізняються від нормативних тим, що стосуються конкретних суб’єктів управління внутрішніми справами, а їх дія припиняється після здійснення встановлених у них прав і обов’язків, тобто після одноразового їх застосування. Прикладами таких актів є видання наказу про призначення певної особи на конкретну посаду, видача дозволу на зберігання, носіння та застосування зброї, на управління транспортним засобом, відкриття об’єкта господарської діяльності, на який поширюється дозвільний порядок, тощо.

В науковій літературі вироблені критерії класифікації як нормативно-правових, так і індивідуальних актів. Наприклад, за юридичною силою (ієрархією) нормативно-правові акти поділяються на закони (законодавчі акти) та підзаконні акти. До першої групи нормативно-правових актів, які регулюють управління внутрішніми справами, необхідно віднести: закони України «Про міліцію» [9], «Про внутрішні війська Міністерства внутрішніх справ України» [13], «Про Військову службу правопорядку у Збройних Силах України» [48], «Про прокуратуру» [11], «Про основи національної безпеки України» [55]; «Про пожежну безпеку» [30]; «Про Службу безпеки України» [20]; «Про Державну прикордонну службу України» [54]; «Про оперативно-розшукову діяльність» [18]; «Про Службу зовнішньої розвідки України» [59]; «Про боротьбу з корупцією» [31]; «Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю» [24]; «Про боротьбу з тероризмом» [52]; «Про адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі» [26], «Про дорожній рух» [23], «Про органи і служби у справах неповнолітніх та спеціальні установи для неповнолітніх» [32], «Про попередження насильства в сім’ї» [50], Кримінальний кодекс України [5], Кримінально-процесуальний кодекс України [4], Кодекс України про адміністративні правопорушення [2] та ін.

До підзаконних актів у цій сфері необхідно насамперед віднести:

1) укази та розпорядження Президента України, які можуть бути: а)нормативними, тобто мати загальний характер, серед яких: «Про заходи щодо забезпечення конституційних прав громадян на звернення»[68], який містить обов’язкові для всіх загальні правила забезпечення реалізації конституційних прав громадян України на звернення; «Про додаткові заходи щодо зміцнення законності та правопорядку в Україні»[67]; «Про додаткові заходи щодо поліпшення діяльності органів внутрішніх справ та громадських формувань з охорони громадського порядку»[72]; «Про заходи щодо подальшого зміцнення правопорядку, охорони прав і свобод громадян»[80]; «Про введення в дію дозвільної системи у сфері підприємницької діяльності»[71]; «Про невідкладні заходи щодо забезпечення безпеки дорожнього руху»[86]; «Про заходи щодо забезпечення особистої безпеки громадян та протидії злочинності»[85]; б) індивідуальними, наприклад, укази Президента про присвоєння спеціальних звань вищому керівництву правоохоронних органів, про призначення стипендій Президента України, про нагородження державними нагородами та інші. Так само як і законодавчі акти, правові акти Президента можуть стосуватись зовнішньо-адміністративних [85; 86], та внутрішньо-організаційних питань діяльності суб’єктів управління внутрішніми справами [77].

2) постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України, перші з яких також можуть бути нормативними та індивідуальними, стосуються як зовнішньо-правоохоронної діяльності, так і внутрішньо-організаційної діяльності суб’єктів управління внутрішніми справами, наприклад: Правила застосування спеціальних засобів при охороні громадського порядку в Україні [92]; Правила в’їзду іноземців в Україну, їх виїзду з України i транзитного проїзду через її територію [100]; Положення про дозвільну систему[93]; Положення про порядок продажу, придбання, реєстрації, обліку і застосування спеціальних засобів самооборони, заряджених речовинами сльозоточивої та дратівної дії[96]; «Про затвердження Правил проведення державного технічного огляду автомобілів, автобусів, мототранспорту та причепів»[95]; «Про утворення Державного департаменту з питань громадянства, імміграції та реєстрації фізичних осіб»[105]; Положення про порядок надання, переоформлення та скасування громадянам допуску до державної таємниці[102]; «Про затвердження Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ України»[91] та інші;

3) правові акти міністерств та інших центральних та місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, які також можуть бути нормативними (наприклад, рішення міської ради про встановлення правил благоустрою території міста, паркування транспортних засобів, дотримання тиші в громадських місцях, торгівлі на ринках) та індивідуальними (як правило, стосуються надання приміщень, матеріально-технічних засобів суб’єктам правоохоронної діяльності тощо).

4) окремо необхідно виділити групу правових актів (нормативних та індивідуальних), які приймають спеціальні суб’єкти управління внутрішніми справами і які у зв’язку з цим отримали назву відомчих правових актів, під якими у науковій літературі розуміються «підзаконні нормативні акти, що видається в межах компетенції того чи іншого органу виконавчої влади (міністерства, комітету, відомства), які містять вторинні (похідні) норми, що розкривають і конкретизують первинні норми, приймаються на їх підставі, спрямовані на їх виконання» [511, с.337]. У цілому погоджуючись з таким визначенням, зазначимо, що виділення в ньому нормативного характеру актів є не зовсім обґрунтованим, оскільки переважна більшість відомчих актів є індивідуальними, тобто такими, що стосуються конкретних осіб і вичерпують себе одноразовим застосуванням.

До загальних ознак підзаконних нормативно-правових актів, які регулюють управління внутрішніми справами, варто віднести те, що вони: 1)видаються відповідно до закону, на підставі закону, для конкретизації законодавчих положень та їх трактування або встановлення первинних норм; 2) не повинні суперечити законодавчим актам; 3) мають меншу юридичну силу у порівнянні із законодавчими актами; 4) в них, як правило вказується конкретний адресат, який має додержуватися вміщеного в акті припису.

Крім того, правові акти у сфері управління внутрішніми справами можна класифікувати і за такими критеріями: 1) за сферою дії: а) загальні (стосуються усіх учасників правовідносин, які складаються у сфері внутрішніх справ, наприклад, встановлення правил поведінки у громадських місцях, дозвільного порядку отримання права на користування зброєю тощо); б) спеціальні (стосуються окремої групи суб’єктів, наприклад, осіб, щодо яких встановлено адміністративний нагляд; громадян, які виїжджають за кордон, купують зброю тощо, і у зв’язку з цим повинні дотримуватись встановлених правил; працівники міліції, які застосовують зброю тощо); в)локальні (їх дія обмежена певною територією, наприклад, ті, які встановлюють правила дотримання тиші у тому чи іншому населеному пункті); 2) за характером волевиявлення: а) акти встановлення норм права (наприклад, видача дозволу на право зберігання та носіння зброї) [354, с.143-144]; б) акти заміни норм права (наприклад, видання акта, який змінює порядок отримання дозволу на право зберігання та носіння зброї); в) акти скасування норм права (наприклад, анулювання дозволу на право зберігання та носіння зброї); 3) за галузями законодавства: а) цивільні; б) кримінальні; в) адміністративні та інші; 4) за характером приписів, які містяться у правових актах: а) дозвільні (ті, які дозволяють здійснювати дії або утримуватись від них); 2)зобов’язуючі (зобов’язують здійснити певні дії); 3) забороняючі (забороняють вчиняти певні дії чи бездіяльність).

Розглянемо останній критерій класифікації правових актів у сфері управління внутрішніми справами, який визначає юридичний зміст цих актів, більш детально. Так, дозвіл полягає у наданні суб’єкту права на здійснення певних дій. Прикладом правового регулювання за допомогою цього засобу може бути норма ст.11 Закону України «Про міліцію», яка надає право працівникам міліції перевіряти у громадян при підозрі у вчиненні правопорушень документи, що посвідчують їх особу, а також інші документи, необхідні для з’ясування питання щодо додержання правил, нагляд і контроль за виконанням яких покладено на міліцію, здійснювати інші правомірні дії, передбачені статтями 11–15 цього ж Закону. Зобов’язання становить юридично закріплену необхідність певної поведінки в тих чи інших обставинах. Так, відповідно до ст.10 Закону України «Про міліцію» працівник міліції на території України незалежно від посади, яку він займає, місцезнаходження і часу в разі звернення до нього громадян або службових осіб із заявою чи повідомленням про події, які загрожують особистій чи громадській безпеці, або у разі безпосереднього виявлення таких зобов’язаний вжити заходів до попередження і припинення правопорушень, рятування людей, подання допомоги особам, які її потребують, встановлення і затримання осіб, які вчинили правопорушення, охорони місця події і повідомити про це в найближчий підрозділ міліції. Яскравим прикладом правового акта, який містить забороняючі норми у сфері управління внутрішніми справами, є Кодекс України про адміністративні правопорушення. Слід зазначити, що за допомогою заборон визначаються межі дозволянь, з одного боку, та гарантується свобода поведінки суб’єктів – з іншого.

У науковій літературі по-різному визначають об’єкти правового регулювання. Наприклад, В.М. Плішкін до таких об’єктів відносить: 1) усі основні зв’язки між суб’єктами та об’єктами соціального управління у його державно-правовому виявленні; 2) повноваження відповідних суб’єктів державного управління, а у ряді випадків – правомочність суб’єктів громадського управління (наприклад, права профспілок, трудових колективів та ін.); 3) статус об’єктів соціального управління; 4) основні параметри взаємодії державних та недержавних організацій у сфері соціального управління; 5) юридичний захист інтересів учасників управлінських відносин; 6) юридичні обов’язки, що взаємно покладаються на суб’єктів та об’єкти соціального управління; 7) систему заходів юридичного примусу в інтересах забезпечення стабільності та ефективності системи управління [462, с.38].

Системний погляд на роль правових актів у регулюванні управління внутрішніми справами дозволяє зробити висновок про те, що за допомогою правових норм, які в них містяться, здобувають юридичне закріплення: 1)система суб’єктів загальної та спеціальної компетенції у сфері управління внутрішніми справами та їх компетенція щодо забезпечення внутрішньої безпеки, їх організаційна та функціональна структури; 2) дозвільні, зобов’язуючі чи забороняючі вимоги у сфері внутрішніх справ; 3) форми, методи та напрямки управління внутрішніми справами; 4) система об’єктів, на які спрямоване управління у сфері внутрішніх справ; 5) основні засади взаємодії та координації суб’єктів управління внутрішніми справами; 6)гарантії правового та соціального захисту суб’єктів управління внутрішніми справами; 7) основні засади контролю та нагляду у цій сфері.

Що стосується адміністративно-правових відносин, які виникають, змінюються чи припиняються під час управління внутрішніми справами, то їх, на думку дисертанта, доцільно об’єднати у дві узагальнюючі групи: 1)зовнішньо-правоохоронні, які безпосередньо пов’язані із виконанням основних завдань та функцій у сфері управління внутрішніми справами (забезпечення реалізації, охорони і захисту прав, свобод і законних інтересів фізичних осіб та прав і законних інтересів юридичних осіб; боротьба з правопорушеннями; забезпечення охорони та захисту громадського порядку, громадської безпеки та власності) [178, с.7-8]. Виконуючи такі завдання та функції, суб’єкти управління внутрішніми справами вступають у різноманітні адміністративно-правові відносини із державними та громадськими органами (організаціями), підприємствами, установами та окремими фізичними особами, які не входять до їх організаційно-штатної структури. Такі адміністративно-правові відносини складаються з приводу: розгляду звернень громадян; застосування заходів адміністративного примусу; видачі дозволів (ліцензій, сертифікатів) тощо; 2) внутрішньо-організаційні, особливість яких полягає у тому, що вони мають внутрішнє спрямування і здебільшого носять забезпечувальний характер, тобто спрямовані на організацію виконання основних завдань та функцій щодо управління внутрішніми справами, у зв’язку з цим регулюють: процедуру розробки та прийняття посадових інструкцій, підготовки та прийняттям відомчих нормативно-правових актів; організацію проходженням служби персоналом органів спеціальної компетенції; організацію внутрівідомчої взаємодії та координації між суб’єктами спеціальної компетенції; організацію їх матеріально-технічного та фінансового забезпечення тощо.

Залежно від характеру прав і обов’язків учасників адміністративно-правових відносин останні можуть бути відносинами влади-підпорядкування (вертикальні) або відносинами, що характеризуються рівністю сторін (горизонтальні) [180, с.55-56]. Відносини влади-підпорядкування виникають у зв’язку із здійсненням суб’єктами спеціальної компетенції у сфері управління внутрішніми справами владних повноважень під час попередження, припинення правопорушень чи притягнення правопорушників до відповідальності. У цих випадках вони виступають як особи, що наділені державно-владними повноваженнями щодо застосування примусових заходів. Разом з тим багато відносин, що виникають між органами спеціальної компетенції у сфері управління внутрішніми справами та іншими суб’єктами, характеризуються рівністю сторін, у зв’язку з цим вони отримали назву горизонтальних адміністративно-правових відносин. Їх особливістю є те, що вони виникають між непідпорядкованими суб’єктами, у цих відносинах відсутні юридично-владні веління однієї сторони, обов’язкові для іншої. Прикладом таких відносин є розгляд звернень громадян, відносини між двома райвідділами міліції одного рівня, обласними управліннями одного рівня тощо під час їх спільної правоохоронної діяльності.

Вище розглянуто правові засади управління внутрішніми справами. Однак частина управлінської діяльності у сфері внутрішніх справ є не правовою, а організаційною, яка безпосередньо не викликає юридичних наслідків. Але варто зазначити і те, що організаційні аспекти управлінської діяльності у сфері внутрішніх справ тісно пов’язані з правом, їх здійснення базується на правовій основі. Наприклад, органи внутрішніх справ реалізують свою компетенцію не тільки шляхом видання правових актів, а й під час проведення різних організаційних заходів та здійснення матеріально-технічних дій.

Ми підтримуємо думку В.М. Плішкіна, значна частина відносин, що складаються у сфері управління, не регулюється і не може регулюватися правом. Управління має безліч неправових проблем. Це стосується й управління в сфері охорони громадського порядку, котра виходить за межі не тільки адміністративно-правового, але й взагалі правового регулювання, оскільки громадський порядок включає в себе суспільні відносини, що базуються на найрізноманітніших соціальних нормах: правових, моральних, звичаях [462, с.37]. Ми поділяємо також думку Г.А. Туманова, який робить висновок, що багато в управлінні вирішується хоча і на фоні регулюючого впливу нормативних установлень, але без вступу учасників процесу управління в певні правовідносини, право ніколи не може і не повинно визначати весь зміст роботи органів управління [545, с.54].

Адміністративісти виділяють різні елементи (напрямки) організаційної діяльності. Так, Д.М. Бахрах серед таких елементів називає: доведення управлінського рішення до відома виконавців; роз’яснення цілей і значення запланованих заходів; проведення різноманітних організаційно-масових заходів, а також таких заходів, як підбір, розстановка і навчання кадрів, фінансування, виділення необхідних матеріалів та устаткування; забезпечення належної взаємодії [211, с.53].

Проте найчастіше за все до них відносять проведення організаційних заходів та здійснення матеріально-технічних операцій. Безперечно, організаційні дії складають необхідний чинник управлінської діяльності. Ці заходи здійснюються систематично, постійно і спрямовані на забезпечення чіткої та ефективної роботи відповідних систем управління. Вони не пов’язані з виданням правових актів та здійсненням юридично значущих дій. Організаційні заходи не породжують, не змінюють і не припиняють адміністративних правовідносин. Різноманітність конкретних форм здійснення організаційних заходів визначається сферою або галуззю управління, особливостями керованих об’єктів, їх специфічного правового статусу. Серед них: роз’яснення змісту і мети законодавчих та інших правових актів або тих чи інших заходів; інспектування роботи та інструктування нижчих органів (посадових осіб); розроблення програм, підготовка та проведення нарад, конференцій та інші. Матеріально-технічні операції як різновид організаційної діяльності носять допоміжний характер, їх основне призначення полягає в обслуговуванні самого процесу управління, всіх інших форм управлінської діяльності. Вони створюють умови для використання інших форм роботи органів виконавчої влади. До них відносять: підготовку матеріалів для видання юридичних актів; проведення організаційних заходів; провадження діловодства; складання довідок; звітів [181, с.125-126].

В.М.Плішкін серед елементів організаційної діяльності виділяє такі: створення конкретних соціальних систем (формування їх функціональної та організаційної структур); обґрунтування штатної чисельності; підбір та розстановку кадрів; інформаційне, матеріально-технічне та фінансове забезпечення; взаємодію [462, с.97].

До організаційних відносять також заходи, які здійснюються усередині апарату органів внутрішніх справ. Ними є заходи, передбачені в планах роботи того чи іншого органу внутрішніх справ на відповідний період. Це також інструктажі працівників, вивчення документів, що регламентують діяльність органу, навчання його особового складу, стажування молодих працівників, збирання та обробка інформації, що характеризує роботу та її результати, контроль за виконанням прийнятих рішень. Організаційні заходи можуть здійснюватися також і за межами органів внутрішніх справ. Це роз’яснювальна робота серед населення, правовий всеобуч, надання організаційної допомоги добровільним народним дружинам та іншим організаціям, які беруть участь в охороні громадського порядку, та інші [178, с.110].

На думку дисертанта, до елементів (напрямків) організаційної діяльності у сфері управління внутрішніми справами необхідно віднести: 1) аналітичну роботу; 2) планування роботи; 3) проведення інструктажів, нарад, зборів трудового колективу та інших подібних масових заходів; 4) діловодство; 5)забезпечення управління внутрішніми справами (правове, інформаційне, кадрове, матеріально-технічне, фінансове); 6) організацію взаємодії та координування під час управління внутрішніми справами; 7) організацію контролю та нагляду за його здійсненням; 8) масово-роз’яснювальну роботу як серед населення, так і серед персоналу органів спеціальної компетенції у сфері управління внутрішніми справами з питань законності та дисципліни.

До загальних ознак наведених елементів (напрямків) організаційної діяльності у сфері управління внутрішніми справами варто віднести те, що вони: 1) регламентовані нормами адміністративного права лише в загальному вигляді, у зв’язку з чим не породжують, не змінюють і не припиняють адміністративні правовідносини; 2) є необхідним чинником управлінської діяльності в усій системі управління внутрішніми справами; 3) здійснюються систематично, постійно і спрямовані на забезпечення чіткого та ефективного управління внутрішніми справами; 4) мають як зовнішнє, так і внутрішньо-організаційне спрямування.

Таким чином, організаційний механізм управління внутрішніми справами є важливим і одночасно трудомістким процесом, в ході якого вирішується велика кількість питань, які стосуються планування, інформаційного, правового, кадрового, матеріально-технічного та фінансового забезпечення управління у досліджуваній нами сфері. Складність організаційної діяльності, різноманіття аспектів, що її складають, обумовлюють необхідність створення спеціалізованих служб та апаратів (кадрових, матеріально-технічних, фінансових, інформаційних та ін.), а також навчальних закладів. Разом із правовими організаційні засади складають необхідний чинник управлінської діяльності у сфері внутрішніх справ, спрямовані на забезпечення чіткої та ефективної роботи як загальних, так і спеціальних суб’єктів управління внутрішніми справами щодо досягнення ними основної мети – забезпечення реалізації, охорони та захисту прав, свобод і законних інтересів фізичних осіб та прав і законних інтересів юридичних осіб, зниження рівня правопорушень, забезпечення охорони та захисту громадського порядку, громадської безпеки та власності від протиправних посягань.

Висновки до розділу 3

Підсумовуючи викладене у цьому розділі зазначимо, що сфера внутрішніх справ є багатоаспектною, оскільки містить різні види (групи) суспільних відносин, які складаються у господарчій, фінансовій, житлово-комунальній, медичній, соціальній, правоохоронній та інших сферах життєдіяльності держави. Як об’єкт управління внутрішні справи необхідно розглядати у широкому та вузькому значенні. У широкому – як сукупність усіх існуючих в державі напрямків (видів, сфер) діяльності, що дозволяють забезпечити її стале функціонування та розвиток. У вузькому – лише тих напрямків (видів, сфер) діяльності, які пов’язані із охороною та захистом прав, свобод і законних інтересів фізичних та юридичних осіб, інтересів суспільства і держави від протиправних посягань, боротьбою із правопорушеннями, забезпеченням громадського порядку, громадської безпеки та власності, тобто складають основу забезпечення внутрішньої безпеки від такого виду внутрішніх загроз як правопорушення.

Управління внутрішніми справами визначено як самостійний вид державного управління, який має правоохоронний характер, здійснюється органами загальної та спеціальної компетенції і спрямований на забезпечення реалізації, охорони та захисту прав, свобод і законних інтересів фізичних осіб та прав і законних інтересів юридичних осіб, боротьбу з правопорушеннями, забезпечення охорони та захисту громадського порядку, громадської безпеки та власності.

Пропонуємо розрізняти два узагальнюючі види (напрями) управління внутрішніми справами: 1) внутрішньо-організаційні; 2) зовнішньо-правоохоронні. Особливості видів (напрямів) управління внутрішніми справами першої групи полягають у тому, що такі управлінські відносини: по-перше, виникають, змінюються чи припиняються усередині органів загальної чи спеціальної компетенції у цій сфері, тобто суб’єктами таких управлінських відносин є працівники одного відомства; по-друге, такі управлінські відносини мають організаційно-забезпечувальний характер і стосуються таких аспектів як: визначення структури, повноважень органів (служб, підрозділів); організації кадрової роботи; фінансового та матеріально-технічного забезпечення; організації взаємодії та координації; здійснення внутрівідомчого контролю за виконанням управлінських рішень та ін. Особливості зовнішньо-правоохоронних управлінських відносин, які ми об’єднали у другу групу видів (напрямів), полягають у тому, що вони виникають між органами загальної чи спеціальної компетенції та іншими органами, підприємствами, установами, організаціями, посадовими особами чи окремими громадянами, що не входять до їх організаційно-штатної структури, і пов’язані із: 1) забезпеченням реалізації, охорони та захисту прав, свобод і законних інтересів фізичних осіб та прав і законних інтересів юридичних осіб; 2) боротьбою із правопорушеннями; 3) забезпеченням охорони та захисту громадського порядку, громадської безпеки та власності.

До елементів (напрямків) організаційної діяльності у сфері управління внутрішніми справами віднесено: 1) аналітичну роботу; 2) планування роботи; 3) проведення інструктажів, нарад, зборів трудового колективу та інших подібних масових заходів; 4) діловодство; 5) забезпечення управління внутрішніми справами (правове, інформаційне, кадрове, матеріально-технічне, фінансове); 6) організацію взаємодії та координування під час управління внутрішніми справами; 7) організацію контролю та нагляду за його здійсненням; 8) масово-роз’яснювальну роботу як серед населення, так і серед персоналу органів спеціальної компетенції у сфері управління внутрішніми справами з питань законності та дисципліни.

Провідна роль у сфері управління внутрішніми справами належить органам внутрішніх справ, система, завдання, функції та повноваження яких потребують сьогодні реформування.

Розділ 4УПРАВЛІННЯ У СФЕРІ ОХОРОНИ ТА ЗАХИСТУДЕРЖАВНОГО КОРДОНУ В УКРАЇНІ

4.1. Охорона та захист державного кордону як напрямок забезпечення внутрішньої безпеки держави

Україна, як і будь-яка суверенна держава, має свій державний кордон, охорона та захист недоторканності якого є однією з функцій держави [482, с.279]. Наша країна не має жодних територіальних претензій до сусідніх держав, проводячи політику миру й добросусідства, разом з тим вона піклується про зміцнення своєї національної безпеки, одним із напрямків якої є охорона та захист державного кордону, що відмічається переважною більшістю адміністративістів та закріплюється у нормативно-правових актах України. Слід безперечно підтримати позицію А.С. Сіцінського, що Україна не має на меті відмежовуватися від світу, який її оточує, а прагне до створення на своїх кордонах контролю, який би враховував передовий світовий досвід [509, с.49]. Ми також погоджуємося з думкою Д.М.Бахраха, який зазначає, що державний кордон виконує дві основні функції: забезпечує безпеку країни і служить передовою лінією контактів з іншими країнами, сприяє встановленню добросусідських відносин з ними [211, с.433].

Однак, незважаючи на те, що охорона та захист державного кордону розглядаються науковцями як один із напрямків забезпечення національної безпеки, терміни для його характеристики використовуються різні. Так, наприклад, Д.М. Бахрах, Ю.П. Битяк, Б.М. Габрічідзе, О.В. Дьомін, О.П.Коренєв, С.М. Кузнєцов, А.С. Сіцінський, О.Г. Чернявський, С.Д.Хазанов, Х.П. Ярмакі використовують термін «охорона державного кордону» [172, с.120; 181, с.486; 211, с.433; 258, с.405; 508, с.3; 572, с.38]; О.П. Альохін, О.О. Кармолицький та Ю.М. Козлов – «захист та охорона державного кордону» [189]С.В. Ківалов – «забезпечення охорони державного кордону» [173, с.787]; Ю.М. Козлов – «захист державного кордону» [338, с.162].

З іншого боку, аналіз зазначених та інших наукових праць з цієї проблематики дозволяє зробити висновок про їх одноманітність щодо характеристики охорони та захисту державного кордону, оскільки у переважній більшості випадків у них містяться загальні положення законодавчих актів з цих питань, а саме законів України «Про державний кордон України» [14]та «Про Державну прикордонну службу України»[54]. Відома окрема монографічна праця А.С. Сіцінського, яка так і називається «Державне управління у сфері охорони державного кордону: організаційно-психологічні засади», однак у ній аналізується лише один із аспектів управління у цій сфері, а саме – управління персоналом Державної прикордонної служби України[509]. Більше того, у переважній більшості випадків охорона та захист державного кордону розглядаються вченими лише як засоби забезпечення зовнішньої безпеки, з чим ми не можемо погодитись, тому що перетинання кордону є двостороннім, тобто у двох протилежних напрямках, а отже, і загрози при цьому можуть бути як зовнішніми, так і внутрішніми.

Зважаючи на ці та інші проблемні питання у сфері забезпечення режиму державного кордону, у цьому підрозділі буде зроблено спробу проаналізувати правові засади охорони та захисту державного кордону; розглянути категорійний апарат з досліджуваних питань; розрізнити такі поняття як «охорона державного кордону» та «захист державного кордону»; охарактеризувати види загроз, які створюють небезпеку життєво важливим інтересам України і відповідно до яких обираються відповідні засоби забезпечення режиму державного кордону.

Правові засадиохорони та захисту державного кордону закріплені в Конституції України, численних законодавчих та підзаконних актах. Так, у ст.2 Основного Закону України зазначено, що «територія України в межах існуючого кордону є цілісною і недоторканною». У ст.17 вказано, що «забезпечення державної безпеки і захист державного кордону України покладаються на відповідні військові формування та правоохоронні органи держави, організація і порядок діяльності яких визначаються законом». Згідно зі ст.92 Конституції, до питань, які визначаються виключно законами України, віднесено «правовий режим державного кордону».

Як зазначено у преамбулі Закону України «Про державний кордон України»[14], «Україна, керуючись Конституцією України, Декларацією про державний суверенітет України та Актом проголошення незалежності України, неухильно проводить політику миру, виступає за зміцнення безпеки народів України, виходячи із принципів непорушності державних кордонів, які є відображенням територіальної цілісності, політичної та економічної незалежності, суверенітету та єдності України. Державний кордон України є недоторканним. Будь-які порушення його рішуче припиняються». У цьому ж Законі визначено поняття державного кордону як «лінії і вертикальної поверхні, що проходить по цій лінії, які визначають межі території України – суші, вод, надр, повітряного простору» (ст.1). Зазначено, що державний кордон України визначається Конституцією та законами України, а також міжнародними договорами України, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України (ст.2).

На думку дисертанта, потребують семантичного уточнення сформульовані у цьому Законі поняття «захист державного кордону» та «охорона державного кордону». Так, у ст.2 Закону України «Про державний кордон України» зазначено, що захист державного кордону України є невід’ємною частиною загальнодержавної системи забезпечення національної безпеки і полягає у скоординованій діяльності військових формувань та правоохоронних органів держави, організація і порядок діяльності яких визначаються законом. Ця діяльність провадиться в межах наданих їм повноважень шляхом вжиття комплексу політичних, організаційно-правових, дипломатичних, економічних, військових, прикордонних, імміграційних, розвідувальних, контррозвідувальних, оперативно-розшукових, природоохоронних, санітарно-карантинних, екологічних, технічних та інших заходів. Охорону державного кордону України визначено як невід’ємну складову загальнодержавної системи захисту державного кордону, яка полягає у здійсненні Державною прикордонною службою України на суші, морі, річках, озерах та інших водоймах, а також Збройними Силами України у повітряному та підводному просторі відповідно до наданих їм повноважень заходів з метою забезпечення недоторканності державного кордону України.

По-перше, вважаємо нелогічним визначення спочатку поняття захисту державного кордону, а потім – охорони державного кордону, оскільки захистові, який є наслідком (засобом, заходом) припинення неправомірної діяльності осіб, що порушують недоторканність державного кордону, завжди передує охорона, сутність якої полягає у попереджувальній та наглядовій діяльності. По-друге, не можна погодитись з тим, що «охорона державного кордону України є невід’ємною складовою загальнодержавної системи захисту державного кордону», оскільки охорона та захист є самостійними категоріями і не охоплюються одна одною. Вони є елементами більш широкої за змістом категорії, якою, на думку дисертанта, є забезпечення режиму державного кордону. Якщо схематично зобразити ці категорії, то вони будуть мати такий вигляд: забезпечення: охорона + захист. По-третє, вважаємо недоречним відносити до заходів захисту державного кордону політичні, дипломатичні, економічні, бо вони більш характерні для забезпечення режиму державного кордону, а не для його захисту. Захист здійснюється шляхом застосування військових, прикордонних, розвідувальних, контррозвідувальних, оперативно-розшукових, технічних, природоохоронних, санітарно-карантинних, екологічних заходів, а також цілої низки кримінально-правових та адміністративно-правових засобів переконання та примусу.

Зважаючи на наведені міркування, ст.2 Закону України «Про державний кордон України» доцільно було б викласти у такій редакції:

«Державний кордон України визначається Конституцією та законами України, а також міжнародними договорами України, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України.

Забезпечення режиму державного кордону України є невід’ємною частиною загальнодержавної системи забезпечення національної безпеки і здійснюється під час його охорони та захисту на суші, морі, річках, озерах та інших водоймах, у повітряному та підводному просторі військовими формуваннями та правоохоронними органами держави з метою забезпечення його недоторканності.

Забезпечення режиму державного кордону України здійснюється шляхом вжиття комплексу політичних, організаційно-правових, дипломатичних, економічних, військових, прикордонних, імміграційних, розвідувальних, контррозвідувальних, оперативно-розшукових, природоохоронних, санітарно-карантинних, екологічних, технічних та інших заходів.

Координація діяльності військових формувань та правоохоронних органів держави щодо охорони та захисту державного кордону здійснюється Державною прикордонною службою України. Кабінет Міністрів України у межах своїх повноважень вживає заходів щодо забезпечення охорони та захисту державного кордону і території України».

Слід вказати, що охороні державного кордону України, на відміну від його захисту, у Законі України «Про охорону державного кордону України» присвячено окрему статтю. Так, у ст.27 Закону зазначено, що охорона державного кордону України на суші, морі, річках, озерах та інших водоймах покладається на Державну прикордонну службу України, а в повітряному та підводному просторі в межах територіального моря – на Збройні Сили України. Державна прикордонна служба України і Збройні Сили України під час виконання завдань з охорони державного кордону України керуються цим Законом, законами України «Про Державну прикордонну службу України»[54], «Про оборону України»[17], «Про Збройні Сили України»[15], іншими нормативно-правовими актами та міжнародними договорами, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України.

На думку дисертанта, охорона державного кордону України здійснюється під час реалізації Державною прикордонною службою України і Збройними Силами України таких заходів: прикордонного нагляду та контролю [54; 398, с.3-5], пропуску через державний кордон України осіб, транспортних засобів, вантажів та іншого майна, а також виявлення випадків незаконного їх переміщення; ведення розвідувальної, інформаційно-аналітичної та оперативно-розшукової діяльності в інтересах забезпечення охорони державного кордону України; попередження злочинів та адміністративних правопорушень; запобігання в’їзду в Україну або виїзду з України осіб, яким згідно із законодавством не дозволяється в’їзд в Україну або яких тимчасово обмежено у праві виїзду з України, у тому числі згідно з дорученнями правоохоронних органів; розшук у пунктах пропуску через державний кордон осіб, які переховуються від органів дізнання, слідства та суду, ухиляються від відбуття кримінальних покарань; виконання в установленому порядку інших доручень правоохоронних органів; виявлення причин та умов, що призводять до порушень законодавства про державний кордон України, вжиття в межах своєї компетенції заходів щодо їх усунення; організації відповідно до законодавства прийняття заяв про надання статусу біженця від осіб, які мають намір його набути та змушені були незаконно перетнути державний кордон України; встановлення за погодженням з Державною митною службою України та Міністерством транспорту України режиму у пунктах пропуску через державний кордон України, контроль за його додержанням; перевірки в осіб, які прямують через державний кордон України, документів на право в’їзду в Україну або виїзду з України; надання дозволу на перетинання державного кордону у спрощеному порядку; надання дозволу щодо вильоту і посадки повітряних суден з аеропортів (аеродромів), у яких відсутні пункти пропуску через державний кордон України; зупинення та огляду в межах прикордонної смуги, контрольованих прикордонних районів самостійно, а за їх межами – разом з органами ДАІ МВС України транспортних засобів, а також перевірки документів, що посвідчують особу водія та пасажирів; виконання польотів на літальних апаратах Державної прикордонної служби України на повітряних трасах, за маршрутами поза трасами, а також за встановленими маршрутами у прикордонній смузі, контрольованих прикордонних районах та виключній (морській) економічній зоні України; здійснення плавання на кораблях, катерах, суднах забезпечення по всій акваторії внутрішніх вод, територіального моря і виключної (морської) економічної зони України, підходах до берега, будь-яких причалів (пристаней) і здійснення висадки на них особового складу Державної прикордонної служби України; надання дозволів на заходження іноземних військових кораблів у внутрішні води; зупинення та огляду в установленому порядку суден і плавзасобів, що ведуть промисел риби та інших водних живих ресурсів, здійснюють пошук, дослідження та операції, пов’язані з таким промислом, виконують інші роботи у виключній (морській) економічній зоні України та територіальному морі; координації діяльності військових формувань та відповідних правоохоронних органів, пов’язаної із охороною державного кордону України, а також діяльності державних органів, що здійснюють різні види контролю при перетинанні державного кордону України або беруть участь у забезпеченні режиму державного кордону, прикордонного режиму [76]і режиму в пунктах пропуску через державний кордон України.

До заходів захисту державного кордону варто віднести такі: припинення будь-яких спроб незаконної зміни проходження лінії державного кордону України; припинення у взаємодії з відповідними правоохоронними органами збройних конфліктів та інших провокацій на державному кордоні України; участь у взаємодії із Збройними Силами України та іншими військовими формуваннями у відбитті вторгнення або нападу на територію України збройних сил іншої держави або групи держав; припинення правопорушень, проведення дізнання, здійснення провадження у справах про адміністративні правопорушення згідно із законами; недопущення в’їзду в Україну або виїзду з України осіб, яким згідно із законодавством не дозволяється в’їзд в Україну або яких тимчасово обмежено у праві виїзду з України, у тому числі згідно з дорученнями правоохоронних органів; прийняття у взаємодії з органами внутрішніх справ і органами Служби безпеки України рішень про видворення за межі України іноземців та осіб без громадянства, які затримані в межах контрольованих прикордонних районів при спробі або після незаконного перетинання державного кордону в Україну, видворення цих осіб; охорону, конвоювання та тримання затриманих осіб і плавзасобів до моменту їх передачі органам прикордонної охорони або іншим уповноваженим органам суміжної держави, іншим правоохоронним органам України або суду; участь у взаємодії з органами Служби безпеки України, органами внутрішніх справ та іншими правоохоронними органами у боротьбі з тероризмом і виконанні інших покладених на них завдань [208, с.119]; здійснення згідно з дорученнями правоохоронних органів України затримання в пунктах пропуску осіб, які прямують через державний кордон України та розшукуються за підозрою у вчиненні злочину, переховуються від органів дізнання, слідства та суду, ухиляються від відбуття кримінального покарання та в інших випадках, передбачених законодавством України; вимагати від фізичних осіб припинення правопорушень і дій, що перешкоджають здійсненню повноважень Державної прикордонної служби України; розгляд справ про правопорушення, накладання стягнень або передачу матеріалів про правопорушення на розгляд інших уповноважених органів виконавчої влади або судів; адміністративне затримання осіб на підставах і на строки, визначені законами, у тому числі іноземців та осіб без громадянства, які незаконно перетнули державний кордон України, стосовно яких прийнято в установленому порядку рішення про передачу їх прикордонним органам суміжної держави, на час, необхідний для такої передачі; здійснення особистого огляду затриманих, вилучення речей, що можуть бути речовими доказами або заподіяти шкоду здоров’ю людей; тримання осіб, затриманих в адміністративному порядку, в спеціально обладнаних для цих цілей приміщеннях [352, с.151]; обмеження або тимчасова заборона у випадках, які спричиняються обставинами, пов’язаними із забезпеченням охорони державного кордону України, проведення навчань і бойових стрільб, виконання різних робіт, переміщення транспортних засобів, плавзасобів і доступу осіб на окремі ділянки місцевості чи об’єкти у прикордонній смузі, контрольованих прикордонних районах, за винятком робіт на будовах, що виконуються відповідно до міжнародних договорів, та на будовах державного значення і робіт, пов’язаних з ліквідацією наслідків стихійного лиха та осередків особливо небезпечних інфекційних захворювань; затримання суден, що допускають порушення законодавства про виключну (морську) економічну зону України або норм міжнародного права, і доставлення їх в один з відкритих для заходження іноземних невійськових суден портів України; тимчасове обмеження мореплавства та заборона виходу у море українських невійськових суден і плавзасобів незалежно від форми власності, які допустили порушення встановленого порядку плавання і перебування у територіальному морі та внутрішніх водах України; заборона сходження на берег і перебування на березі членам екіпажів іноземних невійськових суден та інших осіб, що перебувають на них і допустили правопорушення під час плавання та перебування в територіальному морі, внутрішніх водах, а також під час стоянки суден у портах України; у взаємодії з митними та іншими державними органами здійснення заходів щодо недопущення незаконного переміщення через державний кордон України вантажів та іншого майна, стосовно яких законодавством встановлено заборони і обмеження, вилучення таких вантажів та іншого майна в разі здійснення спроби переміщення їх через державний кордон України або самостійно в ході проведення оперативно-розшукових заходів та передача їх за призначенням у встановленому порядку; запрошення осіб до підрозділів Державної прикордонної служби України для з’ясування обставин незаконного перетинання державного кордону України, порушення режиму державного кордону, прикордонного режиму або режиму в пунктах пропуску через державний кордон України, а також інших правопорушень, розгляд яких належить до компетенції Державної прикордонної служби України [398, с.3-5].

Таким чином, різниця між охороною та захистом державного кордону полягає у тому, що охорона здійснюється з метою попередження протиправного його перетинання, а коли таке протиправне перетинання вже сталося, то здійснюється захист кордону. Варто зазначити, що не є порушеннями правил перетинання державного кордону України вимушене його перетинання особами, транспортними засобами на суші, заходження іноземних невійськових суден і військових кораблів у територіальне море та внутрішні води України, вимушений вліт повітряних суден та інших літальних апаратів, вчинені у стані крайньої необхідності, а також за інших вимушених обставин.

Охорона та захист державного кордону пов’язані із функціонуванням відповідних адміністративно-правових режимів, а саме: 1) режиму державного кордону України, який визначено як «порядок перетинання державного кордону України, плавання і перебування українських та іноземних невійськових суден і військових кораблів у територіальному морі та внутрішніх водах України, заходження іноземних невійськових суден і військових кораблів у внутрішні води і порти України та перебування в них, утримання державного кордону України, провадження різних робіт, промислової та іншої діяльності на державному кордоні України»; 2)прикордонного режиму, який встановлюється у прикордонній смузі та контрольованому прикордонному районі в порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України, який регламентує правила в’їзду, тимчасового перебування, проживання, пересування громадян України та інших осіб, провадження робіт, обліку та тримання на пристанях, причалах і в пунктах базування самохідних та несамохідних суден, їх плавання та пересування у внутрішніх водах України; 3) режиму у пунктах пропуску через Державний кордон, тобто порядку перебування і пересування всіх осіб і транспортних засобів у межах території прикордонних залізничних і автомобільних станцій, морських і річкових портів, аеропортів і аеродромів, відкритих для міжнародного сполучення, а також здійснення іншої діяльності, пов’язаної з пропуском через державний кордон України осіб, транспортних засобів, вантажів та іншого майна [76].

Відповідно до ст.26 Закону України «Про державний кордон України» у приміщеннях і місцях, де здійснюється прикордонний контроль, Державна прикордонна служба України встановлює додаткові режимні правила, що регламентують порядок допуску в них осіб, які беруть участь у контролі та обслуговуванні пасажирів і транспортних засобів закордонного прямування, відправленні з пунктів пропуску транспортних засобів, що вибувають за кордон і прибувають в Україну, а також інші обмеження для запобігання незаконному перетинанню державного кордону України.

У ст.7 Закону України «Про основи національної безпеки України» до загроз національним інтересам і національній безпеці України у сфері безпеки державного кордону України віднесено: поширення зброї масового ураження і засобів її доставки; недостатню ефективність існуючих структур і механізмів забезпечення міжнародної безпеки та глобальної стабільності; нелегальну міграція; можливість втягування України в регіональні збройні конфлікти чи у протистояння з іншими державами; нарощування іншими державами поблизу кордонів України угруповань військ та озброєнь, які порушують співвідношення сил, що склалося; незавершеність договірно-правового оформлення і недостатнє облаштування державного кордону України [55; 277, с.3-5].

Аналіз наведених положень Закону України «Про основи національної безпеки України» дозволяє зробити висновок про те, що основна особливість охорони та захисту державного кордону як одного із напрямів забезпечення внутрішньої безпеки держави полягає у тому, що загрози, які створюють небезпеку життєво важливим інтересам України, можуть бути як зовнішніми, так і внутрішніми. Так, до зовнішніх загроз у цій сфері можна віднести ті з них, які надходять ззовні, тобто від інших держав. Переважна більшість таких загроз перерахована у ст.7 Закону України «Про основи національної безпеки України». Так, у ст.19 Закону України «Про державний кордон України» зазначено, що у разі загрози поширення особливо небезпечних інфекційних хвороб на території України або іноземної держави сполучення через державний кордон України на загрожуючих ділянках за рішенням Кабінету Міністрів України може бути тимчасово обмежено чи припинено, або встановлено карантин для людей, тварин, вантажів, насінного, садивного матеріалу та іншої продукції тваринного і рослинного походження, що перетинають державний кордон України.

До внутрішніх загроз державному кордону можна віднести: сепаратистські настрої усередині країни; нелегальне перетинання кордону України фізичними особами (громадянами, іноземцями та особами без громадянства), що проживають на території України; незаконне переміщення через кордон наукових та культурних цінностей України, фінансових коштів, інформації, яка становить державну таємницю, інших видів охоронюваної інформації тощо; конфлікти та інші провокації на державному кордоні України; особи, яким згідно із законодавством тимчасово обмежено виїзд з України; корупційні діяння та злочини у сфері службової діяльності особового складу Державної прикордонної служби України; особи, які прямують через державний кордон з боку України та розшукуються за підозрою у вчиненні злочину, переховуються від органів дізнання, слідства та суду, ухиляються від відбуття кримінального покарання та в інших випадках, передбачених законодавством України.

У науковій літературі виділяють різні види забезпечення (охорони, захисту) режиму державного кордону: 1) політичний, який здійснюється на суші, морі, річках, озерах та інших водоймах і покладається на Державну прикордонну службу України, а в повітряному просторі – на війська протиповітряної оборони України; 2) санітарний, який здійснюється з метою запобігання занесенню небезпечних інфекційних хвороб із-за кордону на територію України і за межі України [181, с.471]. Подібну точку зору підтримують й інші вітчизняні та зарубіжні вчені [173, с.786-791; 172 с.120-127].

На думку дисертанта, крім зазначених видів охорони та захисту державного кордону, які влучніше назвати засобами, необхідно виділити дипломатичні, економічні, військові, імміграційні та екологічні. Так, дипломатичні засоби охорони та захисту державного кордону використовуються для врегулювання невирішених прикордонними представниками України або їх заступниками питань, які вирішуються у дипломатичному порядку. Такі засоби використовуються для: відстоювання національних інтересів і безпеки України шляхом підтримання мирного і взаємовигідного співробітництва з членами міжнародного співтовариства за загальновизнаними принципами і нормами міжнародного права; захисту прав та інтересів громадян і юридичних осіб України за кордоном; сприяння забезпеченню стабільності міжнародного становища України, піднесенню її міжнародного авторитету, поширенню у світі образу України як надійного і передбачуваного партнера; забезпечення дипломатичними засобами та методами захисту суверенітету, безпеки, територіальної цілісності та непорушності кордонів України, її політичних, торговельно-економічних та інших інтересів; вивчення політичного та економічного становища у світі, зовнішньої та внутрішньої політики іноземних держав, діяльності міжнародних організацій; забезпечення органів державної влади України інформацією, необхідною для здійснення ефективної зовнішньої та внутрішньої політики.

Економічні засоби охорони та захисту державного кордону використовуються для забезпечення економічних інтересів за допомогою митно-тарифних та нетарифних заходів регулювання зовнішньої торгівлі, що у сукупності складають митну справу, яку визначено як порядок переміщення через митний кордон України товарів і транспортних засобів, митне регулювання, пов’язане з встановленням та справлянням податків і зборів, процедури митного контролю та оформлення, боротьба з контрабандою та порушеннями митних правил. Економічні засоби охорони та захисту державного кордону використовують митні органи (спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади в галузі митної справи, регіональні митниці, митниці), одним із завдань яких є захист економічних інтересів України (п.2 ст.11 Митного кодексу України) [6].

Військові засоби охорони та захисту державного кордону використовуються під час територіальної оборони України, яку визначено як систему загальнодержавних воєнних і спеціальних заходів, що здійснюються в особливий період з метою: охорони та захисту державного кордону; забезпечення умов для надійного функціонування органів державної влади, органів військового управління, стратегічного (оперативного) розгортання військ (сил); охорони та оборони важливих об’єктів і комунікацій; боротьби з диверсійно-розвідувальними силами, іншими озброєними формуваннями агресора та антидержавними незаконно утвореними озброєними формуваннями; організації та здійснення евакуаційних заходів; проведення аварійно-рятувальних та інших невідкладних робіт у небезпечних районах; захисту населення від наслідків воєнних дій, аварій (руйнувань), зумовлених застосуванням засобів ураження, терористичними актами та диверсіями; підтримання правового режиму воєнного стану.

Безпосереднє керівництво територіальною обороною країни покладається на заступника Міністра оборони України – командувача Сухопутних військ Збройних Сил України. Участь в обороні держави разом із Збройними Силами України беруть у межах своїх повноважень також Державна прикордонна служба України, Служба безпеки України, Міністерство внутрішніх справ України, війська Цивільної оборони України, інші військові формування, утворені відповідно до законів України, Державна спеціальна служба транспорту, а також відповідні правоохоронні органи.

Імміграційні засоби охорони та захисту державного кордону застосовуються органами внутрішніх справ, Державної прикордонної служби та Служби безпеки, які реалізують державну політику з питань міграції та національної безпеки, спрямованої на активізацію протидії незаконній міграції. До основних завдань протидії незаконній міграції необхідно віднести: недопущення проникнення на територію України осіб, які незаконно прибувають в Україну і не заявляють у встановленому порядку про свій намір набути статус біженця чи отримати притулок, втратили підстави для подальшого перебування в Україні і ухиляються від виїзду з неї, переховуються та уникають контактів з компетентними державними органами; перекриття транснаціональних каналів незаконної міграції на державному кордоні України та за її межами; припинення протиправної діяльності фізичних і юридичних осіб, які незаконно переправляють мігрантів в Україну та (або) транзитом переміщують їх через територію України; посилення контролю за додержанням правил в’їзду, виїзду, перебування в Україні іноземців та осіб без громадянства.

В Указі Президента України від 9 січня 1999 року № 4 «Питання імміграційного контролю» [70] з метою вдосконалення роботи, спрямованої на спрощення формальностей під час перетинання державного кордону та запобігання незаконній міграції в Україну було вказано, що координацію роботи, пов’язаної з боротьбою з незаконною міграцією, здійснює Міністерство внутрішніх справ України. Забезпечення проведення міграційної роботи є одним із завдань МВС, що закріплено у п.3 Положення про Міністерство внутрішніх справ України. Участь у протидії незаконній міграції на державному кордоні України та в межах контрольованих прикордонних районів є однією із функцій органів (підрозділів) Державної прикордонної служби України. Нелегальну міграцію у ст.7 Закону України «Про основи національної безпеки України» визначено як один із видів загроз національним інтересам і національній безпеці України.

Міграційні тенденції, що сформувалися протягом останніх десяти років, свідчать про активну участь України у світових міграційних процесах. Кінець XX – початок XXI століття характеризується різкими змінами структури і характеру міграційних потоків. Так, якщо за період з 1990 по 1993 роки населення країни за рахунок імміграційних процесів збільшилося на 565,4 тис. чоловік, то протягом 1994–2001 років внаслідок виїзду з України чисельність населення зменшилася на 669,4 тис. чоловік. Некерованість міграційних процесів створює значну небезпеку для національних інтересів України, тому вони потребують ефективного регулювання з боку держави з метою максимального збереження її трудового та демографічного потенціалу [108].

Екологічні засоби охорони та захисту державного кордону використовуються органами державної прикордонної служби України разом із спеціально уповноваженими на те органами виконавчої влади і посадовими особами у районах несення служби з метою контролю за збереженням природних ресурсів, додержанням правил промислової та іншої діяльності, охороною довкілля.

Отже, механізм охорони та захисту державного кордону України досить складний і потребує пошуку й впровадження нових, надійних та економічно обґрунтованих засобів його забезпечення, удосконалення прикордонного контролю, підвищення ефективності комплексного використання сил та засобів із широким залученням до охорони та захисту державного кордону населення [398, с.3-5; 566, с.3]. Наскільки довго буде тривати цей процес, залежить від того, як швидко Україна стане повноправною європейською державою з авторитетним міжнародним іміджем [509, с.49]. Процес розбудови державного кордону України, забезпечення його охорони й захисту має ґрунтуватись на принципах Гельсінського заключного акта з питань безпеки й співробітництва в Європі про непорушність кордонів, територіальну цілісність, суверенітет і єдність держави, гарантування національної безпеки, законності, дотримання прав і свобод громадян, зміцнення добросусідських відносин із суміжними державами.

4.2. Суб’єкти управління у сфері охорони та захистудержавного кордону

Охорона та захист державного кордону здійснюється широким колом суб’єктів. Для одних із них така діяльність є основною (спеціалізованою), що вимагає від персоналу відповідних органів спеціальних знань, вмінь та навичок, для інших – охорона та захист державного кордону є лише одним із покладених на них завдань, у зв’язку з чим здійснюється опосередковано, тобто під час реалізації (виконання) загальних повноважень у цій сфері. Відповідно, першу групу суб’єктів (органів, організацій) доцільно назвати суб’єктами спеціальної компетенції у сфері охорони та захисту державного кордону, другу – суб’єктами загальної компетенції.

Вивчення наукової літератури з проблематики управління у сфері охорони та захисту державного кордону дозволяє зробити висновок, що переважна більшість авторів аналізує повноваження лише одного суб’єкта – Державної прикордонної служби України [173, с.786-791; 189, с.550-555; 214, с.433-439; 572, с.38-39]; деякі – не більше чотирьох [181, с.471-473; 338, с.162-164]. Наприклад, російські вчені Б.М. Габрічідзе, О.Г. Чернявський, С.М.Кузнєцов аналізують повноваження Федеральної прикордонної служби Російської Федерації; Міністерства закордонних справ Російської Федерації; Міністерства оборони Російської Федерації; Міністерства внутрішніх справ Російської Федерації [258, с.405-406].

Деякі адміністративісти демонструють ширший підхід до характеристики суб’єктів управління у сфері охорони та захисту державного кордону, відносячи до них Федеральну прикордонну службу Російської Федерації; Федеральні Збори Російської Федерації, Президента Росії та її Уряд; Міністерство закордонних справ Росії; Міністерство оборони; органи Федеральної служби безпеки, органи внутрішніх справ; міністерства і відомства, які здійснюють на державному кордоні митний, санітарно-карантинний, ветеринарний, фітосанітарний й інші види контролю; органи місцевого самоврядування [172, с.122].

Аналіз спеціалізованого законодавчого акта, який регулює питання охорони та захисту державного кордону, – Закону України «Про державний кордон України» – також не дає однозначної відповіді щодо вичерпного переліку суб’єктів, які здійснюють управління у цій сфері. В деяких його статтях згадуються: Верховна Рада України (ст.2); Кабінет Міністрів України (ст.2); Державна прикордонна служба України (ст.ст.2, 27, 28 та ін.); Збройні Сили України (ст.27); громадські організації і громадяни України (ст.33). Так, ст.27 Закону визначає, що охорона державного кордону України на суші, морі, річках, озерах та інших водоймах покладається на Державну прикордонну службу України, а в повітряному та підводному просторі в межах територіального моря – на Збройні Сили України.

Повноваження деяких суб’єктів управління у сфері охорони та захисту державного кордону, наприклад, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, передбачені окремими статтями, які містяться у різних розділах цього Закону. А такі суб’єкти, як Президент України, Рада національної безпеки і оборони України; міністерства та інші центральні органи виконавчої влади; місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування; підприємства, установи та організації; митні органи; органи внутрішніх справ; громадські формування з охорони державного кордону, і зовсім не згадуються у його тексті.

Зі сказаного можна зробити висновок, що поза увагою законодавця залишилися інші державні органи та органи місцевого самоврядування, які здійснюють управління у сфері охорони та захисту державного кордону. Тому вважаємо доцільним у Законі України «Про державний кордон України» передбачити окремий розділ під назвою: «Суб’єкти охорони та захисту державного кордону», у якому містилися б дві статті: «Повноваження суб’єктів загальної компетенції у сфері охорони та захисту державного кордону» та «Повноваження спеціальних суб’єктів у сфері охорони та захисту державного кордону». До суб’єктів загальної компетенції у цій сфері варто віднести: Верховну Раду України; Президента України; Кабінет Міністрів України; Раду національної безпеки і оборони України; міністерства та інші центральні органи виконавчої влади; військові формування, утворені відповідно до законів України, а також відповідні правоохоронні органи (крім спеціалізованих); місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування; підприємства, установи та організації; громадян України, об’єднання громадян.

До спеціальних суб’єктів у сфері охорони та захисту державного кордону необхідно віднести Державну прикордонну службу України; Збройні Сили України; Службу безпеки України; митні органи; органи внутрішніх справ; громадські формування з охорони державного кордону.

Розглянемо детальніше повноваження суб’єктів загальної та спеціальної компетенції [239, с.3-4] у сфері охорони та захисту державного кордону.

Так, відповідно до ст.75 Конституції України [1]Верховна Рада Українияк суб’єкт управління у сфері охорони та захисту державного кордону: визначає засади внутрішньої та зовнішньої політики, основи національної безпеки, в тому числі у сфері охорони та захисту державного кордону; здійснює законодавче регулювання питань у цій сфері, тобто формує відповідну законодавчу базу; дає згоду на укладення міжнародних договорів, у тому числі й тих, які стосуються правовідносин у сфері охорони та захисту державного кордону; затверджує Державний бюджет України, у якому передбачаються видатки на забезпечення охорони та захисту державного кордону; затверджує загальнодержавні програми з питань охорони та захисту державного кордону; оголошує за поданням Президента України стан війни і укладає мир, схвалює рішення Президента України про використання Збройних Сил України та інших військових формувань у разі збройної агресії проти України; призначає за поданням Президента України Міністра оборони України, Міністра закордонних справ України; Голову Служби безпеки України; затверджує загальну структуру, чисельність, функції Служби безпеки України, Збройних Сил України, інших утворених відповідно до законів України військових формувань, а також Міністерства внутрішніх справ України; здійснює парламентський контроль у межах, визначених Конституцією.

Президент Українияк суб’єкт загальної компетенції у сфері охорони та захисту державного кордону наділений такими конституційними повноваженнями: як Верховний Головнокомандувач Збройних Сил України у межах повноважень, визначених Конституцією України, видає укази, розпорядження, директиви і накази з питань охорони та захисту державного кордону [81]; представляє державу в міжнародних відносинах, здійснює керівництво зовнішньополітичною діяльністю держави, веде переговори та укладає міжнародні договори України; призначає та звільняє глав дипломатичних представництв України в інших державах і при міжнародних організаціях; вносить до Верховної Ради України подання про призначення Міністра оборони України, Міністра закордонних справ України; Голови Служби безпеки України; призначає на посади та звільняє з посад вище командування Збройних Сил України, інших військових формувань [510, с.76-81]; здійснює керівництво у сферах національної безпеки та оборони держави; очолює Раду національної безпеки і оборони України; вносить до Верховної Ради України подання про оголошення стану війни та у разі збройної агресії проти України приймає рішення про використання Збройних Сил України та інших утворених відповідно до законів України військових формувань; присвоює вищі військові звання, вищі дипломатичні ранги та інші вищі спеціальні звання і класні чини.

Кабінет Міністрів Українияк суб’єкт загальної компетенції у сфері охорони та захисту державного кордону: вживає заходів щодо забезпечення охорони та захисту державного кордону і території України; забезпечує державний суверенітет і економічну самостійність України, здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави, виконання Конституції і законів України, актів Президента України; видає постанови і розпорядження з питань охорони та захисту державного кордону [108]; забезпечує проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики, політики у сферах праці й зайнятості населення, соціального захисту, освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування у сфері державного кордону; здійснює заходи щодо забезпечення обороноздатності і національної безпеки України, громадського порядку, боротьби зі злочинністю; організовує і забезпечує здійснення зовнішньоекономічної діяльності України, митної справи; визначає пункти пропуску залізничного, автомобільного, морського, річкового, поромного, повітряного та пішохідного сполучення через державний кордон України; визначає порядок перетину державного кордону аварійно-рятувальними формуваннями під час надзвичайних ситуацій, зумовлених великими аваріями, катастрофами і стихійним лихом; встановлює спрощений порядок пропуску осіб, транспортних засобів, вантажів та іншого майна через державний кордон України; визначає порядок мирного проходу через територіальне море України іноземними військовими кораблями, а також підводними транспортними засобами; тимчасово припиняє сполучення через державний кордон України у разі загрози поширення інфекційних хвороб; встановлює прикордонну смугу та контрольовані прикордонні райони, прикордонний режим; здійснює передбачені законодавством заходи щодо формування, розміщення, фінансування та виконання державного оборонного замовлення на поставку (закупівлю) продукції, виконання робіт, надання послуг для потреб спеціальних суб’єктів охорони та захисту державного кордону; встановлює порядок надання спеціальним суб’єктам охорони та захисту державного кордону у користування державного майна, в тому числі земельних (водних) ділянок [487, с.150], інших природних, енергетичних ресурсів, фондів, майна і послуг, використання повітряного і водного простору, морських і річкових портів, аеропортів та аеродромів (посадочних майданчиків), засобів зв’язку і радіочастотного ресурсу, комунікацій, інших об’єктів інфраструктури держави, необхідних для належного виконання покладених на ці органи функцій та завдань, як на платній, так і безоплатній основі, у грошовій та інших формах розрахунків; забезпечує комплектування особовим складом Збройних Сил України, інших військових формувань та відповідних правоохоронних органів [315, с.8-11], здійснює заходи, пов’язані з підготовкою та про